國家監察體制改革在京、晉、浙開始試點

徐豪

黨的十八大以來，全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得新進展新成效。

11月7日晚，中央紀委監察部網站發布一條消息：近日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（下稱“《方案》”），部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

這則消息只有700多字，但卻信息量很大，“試點設立監察委員會”甚至被媒體稱為是近年來反腐斗爭最為重大的一次改革突破。

“國家監察體制改革是事關全局的重大‘政治改革，而不僅是‘政治制度改革。這項國家監察制度的頂層設計，在原有的行政機關、司法機關、權力機關之外產生了新的機關，擴大監察范圍，豐富監察手段，有效整合反腐敗資源力量，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”中國政法大學副校長馬懷德接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

“人大產生”，破解“同體監督”難題

長期以來，我國的國家監察機關屬于政府的職能部門。但根據這次的《方案》，監察委員會由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。這意味著，隸屬于政府的監察部門改革后有望成為獨立的監察機關，對人大負責、向人大匯報工作。中國紀檢監察學院原副院長李永忠表示，此舉有利于強化監察職能的獨立性。

“實踐中，監察機關的干部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性，影響了監察的權威性。”馬懷德說。

按照現有規定，我國縣級以上地方各級政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。這也就是常說的“同體監督”。“同體監督是一種低效、高成本的監督，在現實中遇到很多問題。”李永忠告訴《中國經濟周刊》記者。

10月27日發布的十八屆六中全會公報，首次將監察機關與人大、政府等并列提出。這被視為國家監察體系將重建的強烈信號。

今年年初召開的十八屆中央紀委第六次全體會議上，習近平總書記提出，要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督；要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。

憲法規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。由省（市）人民代表大會產生監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，凸顯了國家監察委員會的法定效力。

監督誰？又由誰監督？

“我國《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，存在監督盲區，未能形成全覆蓋的國家監察體系。”馬懷德表示。

根據《方案》，監察委員會將“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”。馬懷德告訴《中國經濟周刊》記者，國家監察的范圍將會更廣，覆蓋所有行使國家公權力的組織和人員。比如，大學行使公共教育職能，醫院行使公共衛生職能，這些機構的公職人員就屬于監察范圍；國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍。

“在當前的黨內監督全覆蓋基礎上，將人大、政協、法院、檢察院等納入監察范圍，實現對行使公權力的公職人員的國家監察全覆蓋；如果說前者是要實現‘用紀律管全黨，后者則是要強化‘用法律管全體。” 中央紀委駐中國社科院紀檢組副組長高波認為，這“兩個全覆蓋”有利于杜絕權力監督的真空地帶，壓縮權力主體的“任性空間”，是防止黨的領導弱化矮化、腐化蛻化的治本之策。

《方案》指出，“整合反腐敗資源力量”。馬懷德分析，因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關，多頭承擔預防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統一、獨立的監察職能。這些機構在職能上也有重疊、重復之處，檢察院和政府內部都有預防腐敗的機構，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權威性，也可以降低行政成本。《方案》提出，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制。

那么，“集中統一、權威高效”的新的監察委員會由誰來監督？馬懷德表示，國家監察委須受內外部雙向監督。“對監察委員會的監督可以有兩種，一是內部監督，現在的中紀委內部有監督室，作用就是自我監督；二是外部監督，包括人大的監督，社會公眾、輿論的監督。”

如何試點？何時推廣？

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，此次試點選擇北京、山西、浙江，考慮的因素可能有這樣幾點：一是三地之前的反腐敗基礎；二是地域的廣泛性，山西屬于中西部，浙江屬于沿海發達省份，此前的試點工作很少選擇北京，這次選擇北京這一直轄市、政治中心，可能是考慮到其政治影響力，可以看出進行試點工作的決心。

那么，這三地將如何試點？《方案》要求，要加強對試點工作的統一領導。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協調和服務。試點地區黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化監察體制改革試點工作小組，由省（市）委書記擔任組長。

根據公開報道，11月8日，山西宣布已成立山西省深化監察體制改革試點工作領導小組；11月9日，浙江省紀委監察廳在其官網宣布已成立浙江省深化監察體制改革試點工作領導小組，設辦公室，集中人員、集中辦公，開展改革試點各項準備工作；11月13日，北京也成立了北京市深化監察體制改革試點工作小組，辦公室設在市紀委。

有了試點，何時才能推廣？馬懷德說，國家監察體制改革是重大的政治體制改革和機構職能調整，采取試點可以降低風險，避免剛開始就推開造成更大面積的問題。試點是一個檢驗過程，如果試點過程中出現問題可以及時調整。“試點地區要積累經驗，待經驗成熟再考慮在全國推廣。”