回得去的農村，回不去的權利

文_本刊記者 楊宇勃（發自陜西咸陽）

回得去的農村，回不去的權利

文_本刊記者 楊宇勃（發自陜西咸陽）

戶籍制度是一項基本的國家行政制度，其本身是人口管理的一種方式。然而，每當在我國提起“戶籍”二字時，他總能牽動十三億人的神經，其原因就在于，戶籍背后所隱藏著諸如教育資源、醫療資源、社會福利、就業，以及土地承包權、宅基地使用權、新型農村合作醫療等一系列關乎民生的重大問題。

“農轉非”沒了土地

從計劃經濟時代開始，我國將戶籍性質劃分為農業戶口和非農戶口，非農業戶口指的是城鎮戶口或城市戶口。而界定農村戶口，需同時具備以下條件：現戶口登記在村委會、依法承包農村責任田，以及2005年1月1日前繳納農業稅費并承擔農村公益事業勞務，且沒有享受城鎮居民社會保障和福利待遇。

但是隨著經濟的發展，有的省市已取消了農業戶口與非農戶口的稱呼，統稱為居民戶口。特別是2014年7月30日國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，該意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度。這意味著以“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度成為歷史。每一位中國公民的戶口均統一登記為居民戶口，體現了戶籍制度的人口登記管理功能。

然而，作為農村大學生，卻因為城鄉二元戶籍時代不經意間的戶籍外遷，給自己以后甚至其后代生活帶來了不小的影響。“當時沒人告訴我戶口遷出后，再遷回來就很難了。”2009年考上湖南某高校的陜西籍農村大學生楊東告訴本刊記者，當時拿到通知書時，上面寫著自愿遷出戶籍，于是其在畢業報道前來到當地轄區派出所辦理了戶籍遷移手續。“當時像我這樣遷出戶籍的農村大學生不少，我的不少同學都是如此。”

楊東向本刊記者表示，由于當時自己年紀小，根本不清楚戶口遷出的影響，于是稀里糊涂地將農業戶口遷出，成為非農戶口。“當時我只知道遷出自由，卻根本不清楚這一遷出就很難回去了，當時工作人員只讓我提供相關手續，按道理他們應該告訴我這些。”楊東和其他農村大學生一樣，在進入高校之前將戶籍遷往學校所在地，然而，在畢業之后，他逐漸發現周圍不少同學的戶籍在遷回原籍時成為非農戶口，很難再成為農業戶口。

“我的戶口也是大學畢業時遷出去的，當時我是農村戶口，后來卻被告知遷回原籍后屬于非農戶口。”2009年考上大學的山東籍農村大學生王成告訴本刊記者。“我在沒遷出戶口之前，享有土地承包權、宅基地使用權以及其他農民所能享有的權益，而如今，這一切都沒了。”

相較于農村，城市不僅意味著華燈璀璨、高樓林立，也意味著更高的收入、更好的教育、更優質的醫療，等等。計劃經濟以來相當長一段時間，對于農村大學生而言，考上大學農轉非，跳出農門進城去，是改變自身命運的最好途徑。但是隨著中央“三農”政策的不斷深入，城鄉差距在不斷縮小。于是，在一些地方，來自農村的大學新生在考上大學之時，就沒有選擇“農轉非”，而是守起了農民的身份，他們不愿轉戶口變為戶籍身份中的“城里人”。“我身邊也有同學沒有轉戶口，所以他們一邊在城市工作，一邊在農村擁有土地，并且可以參加新型農村合作醫療，既保留了農民身份，又進了城。”

但類似楊東一樣“農轉非”的人就不同了。采訪期間，一位河南籍的農村大學生張興同向本刊記者坦言，在城里工作每年僅繳納社保就需要一萬余元，而自己如果當初不轉戶口，如今就可以參加新型農村合作醫療，這樣就省了不小的開支。“我的父母、兄弟都是農民，在沒遷出戶籍之前農村老家也有我的承包地、宅基地，就因為遷出了戶口，這些都在瞬間喪失，當初遷戶口時相關部門并沒有告訴我們這些，如今只允許農改非，但是要非改農幾乎不可能，可我們農村大學生如果在城里待不住了，老家農村又沒了土地，我們怎么生存？”

“非轉農”沒有明文規定

從1995年開始，大中專畢業生不再享受“包分配”的政策，此后直至2003年，國家政策要求大中專生必須將戶口遷至學校，對于農村學生而言，這可以說是帶有強制性的“農轉非”。而2003年后，國家政策規定大中專生入學時戶口遷移隨自愿原則，一部分農村新生沒有“農轉非”，而另一部分學生則進行了“農改非”。

1995年前畢業的人能享受到包分配的政策，因此他們基本上都可以有一份穩定的工作。2003年后入學的人雖然不強制“農轉非”，但是市場競爭的壓力使得此后的大學生面臨著諸多挑戰。這樣一來，1995~2003年入學的人，以及2003年之后進行“農改非”的學生則淪為“留城不易，回村亦難”的尷尬群體，于是他們要求“非改農”的意愿也最強烈。

記者發現，農村大學生要求“非轉農”的例子在全國并不少見，例如杭州市濱江區馬虎村20余名大學生要求將因上學轉出的戶口轉回農村，浙江桐鄉市一年出現52例跨省“非轉農”事件等。

本刊記者采訪了一位幾年前因為升學把戶口從農村轉入學校的陜西咸陽籍大學生趙盛，他告訴本刊記者，畢業后自己再去上戶口就變成了非農業戶口，如今家里雖然有二輪承包時村里劃給他的土地，但是等下一輪承包時趙盛將面臨失地。村干部告訴趙盛，其現在的戶口不能參加農村合作醫療保險。所以這些年，趙盛在外看病的費用都是自己承擔，現在有點承受不了，想回農村。“現在想把戶口轉回農村，可是當地派出所的工作人員說轉不了，要轉的話，須經過他轉非農前原籍所在地的村、鄉同意，否則不好辦理。”

就“非轉農”問題，記者咨詢了趙盛所在的縣公安局戶籍民警。工作人員談偉陽表示，“能否遷回農村關鍵是看村里同意與否，如果村委會不同意，那就不可能遷回去，這個事得和村里商量，決定權還在村里，需要讓村里開具一份同意接受的證明，如果村里不同意，也可以遷回來，只是承包地、宅基地等權益不能享有。”

對此，趙盛質疑道，當初遷戶口時是自愿原則，如今能否遷回農村卻必須由村里決定，“這些事當時就沒人告訴我，如果是這樣的話，我當初怎么也不會遷出去。”

對于大中專學生畢業后戶籍遷回問題，談偉陽表示，居民持畢業時戶口所在派出所出具的戶口遷移證或者戶籍證明、原籍村或單位介紹信、原籍戶口本，方可辦理遷回手續。“遷回后，戶口本中的地址會寫原籍村。”

但當本刊記者問及遷回后是否與當初遷出之前一樣享有土地承包權、宅基地使用權、新型農村合作醫療等相關權益時，談偉陽表示：“戶籍遷回原籍只是找了一處戶口的存放地，至于相關權益是否擁有，我們不能解釋，我們只負責戶籍管理。”

采訪期間，陜西省咸陽市某縣人事局一位工作人員表示，“農改非”很容易，但是要“非改農”就很難，基本上農村大學畢業后要遷回原籍都是非農戶口，只有甚少一部分人能遷回農村，并擁有農民身份，而這樣做的前提是“有關系”。記者了解到，就“非轉農”問題，目前，國家現行戶籍制度有“農轉非”的明確規定，但是沒有明文規定“非轉農”。作為公安機關在行政管理中只能依照現行的政策和法規辦事，不能擅自改變相關規定。

相關權益喪失

對于農村大學生戶籍遷回后能否享有參加新型農村合作醫療一事，本刊記者隨即來到趙盛所在縣新型農村合作醫療辦公室采訪，工作人員表示，趙盛這種情況的農村大學生遷回后只能參加城鎮居民醫保，不能參與新型農村合作醫療。大學生屬于干部身份，而新農合參保的對象屬于農民，大學生戶籍遷回后只是將戶籍存放在農村，但是身份沒有發生變化。“如果你執意要參加新農合的話，全省整個聯網的醫院是不會給你報銷的，醫院的網絡是與公安部門的網絡聯網的，所以（醫院）可以分清是居民還是農戶。”

采訪期間，合療辦工作人員表示，類似將農村戶口遷出之后再想遷回農村的人不少，很多人最終都變成了城鎮居民戶口，只能參與城鎮居民醫保，“有的大學生遷回后參與了新農合，但是到時候不能報銷，經常有人向政府熱線反映，但是沒法解決。”

此外，對于即便是大學生將戶籍落實到原籍村，能否享有土地承包權以及宅基地使用權的問題，本刊記者來到趙盛所在縣的國土資源局采訪，工作人員表示：“目前的政策是，大學生戶籍一旦遷出去之后，即便是后來遷回原籍村，也沒有享受承包權和宅基地使用權的權利，這在全國都是一樣的。只要你遷出戶口，那么就什么都沒有了，戶籍就是放在原籍村也與村里其他的農民是不一樣的，從國家政策角度來講，大學生‘農改非’后就不再擁有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。”

“我們這些大學生的農村集體產權被強制剝奪，可如今土地承包經營權卻可以抵押貸款。”楊東對此表示不解。2016年3月，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、農業部關于印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知，指出以承包土地的經營權作抵押，由銀行業金融機構向符合條件的承包方農戶或農業經營主體發放貸款。

本刊記者發現，在安徽渦陽縣，當地政府和農商銀行創新推出的“金土地”貸款政策，通過用土地經營權為抵押的方式，半年多時間解決了1800多名農戶在生產資金短缺上面臨的難題。

楊東告訴本刊記者：“我以前是農民，如今不愿意呆在城里了，想回農村，卻已經徹徹底底地失去了土地，然而這一切都是無償退出。可現在承包權是可以抵押貸款的。然而如今國家政策要求農村集體產權自愿有償退出機制，那我們這一批從農村走出來的大學生的權益怎么保障呢？”

自愿有償退出

為了進一步推進戶籍制度城鎮化，2016年10月11日，國務院辦公廳印發了《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（以下簡稱“《通知》”），明確了2020年前，約1億農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務單。在農村集體產權制度改革方面，《通知》要求建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制，確保如期完成土地承包權、宅基地使用權等確權登記頒證，積極推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。

同時，《通知》規定不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶“三權”自愿有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。

中國人民公安大學教授劉宏斌表示，此前“農轉非”過程中，部分地區發生過為了人口城鎮化率，或是土地財政驅動下的急功近利做法，用強制流轉土地的方式轉變農民身份。“土地等是農民生存的基礎和根本，這一規定實際上表明了不能強制農民離開土地的態度，讓農民能夠自由處置擁有獨立使用權的事物，在進城過程中，權利不會受到侵害和侵蝕。”農民在實現“農轉非”后，可能依然保留著土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權；對于愿意放棄的，也可以通過轉包等方式處置。

對此，國土資源部規劃司副司長周建春表示，要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，現階段不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。要充分尊重農民意愿，切實保障其合法權益。不難看出，國家鼓勵農民進城的同時，堅決維護農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等，并支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。

采訪期間，趙盛告訴本刊記者，他們這些農村大學生在戶籍未遷出之前是農村戶籍，當時擁有農民享有的一切權利，“我們當時根本不清楚戶籍遷出后就沒有了土地，如今我們想回到農村，但卻被告知已經是干部身份，但是城市的生活壓力以及高額成本又迫使我們再次試圖回到農村。然而，我們這些從農村走出來的大學生卻發現自己曾經擁有的權益被無償地強制性剝奪。”

河南大學中原發展研究院院長耿明齋表示，目前河南省正在推行農村土地承包經營權、宅基地用益物權的確權、登記、頒證工作，確權給你之后，就永久是你的，土地的權益和戶籍是分開的，不管你的戶籍轉到哪兒，因土地產生的利益都是你的。

（應被采訪者要求，文中楊東、王成、張興同、趙盛、談偉陽均為化名）