反腐背景下央行經濟責任審計職能創(chuàng)新與實施框架

王淑云

【摘 要】經濟責任審計是伴隨著我國經濟體制改革和政治體制發(fā)展起來的具有中國特色的審計監(jiān)督制度，其重要性在反腐倡廉建設中日益顯現。本文重點闡述和研究了反腐背景下央行經濟責任審計職能創(chuàng)新的必要性及審計定位的方向，并以此為基礎搭建了以反腐敗為目的的經濟責任審計制度實施框架，力求提高央行經濟責任審計反腐敗能力，充分發(fā)揮審計防范、監(jiān)督、懲治和護法等功能。

【關鍵詞】反腐敗；經濟責任審計；定位與實施

一、反腐背景下央行經濟責任審計職能創(chuàng)新的必要性

隨著我國反腐倡廉工作的深入開展和相關法律法規(guī)體系的逐步完善以及反腐背景下央行內控管理需求的日益迫切，我們有必要對央行經濟責任審計職能與定位進行修正。

1.法律制度體系逐步完善的需要。依據憲法規(guī)定，審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政支出、國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督。2005年中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，將審計監(jiān)督納入反腐倡廉的監(jiān)督機制。2006年我國出臺的《審計法》規(guī)定，審計機關作為國家專門監(jiān)督機構，維護國家經濟秩序，促進廉政建設，保障國民經濟健康發(fā)展，2012年黨的十八大提出，要健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，今后經濟責任審計的重點是反腐、改革和發(fā)展。經濟責任審計的發(fā)展與相關法律法規(guī)制度的完善為其查處和揭露腐敗提供了依據，指明了方向，使其在反腐倡廉建設中的重要性日益顯現，審計監(jiān)督發(fā)現和揭露腐敗不僅是反腐敗斗爭的需要，更是法律賦予審計機關的法定職責。

2.適應央行反腐倡廉工作的需要。近幾年，為貫徹黨的十八大關于“反腐敗、建設廉潔政治”的會議精神，央行著力于抓好懲治和預防腐敗體系的貫徹落實，扎實推進廉政風險防控機制建設，堅持不懈落實八項規(guī)定精神。切實加強對領導干部的教育監(jiān)督，加強行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和巡視督查，加大對違紀違法案件查防力度，加強重點領域崗位的風險排查。央行對系統(tǒng)內黨風廉政建設和反腐重點工作的高標準和高要求，必將引發(fā)和深化經濟責任審計職能的轉變。

3.深化金融改革的需要。在各項金融改革舉措中體現懲治和預防腐敗要求，是提升金融改革實效和推進金融高效運行的基礎，央行作為金融改革的主要推動者，應進一步簡政放權，深化政務公開，規(guī)范行政行為，把反腐要求落實到各項業(yè)務工作和管理中，切實發(fā)揮好金融服務支持社會反腐的作用，而經濟責任審計有利于進一步推進和深化金融改革反腐敗進程，實現金融改革的高效、廉潔和自律。

綜上所述，原有以財務收支審計內容為基礎的經濟責任審計已不能適應當前反腐和央行發(fā)展及金融改革的需求。

二、反腐背景下央行經濟責任審計職能新定位

央行內部審計能否在反腐倡廉工作中充分發(fā)揮作用，經濟責任審計職能與作用定位是關鍵。以反腐為目的的央行經濟責任內部審計與實務性經濟責任審計在審計產生的動因、基本法律依據、程序和審計載體等方面基本一致，但兩者也存在一定的差異性，這種差異性和央行職能的特殊性決定了反腐背景下央行經濟責任審計職能與作用應有所拓展、有所創(chuàng)新。

1.目標定位。反腐背景下央行經濟責任審計目標應包括基本目標和特定目標，基本目標包括檢查、鑒證和核實相關經濟活動及工作目標完成狀況，并對履行決策、管理、政策執(zhí)行和監(jiān)督職責應負的經濟責任、遵守廉政規(guī)定等情況做出評價，依法揭示存在的問題，并對相關問題提出處理意見，以此規(guī)范經濟行為，提高依法行政能力。特定目標則是運用審計的手段和方法嚴厲打擊和遏制腐敗行為，揭露重大違法違紀問題和經濟犯罪案件，著力揭示腐敗涉及的體制、機制和制度性問題，從而維護社會經濟秩序的正常運行。

2.職責定位。一是預防和控制職責。經濟責任審計是內部控制的重要組成部分，既要發(fā)揮內部控制監(jiān)督作用，又要促進和完善內控制度建設，預防和杜絕因管理漏洞和制度不健全、不完善而造成的貪腐問題。二是監(jiān)督和促進職責。各級行應對領導干部任期行為和經濟責任情況實施有效的全程監(jiān)控，增強領導干部依法行政的意識，督促他們自覺承擔起廉潔自律的職責和任務。三是發(fā)現和揭露職責。充分利用審計在人員素質、審計程序、審計技術和審計結果運用等方面獨特的綜合優(yōu)勢，切實發(fā)現犯罪線索、查實犯罪事實，做好監(jiān)督預防職務犯罪工作。四是評價和輔助職責。內審部門應按照相關規(guī)定對領導干部經濟責任情況進行鑒證和評價，將審計結果作為領導干部考評、任用、獎懲的重要依據，同時承擔向紀檢監(jiān)察、司法機構提供案件線索、進行輔助審計的義務。

3.職權定位。根據央行相關規(guī)章制度，人民銀行內部審計工作權限主要有四項。一是檢查權。依照人民銀行干部管理權限，按照“以上審下，逐級實施”的原則對領導干部開展經濟責任審計。二是查閱權。內審部門可以調閱或要求審計對象報送所在單位的有關文件、會議記錄、賬表、憑證、電子文檔或計算機信息等資料。三是制止權。有權制止被檢查單位損害國家利益、違反法律法規(guī)和規(guī)章制度的行為；制止無效時，有權要求終止當事人職權。四是建議權。對發(fā)現的違法違規(guī)問題，依據有關法規(guī)提出糾正和處理意見；對造成重大責任事故和經濟損失的，提出處理建議移送紀檢監(jiān)察部門。但在內部處理處罰方面，央行沒有明確內審部門的操作權限，審計處理主要依賴向領導匯報，獨立性不強，審計決定和意見執(zhí)行較難，因而經濟責任審計要在反腐倡廉工作中切實發(fā)揮作用，應在現有審計權限上有所突破，向內審部門授予處理處罰權，即審計處理權和審計處罰權。

三、央行經濟責任審計反腐職能實施機制的具體構建

隨著人民銀行經濟責任審計制度的完善與豐富，“履職+離任”審計逐步成為人民銀行審計反腐的重要手段，并取得一定成效，但必須承認在對權力運行的制約和監(jiān)督上，現有模式存在一定的局限性，與新時期反腐倡廉工作的要求還有一定距離。有必要結合人民銀行履職特點及其經濟責任審計新定位，進一步創(chuàng)新和豐富經濟責任審計運行模式。

1.推出審計預警監(jiān)督機制。

在經濟責任審計中充分利用審計特有的技術方法和手段建立全程審計預警監(jiān)督體系，可以有效實現對人民銀行經濟活動的事前監(jiān)督和查防結合。一是建立預警指標體系；二是明確實時監(jiān)控重點；三是深化審計信息化建設。

2.建立多維審計監(jiān)督體系。

從人民銀行經濟責任審計開展情況看，無論是組織形式還是審計手段、審計主體都有必要進一步豐富和改進。一是推行以任中審計為主的審計制度；二是建立內部審計外部化機制；三是實行經濟責任審計公開制度。

3.拓展經濟責任審計反腐內容。

各級行應在實務經濟責任審計基礎上，進一步拓展審計內容，明確經濟責任審計反腐重點，一是加強對干部權力使用、工作義務履行過程的監(jiān)督，在具體審計中集中精力關注單位主要負責人的工作流程、決策行為等等。二是監(jiān)督是否如實、忠誠地執(zhí)行自身任務，履行自身職責，并重點監(jiān)督在單位運行中資金是否被高效充分利用，以及資金的使用效益，從而有效預防違法犯罪行為，遏制不科學、不合理浪費現象。三是監(jiān)察錯誤問題，明確管理問題。通過經濟責任審計監(jiān)察發(fā)現不合理的制度弊端，為制度改革和完善提供依據，為領導干部廉潔奉公、清明執(zhí)政營造一個良好的環(huán)境氛圍與制度空間。

4.完善反腐經濟責任審計評價體系。

隨著反腐倡廉工作的深入開展，各單位對領導干部經濟責任履行情況進行監(jiān)督和評價的需求越發(fā)強烈。但目前人民銀行審計報告對領導干部的經濟責任評價和任期實績評價存在過于宏觀、過于寬泛，缺乏一定深度和統(tǒng)一標準等問題，難以衡量領導干部個人在任職期間的經濟管理能力、努力程度及廉政狀況等。因而探索建立央行反腐背景下經濟責任審計評價體系和統(tǒng)一的經濟責任審計評價標準勢在必行，一是堅持“以權定責、以責定評、以評定審”的原則。二是根據人民銀行職能特點和反腐敗要求，應用平衡計分卡和層次分析法等相關理論，科學劃分領導干部經濟責任，合理設定指標權重。三是采取內部和外部因素相結合、靜態(tài)和動態(tài)相結合、定量和定性相結合的方式從多個維度設定評價內容與指標。通過科學全面地確定評價內容、量化評價指標體系建立統(tǒng)一的經濟責任審計評價框架，為各級行內審部門合理分析評價事項，辨證作出評價結論提供統(tǒng)一的評價標準和方法。

5.健全經濟責任審計成果運用機制。

進一步健全經濟責任審計成果運用機制，有利于加強對權力的制約和監(jiān)督，有利于促進領導干部強化責任意識和廉潔從政意識，把審計監(jiān)督和組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督有機結合起來。一是將審計成果納入干部的調整任免考核內容，實現對領導干部的有效監(jiān)督和管理，最大程度彌補傳統(tǒng)干部考察方式的缺陷。二是把經濟責任審計結果作為領導干部談心、談話及實行誡勉和加強對領導干部教育的重要內容，增強教育的針對性和實效性。三是把經濟責任審計制度與黨風廉政建設責任制緊密結合起來，加大審計發(fā)現重大經濟損失、違規(guī)違紀行為的責任追究力度。同時通過經濟責任審計成果發(fā)現一些苗頭性問題和在體制、機制、政策、管理等方面的漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，從源頭上預防和治理腐敗提供依據。

········參考文獻·····················

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[2]陳波.經濟責任審計的若干基本理論問題[J].審計研究，2005，（5）.

（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）