政府融資平臺的審計(jì)與思考

聞綏衢

從城投公司的產(chǎn)生，到其不斷地成長壯大，政府對于這個(gè)政府投融資平臺一直都是極為關(guān)注的，頻繁地根據(jù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題出臺各種規(guī)范性和指導(dǎo)性的文件，對于這個(gè)新興的平臺該如何健康有序的安全運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。筆者在審計(jì)業(yè)務(wù)中有幸多次參與了對城投公司的審計(jì)，審計(jì)期間也查閱了許多的資料去深入了解和調(diào)查取證，通過各個(gè)方面的學(xué)習(xí)和了解，從審計(jì)的視角，有一點(diǎn)粗淺的看法跟大家交流一下。

一、城投公司的發(fā)展以及相關(guān)背景

城投公司作為政府融資平臺起源于1991年，這段時(shí)間的操作模式，是政府投融資平臺只是作為一個(gè)載體，自身并無資產(chǎn)。當(dāng)時(shí)的城投公司資本金和項(xiàng)目資本金由財(cái)政撥款，其余以財(cái)政擔(dān)保向銀行貸款。此類城投公司很多是不具備盈利能力的，屬于事業(yè)單位或者國有獨(dú)資公司性質(zhì)，他們是通過政府補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)盈利，屬于帶有政府性質(zhì)的特殊市場經(jīng)營體。

1995年，國家《擔(dān)保法》出臺后，這種模式難以為繼，主要因?yàn)檫@類公司沒有自己的資產(chǎn)，債務(wù)上升，城投公司的發(fā)展進(jìn)入比較低迷的一個(gè)時(shí)期。直到2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”各級政府把公用企事業(yè)單位的資產(chǎn)納入城投，城投公司開始蓬勃發(fā)展起來，有的地方甚至擴(kuò)大了規(guī)模，注冊形成了集團(tuán)公司，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，國務(wù)院2010年6月出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，開始清理整頓城投公司。

隨后，國家發(fā)改委11月出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)化了募集資金用途監(jiān)管，規(guī)范了融資擔(dān)保行為，在確保公司資產(chǎn)真實(shí)有效方面，明確規(guī)定不得將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、事業(yè)單位資產(chǎn)等公益性資產(chǎn)作為資本注入投融資平臺公司。對于已將上述資產(chǎn)注入投融資平臺公司的，在計(jì)算發(fā)債規(guī)模時(shí)，必須從凈資產(chǎn)規(guī)模中予以扣除。在防范投融資平臺公司債券融資風(fēng)險(xiǎn)方面，明確規(guī)定，凡是申請發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺公司，其償債資金來源70%以上（含70%）必須來自公司自身收益。

緊接著，2012年12月財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號），原有的土地注入方式已不再適用，而按法定程序新增抵押物手續(xù)繁瑣難以短期內(nèi)到位，但是，融資平臺若按法定程序從一級市場摘牌獲得國有土地使用權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，按法定程序摘牌的出讓土地若沒有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，將對摘牌企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的處罰或直接收回土地，而根據(jù)《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》相關(guān)規(guī)定，動(dòng)土開發(fā)中的土地不得用作其他項(xiàng)目貸款抵押，這些因素對融資平臺融資抵押造成相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

2013年4月中國銀監(jiān)會(huì)出臺《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。融資平臺新增貸款投向被要求控制在有限項(xiàng)目類型，并且對有效現(xiàn)金流及項(xiàng)目資本金提出了更為嚴(yán)格的要求。了解了城投公司的這么一個(gè)發(fā)展歷程和背景，那么，可以看到，城投公司的運(yùn)作模式是一直在發(fā)展中不斷修正、不斷探索的，這么一個(gè)相對特殊的投融資平臺值得廣大的審計(jì)人員拓寬思路、大膽創(chuàng)新，跟著形勢發(fā)展而去探索出一套科學(xué)的審計(jì)方法，為國家的宏觀決策提供依據(jù)。

二、城投公司審計(jì)的重點(diǎn)與方向

1.關(guān)注資產(chǎn)的真實(shí)完整性。城投公司的資產(chǎn)構(gòu)成、成本歸集等，是一個(gè)很重要的方面，初期的城投公司自身是沒有資產(chǎn)的，一直發(fā)展下來的過程中，資產(chǎn)的真實(shí)性也是一個(gè)極易出現(xiàn)問題的方面。為了取得貸款，很多的城投公司用各種方法來膨大報(bào)表上的資產(chǎn)數(shù)額，有的地方是將代政府建設(shè)工程的項(xiàng)目列為自身資產(chǎn)，而且占資產(chǎn)比例還很大，造成資產(chǎn)嚴(yán)重不實(shí)。作為審計(jì)人員，就必須要把握好資產(chǎn)認(rèn)定的幾個(gè)要件，那就是：一是企業(yè)過去的交易或者事項(xiàng)形成的；二是由企業(yè)擁有或者控制的；三是預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源。只有符合這幾個(gè)要件的才可以確認(rèn)為資產(chǎn)。牢牢把握好這個(gè)原則，確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

2.關(guān)注貸款資金的利用率。城投公司的重要作用之一就是為政府融資，那么貸款業(yè)務(wù)就是極為關(guān)鍵的一個(gè)方面。貸款項(xiàng)目因項(xiàng)目用地的征地拆遷、用地報(bào)批、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃滯后、項(xiàng)目配套資本金到位不及時(shí)等原因，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)緩慢，影響項(xiàng)目貸款資金的使用效率。目前我國銀監(jiān)部門對貸款資金投向監(jiān)管愈加嚴(yán)格，資金使用被限制在指定的范圍內(nèi)，若貸款項(xiàng)目推進(jìn)緩慢則必將使信貸資金大量閑置，浪費(fèi)大量利息支出。

3.關(guān)注融資形式和規(guī)模以及政府承擔(dān)的償債風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員對于城投公司的貸款規(guī)模以及貸款方式、償債方式等，必須要從整體上進(jìn)行把握，結(jié)合項(xiàng)目資金需求進(jìn)行分析其貸款的頻率和規(guī)模，審查是否科學(xué)合理地制定了融資計(jì)劃，結(jié)合貸入資金的使用進(jìn)度和各項(xiàng)貸款結(jié)構(gòu)，分析其是否做到了資金高效益的分配使用，結(jié)合自身的資產(chǎn)和償債能力，分析總體貸款規(guī)模的合理性和科學(xué)性，最后還要綜合以上的分析結(jié)果，對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行全面分析，給出合理的審計(jì)建議。

4.關(guān)注公司自身的盈利水平和償債能力。城投公司的營業(yè)收入和成本信息，反映的是公司的一個(gè)正常的穩(wěn)定的資金流入與流出，現(xiàn)階段的城投公司，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，大部分圍繞當(dāng)?shù)卣臒o收益、公益性重點(diǎn)項(xiàng)目，針對每一個(gè)融資項(xiàng)目缺乏確定的還款資金來源，使得公司投融資無法維持自身“融資——投資——收益——還款”的良性循環(huán)，造成公司沒有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，公司債務(wù)的償還對財(cái)政依賴過大。

5.關(guān)注“土地貸款”問題。地方政府為了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可能會(huì)轉(zhuǎn)向以政府所有的土地作抵押來融資貸款，通過“貸款——建設(shè)——賣地——還貸”的資金運(yùn)作方式，來滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。這類“土地貸款”的規(guī)模如若達(dá)到一定規(guī)模，將促使地方政府性債務(wù)激增，加大償債風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于平臺公司貸款資金所投向的土地儲(chǔ)備、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目都不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)收入，使得大多數(shù)平臺公司缺乏穩(wěn)定的收入來源，長期處于虧損狀態(tài)，不得不依靠財(cái)政撥款或繼續(xù)融資來還本付息；另一方面，由于地方政府自身財(cái)力有限，一旦地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模超出地方財(cái)政的承債能力，而無足夠財(cái)力安排預(yù)算資金還貸，將直接導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量不良貸款，此時(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必將轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、城投公司健康發(fā)展的意見和建議

1.注入有效資產(chǎn)，剔除無效資產(chǎn)，做實(shí)政府融資平臺公司。一是理順政府已注入資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，確保公司資產(chǎn)的合法、有效性。通過完善公司名下國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，壯大公司資產(chǎn)規(guī)模，增加公司有效抵押物。二是將公共設(shè)施等無效資產(chǎn)從公司剝離以提升公司資產(chǎn)質(zhì)量。

2.確定公司穩(wěn)定的盈利模式，降低融資平臺公司債務(wù)對財(cái)政的依存度。建議明確公司每個(gè)融資項(xiàng)目的還款資金來源和公司的盈利模式，并嚴(yán)格執(zhí)行，逐漸減弱公司償債償還對財(cái)政的依賴，確保公司按期還本付息，降低公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對公司短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)收支平衡的項(xiàng)目，應(yīng)由市財(cái)政安排資金暫借給公司，用于償還貸款本息和確保公司的正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在公司以后實(shí)現(xiàn)的收益中予以歸還。

3.建立科學(xué)的融資決策機(jī)制，充分發(fā)揮資金的使用效益。一是對重大融資項(xiàng)目實(shí)行部門聯(lián)審，只有通過部門聯(lián)審，并具備實(shí)施條件和項(xiàng)目資本金配套能力的項(xiàng)目才允許進(jìn)行融資建設(shè)。二是所有需財(cái)政配套項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目，只有在財(cái)政出具明確的項(xiàng)目資本金來源意見的前提下，才允許進(jìn)行融資建設(shè)。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制對應(yīng)的融資規(guī)劃，有效地控制高負(fù)債對地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)健康的破壞。

4.進(jìn)一步參與市場競爭，嘗試多元化商業(yè)經(jīng)營。公司參與市場競爭逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)經(jīng)營利潤，通過“政府出資——公司經(jīng)營——獲取利潤——利潤上繳——投資基建”的模式來經(jīng)營，盡量做到能夠逐步解脫完全依賴財(cái)政撥款維持資金周轉(zhuǎn)的單一、死板運(yùn)作模式。只有進(jìn)入市場，逐步盈利，才能夠給城投公司的發(fā)展注入活力，才能夠有自己的“源頭活水”，而不是完全吸附在財(cái)政撥款這條血管維持生命。

5.劃清債務(wù)類別，構(gòu)建財(cái)政和金融之間的防火墻。在城投公司已經(jīng)形成的“土地貸款”中，對于競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，確保主要依靠項(xiàng)目自身收益來償還債務(wù)；對于無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)科學(xué)制定償還計(jì)劃，每年通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金，逐步縮小債務(wù)規(guī)模。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)主動(dòng)增強(qiáng)財(cái)政收支和政府債務(wù)的透明度，預(yù)算管理嚴(yán)格“量入為出”，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

（作者單位：瑞金市審計(jì)局）