南京市民營養老機構發展困境及對策研究

姚潔

（國家統計局南京調查隊，江蘇 南京 210008）

南京市民營養老機構發展困境及對策研究

姚潔

（國家統計局南京調查隊，江蘇 南京 210008）

隨著中國老齡化的加劇，民營養老機構迅速發展。然而民營養老機構的發展面臨著法制、資源和輿論等方面的困境。建議從政府層面、機構自身和社會層面有針對性地對民營養老機構的發展提出合理化的建議和對策。

南京市；民營養老機構；老齡化

一、民營養老機構的概念介紹

（一）養老機構

養老機構是社會養老專有名詞，是指為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務的機構。養老機構既可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利院的一個部門或者分支機構。目前我國養老機構的主要存在形式有：養老院、敬老院、福利院、老年公寓、護老院、護理院和護養院等。根據投資主體和經營主體的不同，結合國內外實踐經驗，可以將養老機構劃分為四種基本類型：公辦公營養老機構、公辦民營養老機構、民辦公助養老機構、民辦民營養老機構。

（二）民營養老機構

到目前為止，研究者們對于“民營養老機構”一直沒有明確的定義，很多時候簡單地將“民營”和“民辦”視為等同或是混淆不清，其實兩者是不同的概念?！懊駹I”側重于養老機構的經營主體，而“民辦”側重于養老機構的投資主體。筆者在對大量文獻資料進行研究的基礎上，將民營養老機構定義為：民營養老機構指由企事業單位、社會團體、公民個人或其他民間組織作為機構的經營主體，市場化運營，自擔風險，自負盈虧，從事非盈利性社會公益活動的養老機構。在我國，民營養老機構共有三種類型：公辦民營養老機構、民辦公助養老機構和民辦民營養老機構。

二、南京市民營養老機構的發展現狀

為了搜集南京市民營養老機構發展現狀的資料，筆者從民政部門獲取了部分數據，同時跟隨課題組對15家民營養老機構和75名入住老人進行了問卷調查，本文以下內容中涉及到的數據均來源于上述渠道。

（一）民營養老機構數量分布情況

截至2014年12月31日，南京市共有養老機構296家，其中公營養老機構59家，民營養老機構237家，均為在民政部門登記注冊的非營利性企業，全市目前還沒有在工商或稅務部門登記注冊的營利性質的養老機構。從數量上看，南京市的民營養老機構的數量遠大于公營養老機構，近幾年來南京市的民營養老機構發展迅速，且已經形成一定規模。從分布上看，玄武區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區等主城區的民營養老機構數量較多，且以秦淮區和鼓樓區的最多（表1）。

表1 2014年南京市養老機構數量及分布情況

（二）民營養老機構內部設置情況

1.硬件設施情況。南京市民營養老機構的房間基本都是按照標間設計，以雙人間和三人間為主。房間里大多都配備了獨立衛生間、坐便器、電視、電話、空調、衣柜，條件好的還配有沙發、書桌、洗衣機等。長期入住的老人還可以根據自己的需要裝修房間，購買家電。在此次調查的15家民營養老機構中，電視機配備率達到100%；獨立衛生間達到93.3%；電扇、空調、衣柜的配備率達到86.7%。從調查結果看出，南京市民營養老機構中文化娛樂設施的配備率也較高，13.3%的老人住房中開通了網絡，圖書室擁有率達80%、健身活動室93.3%、棋牌室100%、個別條件好的還設有書畫室、培訓教室等。

2.醫療護理情況。調查發現，南京市民營養老機構的醫療護理水平正在逐步提高。在本次調查的15家民營養老機構中，80%的養老機構設有醫療室，配有血壓器、聽診器、急救箱等簡單醫療設備，53.3%的養老機構有專門的醫生，20%會臨時聘請專門的醫生。同時，有3家養老機構配有吸氧機、吸痰器、B超設備、心電圖儀，有1家還配有胸透理療康復器材。

（三）民營養老機構政策宣傳情況

1.政策支持情況。南京市政府對于民營養老機構的發展一直比較關注和重視，基本上每年都會出臺不同的扶持和優惠政策（表2）。

表2 南京市民營養老機構政策支持情況

2.機構宣傳情況。從行業內部宣傳情況看，南京市在2006年12月成立了“南京市社會福利服務協會”，但協會內部工作人員較少，且大多是相關政府部門的離退休老干部，不論是人手還是精力都很有限，只能偶爾召開養老機構座談會，很難起到大的業內宣傳效應，民營養老機構也很難在行業內建立較高的知名度。

從社會外部宣傳情況看，只有少部分較大規模或是檔次較高的民營養老機構采取了一些社會宣傳措施，比如：印發機構宣傳冊和宣傳單，在報紙或其他刊物上刊登宣傳廣告等。大部分民營養老機構特別是規模小收費低的養老機構，基本上沒做過專門的宣傳工作，大多是靠熟人朋友或是街坊鄰居等在很小的范圍內進行推薦和介紹。

三、南京市民營養老機構發展的困境

（一）法制困境

1.優惠政策難落實。以南京為例，政府每年都會針對養老機構出臺一系列的優惠扶持政策，但這些政策能夠真正落到實處、產生實際效果卻很難。一是缺乏專門的監督管理部門。二是政策的執行需要自上而下一級級落實，有些政策更是需要多方部門聯合完成，這樣既拉長了時間周期，又削弱了執行力度，容易出現相互推諉、扯皮現象。三是有些政策的涵蓋面太窄，公營養老機構

和民營養老機構在政策優惠和扶持力度上存在明顯不公平。

2.法律制度不健全。由于我國的社會福利化社會的發展歷程還不長，與之相關的法律規范也不是很完善，民營養老機構作為福利化社會發展的一部分，其配套的法律制度也不健全，這就導致了民營養老機構的發展面臨著法律制度上的困境，具體表現為法律規范不完善、機構定位不準確和行業監管不到位等。

3.意外風險難控制。由于民營養老機構面向的服務對象大多是年齡大、身體差的老年人群體，這無疑為民營養老機構帶來了巨大的意外風險。民營養老機構意外風險難控制的原因有兩點，一是民營養老機構的管理人員自身法律意識淡薄。二是我國目前針對養老機構發生的意外事故和風險等情況還沒有出臺詳細的法律法規。

(二)資源困境

1.資金短缺用地緊張。南京市大多數民營養老機構的經營現狀都是虧損或是收支勉強平衡，真正運轉良好并有所盈利的民營養老機構很少，而資金短缺是導致經營困難的主要原因。用地緊張也是民營養老機構普遍存在的問題，因為政府一般會將規模場地大、地理位置優越的土地撥給公營養老機構，而民營養老機構得到的土地要么在位置很偏僻的郊區，要么面積十分狹小，且政府對于房屋租金補助也沒有出臺切實有效的優惠政策。

2.醫護人員量少質低。用工短缺也是民營養老機構面臨著的一個共性困難，主要表現為護理人員數量太少、專業素質偏低。這是因為養老機構護理員這個行業的社會認同度較低，導致很多人不愿意干這份工作，特別是具備學歷的年輕人。且養老護理員的工資低、工作苦，辭職多、流動性大以及招工難等現象屢屢發生。同時，政府缺乏完善的培訓和認證機構，大多數的護理人員上崗前都只是在機構內接受有經驗人員的“傳幫帶”，沒有經過專門培訓機構學習，“持證上崗”的護理人員非常少。

（三）輿論困境

1.傳統思想難改變。南京雖然是比較發達城市，但是“養兒防老”的傳統養老觀念在人們心中依然是根深蒂固的。機構養老特別是民營機構養老在人們心中的認同度還是很低，因為很多中國人即使選擇了機構養老，首選也是公營養老機構，他們認為政府開辦的養老機構會更為安全，更值得信任。對于民營養老機構，傳統的思想認為把老人送到那里會沒有保障，而且收費高。

2.社會宣傳不到位。南京市民營養老機構的業內宣傳和社會宣傳力度都不夠，多數的民營養老機構的管理者都不注重宣傳工作。南京市民營養老機構業內宣傳活動很少，只有偶爾召開的養老機構負責人座談會，但是受眾面小，一直沒有形成濃厚的業內宣傳氛圍。由于宣傳力度不夠，特別是媒體和新聞中對民營養老機構正面的宣傳廣告少，導致民營養老機構的社會認同度一直不高，部分民眾更是認為民營養老機構就是“臟、亂、差”。

3.經營理念太陳舊。民營養老機構的經營理念陳舊的原因有兩點：一是因為許多民營養老機構管理人員自身的文化素質和管理水平較低，缺少經濟、管理、心理和服務等各方面的專業知識。二是因為政府對民營養老機構的管理也不到位，缺少專門的規范監督制度和培訓配套服務，導致民營養老機構提供的養老服務水平參差不齊，機構的管理運行規范也差距很大。

四、南京市民營養老機構發展的建議和對策

（一）政府層面

1.加大物質投入。由于目前南京市所有的民營養老機構都是非營利性質的，它們對于政府的依賴性要大于營利性質的養老機構，因此要想從根本上解決錢和物的問題，就必須加大政府對于民營養老機構的資金投入和物資投入。首先是要加大資金的投入和補貼。其次是要加大物資的配備投入。再次是要協助民營養老機構拓寬融資融物的渠道。

2.強化政策扶持。政府可以從以下三個方面強化政策的制定和落實情況。一是擴大相關優惠扶持政策的范圍。政府應該關注面更廣，制定出關于民營養老機構的投資、醫療、教育等方面的優惠政策。二是增加本土化的優惠扶持政策。政府應該結合南京市老齡化特點和養老實際需要，增

加具有本土化特色的優惠扶持政策。三是出臺考核政策落實情況的獎懲制度。政府應該將此納入對區級政府的考核內容，對政策的落實情況進行跟蹤監管，并出臺明確的獎懲制度細則。

3.健全法律法規。政府應該從健全法律法規、完善風險控制、加強行業監管三個方面入手解決問題。一是健全法律法規。政府應該針對民營養老機構建立一套完備的立法體系，明確民營養老機構的經營性質、機構定位以及產權，解決好財產權的獨立性問題。二是完善風險控制。政府應該出臺專門的養老風險法律規范，明確民營養老機構和入住老人雙方的權責關系，這樣一旦風險發生，就能有法可依，糾紛也就能妥善解決。三是加強行業監管。政府應該在整合協會力量的基礎上，成立專門的監督管理部門。

（二）養老機構自身

1.提高管理水平。優化民營養老機構自身，最重要的就是提高機構管理水平，可以從三個方面著手。第一是規范管理模式。民營養老機構應該在現有的管理模式基礎上，優化組織結構，設置崗位職能，明確人員職責，形成規范化的組織體系和管理制度。第二是加強溝通學習。民營養老機構管理者的管理理念和管理技能是機構生存的關鍵，直接影響著民營養老機構的運營效率和服務質量。第三是創新經營策略。民營養老機構可以借鑒西方發達國家在民營養老方面的成功經驗，創新經營模式，注重民營養老機構的品牌化、特色化，提升機構的知名度。

2.優化護理隊伍。民營養老機構想要優化護理員隊伍，應該從增加社會認同度、提高工資待遇和強化技能培訓三個方面著手。政府應該加大宣傳力度，讓社會公眾認識到照顧老人、護理老人是一項崇高的職業，對于養老機構護理人員中的先進工作者，政府要授予“勞?！?、“先進工作者”等榮譽稱號。同時，政府應該免費開辦養老機構護理人員專業培訓班，規范行業要求，推行養老護理人員從業資格認證考試制度，要求其持證上崗。

3.提升服務質量。養老服務質量是衡量一個養老機構好壞的最直接標準，養老服務應該做到標準化、人性化和特色化。標準化指要注重服務流程規范，嚴把服務質量，機構的住宿條件、膳食服務、醫療服務和文娛服務等都要按照標準要求和規范去操作。人性化指要將入住老人們視為親人的服務，以“老吾老及人之老”的心態去關心和愛護入住老人。特色化指要根據機構自身特點以及入住老人的差異化需求，提供有針對性的特色服務。

（三）社會層面

1.營造社會氛圍。民營養老機構要營造積極向上利于機構健康發展的社會氛圍，必須從轉變觀念和加大宣傳兩方面著手。要加大宣傳力度，讓公眾意識到老齡化的嚴重性和老年人養老需求的急迫性，讓公眾意識到傳統的居家養老功能正在逐漸弱化，民營養老機構的發展勢在必行。同時還要通過廣電、網絡等各種媒體手段對民營養老機構的正面事跡進行大力宣傳，建立養老機構官方網站、微博和微信，將養老機構的日常生活照片和活動介紹上傳給廣大網民，鼓勵老年人去民營養老機構養老。

2.引入民間力量。民營養老機構的發展離不開民間力量的支持，特別是民間資金的投入和社會組織的加入。除了依靠政府資金投入和機構自籌資金以外，還必須建立起多元化的融資渠道，吸引更多的民間資本進入養老產業，倡導社會慈善組織和非政府組織加大對民營養老機構的支援和幫助。民營養老機構還要積極地與學校、醫院、社區等組織建立合作關系。

3.建立志愿體系。民營養老機構作為社會性的福利事業，需要引入志愿者服務。要營造“尊老、敬老、愛老、護老”的社會氛圍，吸引更多來自慈善單位、大專院校和社區等組織的志愿者，走進養老機構，為老年人提供關心和照料。同時，應該將注冊志愿者制度引入民營養老機構，將志愿者在養老機構服務的時間累計記錄進個人志愿服務檔案。

為了應對中國老齡化，大力發展機構養老事業勢在必行。對于民營養老機構，建議從加大政府支持、推進機構優化和鼓勵社會參與等方面著手，以求最大程度地促進民營養老機構的良性發展。

（責任編輯：高萍萍）