促進城鎮化發展的土地供應變革研究

張向達，劉 輝

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

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·城市經濟·

促進城鎮化發展的土地供應變革研究

張向達，劉 輝

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

中國城鎮化發展進程中的土地供應制度經歷了一系列的變革，土地供應的市場化程度在不斷提高。當前，中國的土地供應制度依然處于變革的過程之中，所面臨的問題盡管隨著經濟形勢的變化而有著不同的表現形式，但從根本上來說主要仍是如何進一步優化土地供應的總量與結構，以及加快完善市場秩序和監督機制等。在新型城鎮化發展戰略背景下，促進城鎮化的土地供應變革，可以從功能定位、制度體系和均衡增長三個方面予以分析和把握，功能定位解決“應然”問題，制度體系解決“未然”問題，而均衡增長則是從最終結果和發展效果方面來對土地供應進行考量。

新型城鎮化；土地供應；土地資源配置

一、城鎮化發展中的土地供應制度演變

新中國成立以后，直到改革開放之前，中國的城鎮化發展主要依賴人口與經濟的自然增長，而且對人口的跨區域和跨部門的流動，也通過“戶籍制度”等政策和措施進行了較為嚴格的控制。與此相適應的是，在整個傳統的計劃經濟時期，中國城鎮化發展過程中的土地供應，也基本上服從“工業優先發展戰略”的需要，主要以“行政劃撥”的方式來進行控制和調節。正如這一期間的城鎮化發展有過徘徊和起伏一樣，以計劃和行政為主要調節手段的土地供應，也存在著配置錯位和資源浪費等問題。在市場化改革方向正式得到確立之前，中國并沒有形成真正意義上的“土地市場”，對土地資源的供應與配置通常也不反映其自身應當具備的經濟價值與經濟成本，因此這也在很大程度上導致了耕地等土地資源，在經過新中國成立之初的短暫恢復之后就進入到了一段較長時期的逐年減少甚至被大量浪費的發展階段。例如，1956年時中國的耕地面積為11 182.47萬公頃，1966年時則減少至10 295.80萬公頃，而1977年時則又減少至9 924.73萬公頃。這也就是說，在1956—1977年間，中國的耕地面積就減少了1 257.74萬公頃，減少的幅度達到了11.25%。由此可見，傳統計劃經濟時期的土地供應很顯然存在著很大的問題，而如果不采取嚴格的土地供應控制，并遵循市場交換的相關規律來進行必要的調節，就難以對中國的土地資源實施有效的保護與優化配置。

改革開放以來，中國土地供應的市場化程度總體上是在不斷提高的，同時政府對于土地供應所施加的宏觀調控政策與措施也更為合理與嚴格，土地資源配置的總體效率得到了大幅度的改進與提升。具體地，如果按照中國土地市場的發展和土地供應方式的變化，中國的土地供應制度發展大致可以劃分為三個發展階段[1]：萌芽階段、初步發展階段和加速發展階段?？傮w而言，經過這樣三個不同階段的發展，中國土地供應的市場化程度得到了不斷地提升，土地資源配置效率也得到了有效提升。

第一個階段是“萌芽階段”(1978—1987年)。在這一時期，傳統計劃經濟時代土地供應的“無償劃撥”方式終于得到了改變，并最終實現了向“有償使用”的嘗試與轉變。盡管在這個萌芽階段只是小范圍的起步與嘗試，但它具有區別于以往的重大現實意義，因為“有償使用”意味著土地資源配置開始由“計劃”向“市場”的轉變。結合改革開放初期的土地資源供給狀況，那時從深圳等一些南方城市和地區開始，國有土地的“有償使用”政策開始逐步向全國范圍推廣。從國家在這一時期對土地資源供應的調控來看，經濟體制改革的啟動，也推動了土地管理領域的變革。例如，面對土地需求的快速增長，以及大量亂占濫用耕地現象的普遍存在，中國于1986年出臺了《土地管理法》，并成立了“國家土地管理局”，結束了之前多頭分散管理的局面。

第二個階段是“初步發展階段”(1988—1997年)。1988年，中國修改了《憲法》和《土地管理法》，國務院隨即決定在全國范圍內實施“城鎮土地使用費(稅)”政策，“土地使用權可以依法轉讓”正式被確立了下來。1990年，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的出臺，使得國有土地使用權“有償轉讓”有了更為充分的操作與執行依據。不過，在剛剛啟動的快速市場化發展階段，類似于上一階段中曾發生的“圈地運動”，這一時期也發生了大量“違法審批”與“土地資產流失”等現象，而且土地資源的浪費始終沒有得到根本性的遏制與徹底的改觀。于是，1997年中共中央與國務院專門針對“耕地保護”發布了通知，提出了“總量動態平衡”的土地資源管理原則，并要求對“征用耕地進行使用權的出讓”進行更為嚴格的控制[2]。

第三個階段是“加速發展階段”(1998—)。1998年以來，針對之前中國土地資源供應存在的一系列問題，國家再次對《土地管理法》進行修訂，提出要實行“土地用途管制制度”，以滿足土地利用規劃、保護耕地和管理建設用地的需要。對于土地使用權如何進行出讓，也具體到了方式和期限等細節性的內容。例如，2002年的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》和《農村土地承包法》的出臺，以及2003年后結合經濟局部過熱對各類園區和開發區的清理與整頓，都表明了在土地供應制度加速發展的同時，“市場配置”、“從嚴管理”、“總量控制”和“優化布局”已經成為了現階段中國土地資源供應制度發展的最為基本的準則。

二、當前土地供應變革面臨的主要問題

1.政府壟斷條件下的土地市場發育不足

在現行的土地產權與土地交易制度框架之下，中國的“土地一級市場”是由政府部門完全壟斷的，這不僅導致了由壟斷所必然帶來的，諸如效率低下和尋租腐敗等一系列問題，而且也在很大程度上給中國土地市場的發育造成了較大的影響與阻礙。不過，在長達三十多年的“多頭分散管理”時期，中國的城市土地供應實際上處于一種總量基本失控的狀態，而在城市土地被收歸國有之后，以政府壟斷的方式來進行土地的供應與規劃利用，事實上也成為了一種具有必然性的合理選擇。這其中既有現實條件下政府壟斷的必然性和必要性，同時也可以看出完全的計劃管理和壟斷供應所可能導致的各種“負面”影響。例如，對于政府壟斷的土地供應，必然要涉及供應計劃、征地拆遷、土地開發和使用權出讓等具體的環節和事項，而經此一系列具體的環節和事項所引發和導致的矛盾與糾紛、利益分配、權力尋租和土地財政等現實問題，也始終在困擾著許多地方和不同的階層與群體。國內甚至有不少學者都對此提出了尖銳的批評，認為“新型城鎮化發展戰略”的實施，土地問題作為與人口和產業并列的核心問題，其解決的最大障礙就是政府，“去杠桿化”首先就是要去除土地的“杠桿化”[3]。

然而，值得注意的是，盡管政府壟斷必然會帶來一系列的“負面效應”，但對于“政府是最大的障礙”，以及“只要政府退出相關領域”，市場就會自然實現“調結構”和“促銷費”的目標等論調，筆者仍然是不敢茍同的。因為，即便是退一步來進行考慮，政府調控與市場機制很顯然都不是萬能的，兩者往往都存在各種“失靈”的問題。所以，雖然中國土地市場發育受到了政府壟斷因素的影響，但是這也并不意味著政府的完全退出就是解決問題的根本所在，這些都是不能輕易混淆和含混帶過的。

2.現行土地供應機制推動了地價與房價的上漲

自20世紀90年代以來，有大量的相關理論與實證研究的結果，都指出了中國現行的土地供應有著“抬高地價”和“助推房價”的效果。在相關的研究中，筆者也曾以“土地儲備制度”為例，進行了“國有土地供應”與“商品房銷售價格”之間的實證研究，結果也同樣發現了自1999年以來中國的土地供應量與商品房銷售價格之間的“協整關系”，土地供應對房價的彈性估計值達到了0.51左右。事實上，這其中的發生與演化機制顯然并不難以理解，因為在政府壟斷的情形下土地出讓不僅會形成“價高者得”的局面，而且也會形成進入市場的“門檻”，即只有具備相對雄厚資金實力的開發商才能夠有更多機會獲得土地。另一方面，在招標、拍賣和掛牌出讓制度不斷發展的過程中，土地的價格水平一直都呈現出上漲的發展態勢，如1999年時中國的國有土地出讓單價大約為1.10億元/平方千米，而2014年的單價已經達到了12.29億元/平方千米。同時，從國內各個大城市的單個地塊來看，“地王”屢屢成為社會公眾關注的焦點，如表2對2009年以來國內部分“地王”的基本情況的總結。

表2 2009年以來國內部分“地王”的基本情況

資料來源：筆者根據土地資源網和新華網等相關報道整理后得到。

更進一步地，基于“成本推動”和“需求拉動”等影響因素的共同作用，或者也有人認為是“地價”與“房價”的相互促進，國內“房價”的直線攀升也是有目共睹的。所以，無論是這其中具體的因果關系究竟如何，在中國現行的土地供應制度下，“房價”與“地價”的正相關關系終歸是一個基本的事實。如果現行的土地供應變革無助于解決兩者之間的“相互纏繞”局面，那么就不能說這種變革是很成功的。

3.現行的土地供應方式仍然不夠完善

現階段中國對于“經營性土地使用權”的出讓，已經過渡到了基本以“招標、拍賣和掛牌出讓”為主渠道的發展階段，這顯然是有利于土地市場的發展與完善的，并且也提高了土地資源的配置效率。但是，到目前為止，盡管“招拍掛”制度有利于公平競爭和促進土地資源的優化配置，其同時也還存在著一些不容忽視的問題，而倘若這些問題不能及時地予以解決，最終可能還是會導致土地資源配置效率的降低。

4.現行的土地供應結構依然不夠合理

從最基本的含義上看，土地供應結構主要包括土地的數量與類型，以及土地在空間上的結構分布狀況等。近年來，中國的土地供應結構變化，主要都體現在了國有建設用地的供應結構變化方面，而“工礦倉儲”、“基礎設施”、“商服和房地產”等方面的用地一直都占據著絕大部分的比重，其中，“房地產用地”的結構尤其引人關注。自2003年之后，中國對土地供應的管理明顯得到加強，同時對土地供應結構的調整也日益走上了規范化和科學化的道路。

三、促進城鎮化健康發展的土地供應變革

在當前的新型城鎮化發展戰略背景之下，促進城鎮化的土地供應變革，可以從功能定位、制度體系和均衡增長三個方面予以分析和把握，功能定位解決“應然”問題，制度體系解決“未然”問題，而均衡增長則是從最終結果和發展效果方面來對土地供應進行考量。

1.促進城鎮化發展的土地供應功能定位

(1)城鎮建設與工業發展的用地與管理

土地作為城鎮化發展的重要載體，即使單純從減少農村人口并向城鎮遷移的角度來看，也需要大量的土地供應來滿足城鎮建設的需要。例如，按照現階段既定的發展規劃和國家有關部門的預測，2020年時中國的城鎮化水平將達到60.00%左右，全國人口總量大約會達到14.50億人，這事實上也就意味著中國城鎮地區的人口規模將超過8.50億人；進一步地，如果按照0.70平方千米/萬人的標準來測算，那么新增的2億左右城鎮人口就需相應增加140萬公頃左右的建設用地供應[4]。與此同時，當前中國的工業化發展也已經進入到了一個全新的階段，在這樣的一個時期我們不僅有著“產能過剩”和“結構轉型”方面的一系列問題要盡快地加以解決，同時也還要受到經濟新常態下經濟增速趨緩和增長動力轉換等方面的影響。具體到“工業用地供應”的變革方面來看，當前有關“差別化工業用地供應”已經引起了一定的關注和思考，如山東濰坊2015年所設計和實施的“先租后讓、長期租賃、彈性年期出讓”政策試點，就對改革土地供應制度以提高土地利用效率和降低工業企業的用地成本等，有著很好的啟示作用與示范效應[5]。

(2)糧食生產與生態安全的用地與管理

正如配第所言，“勞動是財富之父，土地是財富之母”。農業生產的發展，在任何時候和任何地方都具有非常重要的基礎性地位，而“糧食安全”問題也是在任何條件下都需要首先得到解決和保障的。盡管中國的糧食產量已經實現了十多年的“連續增產”，但是“糧食自給率”一度跌破90.00%，并且在大多數的年份都已經存在“糧食缺口”，同樣也是絕對不容忽視的客觀事實[6]。為此，在耕地總量不斷逼近“18億畝耕地紅線”的同時，中國政府正在不斷地加大科技與資金等方面的投入力度，實施了“中低產田改造”和“土地整理”等項目，但耕地質量總體不高的局面在短時間內難以得到徹底地改變。甚至在城鄉建設用地“占補平衡”的策略之下，仍會由于“占優補劣”而導致3 000萬噸的糧食減產。另外，為了保護和改善生態環境，中國自1999年即開始了“退耕還林”政策，而當前由于土地過度開墾遺留下的種種問題也依然存在。所以，當前城鎮化發展中的土地供應變革，也必須要面對糧食生產與生態安全方面的用地及各種問題。

(3)城鄉統籌與協調發展的用地與管理

在城鄉二元經濟結構之下，城鎮與鄉村之間的基礎設施、基本公共服務和生活水平等，都存在著較為明顯的巨大差距。城鄉統籌與協調發展意味著在城鎮化發展的過程中，不能夠置廣大農村地區于不顧而單純追求城鎮的建設與發展。具體地，城鎮的建設發展需要考慮農村人口的就業與遷移，以及相應的基礎設施與基本公共服務供給等，從而實現城市功能的不斷提升，并能夠對農村地區的建設與發展起到“輻射帶動”的作用；在農村地區，規?；图s化的現代農業發展，也需要對土地利用進行調節，如通過耕地保護和土地整理為現代農業發展提供基本的條件，以及促進建設用地的相對集中，并改善農村居民的生活條件，等等。另外，農村的土地使用權流轉也是關系城鄉統籌與協調發展的重要方面，因為它關系到農民是否能夠得到更多的機會并有著更好的選擇，以及整個農村地區和農業生產的穩定與發展。為此，現階段的土地供應變革不僅需要針對城鎮發展中的各種問題，對于農村土地使用權流轉的信息化服務、組織建設與糾紛調解等，都需要進行統籌考慮。

2.促進城鎮化發展的土地供應制度體系

(1)土地產權管理制度

對土地產權進行明確的界定與確認，是城鎮化發展中土地供應的一個最基本的前提和基礎。在現行的土地產權制度框架之下，中國的土地所有權歸屬國家和集體所有，即城鎮土地為國家所有，農村土地為集體所有。同時，自20世紀80年代以來，土地使用權也隨著市場經濟發展的需要而得以從土地權屬中分離出來，而土地使用權的有償轉讓則使得土地市場交易得以合法化和公開化。在國家土地所有權性質不可變更的前提下，除了前文已有的有關土地產權制度所論述的各種問題之外，現行土地供應變革主要需要考慮的就是農村的土地確權問題，因為它關系到中國土地管理發展的歷史和土地利用的現狀，并牽涉到各個相關主體的切身利益[7]。2013年1月的中央“一號文件”，專門就土地承包關系和經營權流轉等提出了“土地確權登記”，以便建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的集體產權制度[8]。

(2)土地利用規劃制度

城鎮化中的土地供應變革，必須依據當前的土地利用形勢與現狀，充分考慮長遠發展的需要與土地資源的優化配置。按照現階段中國土地利用的總體形勢來看，基于人多地少的基本國情，當前依然受到建設用地需求高漲與粗放浪費并存、局部地區土地退化和破壞比較嚴重，以及違法違規使用土地屢禁不絕等問題的困擾。因此，“嚴格保護耕地”和“節約集約用地”已經上升到了基本國策的高度，并且也針對未來一段時期的土地利用制定了具體的行動目標和主要任務。總體而言，促進城鎮化發展的土地供應變革，必須嚴格遵循“嚴守18億畝耕地紅線”、“保障科學發展的建設用地”、“優化土地利用結構”、“全面推進土地整理復墾開發”、“完善土地生態保護”，以及“強化土地管理在宏觀調控中的作用”等規劃目標與主要任務[9]。在這個過程中，全國各地的城鎮化建設與發展都必須按照《土地管理法》等相關法律規定，科學編制并嚴格執行土地利用總體規劃，并要能夠與城市總體規劃、村莊和集鎮規劃相銜接和協調。

(3)土地市場交易制度

目前，中國的土地市場交易制度還存在著諸多不夠完善的地方，如“市場化程度不高”、“相關法律法規不健全”以及“土地出讓收入的征收與管理不到位”等。同時，城鎮化的發展對于土地需求和土地交易有著必然的要求，而土地市場交易也會反過來對城鎮化進程產生一定的影響。為此，現階段的土地供應變革，必須把握以市場交易制度發揮土地資源配置作用的準則，并緊密結合新型城鎮化發展的需要，適時推動土地供應方式與結構，以及土地利用規劃等方面的創新。根據2009年以來國土資源部聯合中國社會科學院等機構進行的相關研究，中國土地市場在城鎮化、工業化和現代化發展的過程中，總體上處于不斷完善的狀態并伴有小幅度的波動；新型城鎮化的背景下，現階段的土地市場發展負有“引導土地資源用于新型城鎮化建設”，以及“為新型城鎮化提供發展支撐和市場動力”的重要功能與光榮使命[10]。

(4)土地征用補償制度

土地的征用與補償是形成土地供給的重要環節，而現行征地補償制度的不合理與不完善，在一定程度上對土地供應變革產生了阻礙作用。例如，從征地補償制度的設計上來看，農民集體與承包人都屬于補償的對象，兩者的利益相互交織而分配上往往又難以確定合理的比例界限[11]；從農村土地的多重功能來看，現行的征地補償通常都未能很好地解決就業與社會保障問題；從土地收益分配的角度來看，集體土地經過征用和征收之后轉為國有，再以“招拍掛”方式出讓所得到的收益往往比補償標準高出很多倍，這本身就存在著諸多的不合理之處，同時也是許多地方熱衷于“農地非農化”和形成“土地依賴”的重要原因。為此，現行的土地供應變革，必須要能夠解決好土地征用環節所存在的范圍不明確、收益分配不合理、補償標準不統一且偏低，以及失地農民的就業與社會保障等問題。否則，一旦在征地補償環節積累過多的矛盾與問題，就不僅會影響被征地農民的生計和地區的穩定，同時也會阻塞土地供應變革的道路。

(5)土地儲備管理制度

土地儲備制度是基于土地供應與宏觀調控的需要而產生的，其形成與發展不僅可以為土地供應與調節提供更多的轉寰余地，而且也為土地管理參與宏觀調控創造了更好的條件。如前所述，現行土地儲備制度建設，是從2001年之后在全國范圍內展開的，而其在發揮集中分散土地和強化土地資源配置與調控作用的同時，也存在著或引發了諸多的問題，如土地儲備活動對地價與房價產生的推動效應、土地融資隱含的金融風險，以及部分地方經由土地儲備所實現的對GDP的拉動效應，等等。根據當前中國的土地供應與土地資源管理的現狀，現行的土地供應變革無疑需要將土地儲備制度的完善作為一項重要內容，而最為主要和迫切需要解決的矛盾，就是受短期利益的驅使而不顧長遠發展的需要所引發的各種問題。從這個意義上看，土地儲備在根本上仍然是服從整體利益和長遠發展的需要，通過調節土地儲備與供應來達到土地資源的優化配置和合理利用，在任何情況下都是不能偏離的根本原則。同時，在嚴格依照相關法律法規進行土地儲備時，也必須要有金融、財政、補償與社保等相關制度與政策的密切配合。否則，促進城鎮化發展的土地供應變革依然還是無從談起。

3.促進城鎮化發展的土地供應均衡增長

在城鎮化與工業化不斷加速的條件下，土地供應的均衡增長也對于城鎮化的健康發展有著重要意義。尤其是在現階段中國各個地區之間的差異非常顯著，而城鎮化發展的基礎與條件也極為不同的情況下，無論是宏觀的區域性結構的調整與優化，還是微觀層次的建設用地結構的優化與均衡，都對城鎮化的健康有序發展有著重要的現實意義。2015年，中國城鎮的土地總面積已經達到了89 000平方千米，其中“城市”面積為41 652平方千米，“建制鎮”面積為47 348平方千米[12]；而2001年時，中國的城市土地面積尚且僅為16 221平方千米[13]，這也就是說，在過去的大約十五年里，中國的城市土地面積增長了2.57倍左右。同時，根據國土資源部中國土地勘測規劃院的統計結果，在2009—2014年間，中國的城鎮土地面積增長了16 500平方千米，年均增長4.20%。對照2001年的統計數據，這也就是說僅僅是在剛剛過去的五年之中，中國就又“復制”出了一個2001年時的城市區域。所以，現階段中國的城鎮化發展對土地資源需求的急劇擴張，及土地供應上的巨大壓力，由此可見一斑。

當前依照《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》的要求，土地供應的均衡增長是提高城鎮化發展的質量，提升城市綜合承載能力的必然要求。改革開放以來，中國的城市數量與城市規模都實現了快速的增長，但同時也存在著一系列比較突出的矛盾與問題。從土地資源合理利用與優化配置的角度來看，最為典型的問題，如“攤大餅”式擴張導致的“粗放用地”和建成區“荒無人煙”，以及城鎮的空間分布與規模結構不夠合理，等等。為此，“新型城鎮化戰略”的提出與實施，重點就是要實現“統籌規劃、總體布局，大中小城市和小城鎮協調發展”。2016年2月，國務院再次就新型城鎮化建設發布了意見，不僅明確提出了要“全面提升城市功能”和“推動新型城市建設”，而且也指明了要“加快培育中小城市和特色小鎮”；在土地供應方面，國務院的意見也明確提出了要“規范推進城鄉建設用地增減掛鉤”，以及實施“城鎮低效用地再開發激勵機制”等[14]。所以，當前有關以土地供應的均衡增長促進城鎮化發展，實際上在具體的政策層面已經形成了一個完整的框架，同時也有了階段性的目標和行動步驟，余下的就是準確領會之后去堅定不移地執行。

[1] 王德起，張化學.我國城市土地供應制度的缺陷及矯正建議[J].青島科技大學學報(社會科學版)，2010，(12)：1-6.

[2] 中共中央、國務院關于進一步加強土地管理 切實保護耕地的通知[EB/OL].www.people.com.cn,1997-04-15.

[3] 王善鵬，余燕明.政府應退出壟斷經營土地一級市場[EB/OL]. http://www.chinairn.com/news/20131007/114457530.html，2014-11-27.

[4] 閆妍，朱振.城鎮化進程中提高我國土地供應能力的建議[J].中國行政管理，2014，(5)：128.

[5] 濰坊改革完善工業用地供應制度創山東省先例[EB/OL]. http://www.sd.xinhuanet.com/wf/2015-04/10/c_1114926030.htm，2015-04-10.

[6] 中國糧食安全及供需狀況分析[EB/OL]. http://www.qstheory.cn/economy/2015-02/15/c_1114379549.htm，2015-02-15.

[7] 王萬茂.土地資源管理學[M].北京：高等教育出版社，2003.106.

[8] 中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/31/c_124307774.htm，2013-01-31.

[9] 全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm，2008-10-24.

[10] 張杰.我國土地市場發展態勢與對策[N].光明日報，2014-07-02.

[11] 林其玲.我國征地補償制度問題分析[J].農業經濟問題，2009，(10)：19-24.

[12] 全國城鎮土地面積增速放緩 建制鎮土地面積增幅超城市[N].人民日報，2016-01-27.

[13] 國家統計局城市社會經濟調查總隊.2001年中國城市統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2002.101.

[14] 國務院.國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見[EB/OL].www.farmer.com.cn,2016-02-07.

(責任編輯：于振榮)

2016-08-21

張向達(1964-)，男，內蒙古赤峰人，教授，博士，博士生導師，主要從事行政管理和國民經濟管理研究。E-mail：zxd@dufe.edu.cn

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1000-176X(2016)11-0134-06