我國生育政策的評估分析及調整的探究

陳思藝

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

我國生育政策的評估分析及調整的探究

陳思藝

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

人口問題一直是各國高度重視的焦點問題，針對人口問題的生育政策不僅影響一國的人口規模和人口結構，還對一國的經濟和社會生活各方面都產生作用，因而生育政策作為一項公共政策，其實施過程和政策效果需要格外關注。我國根據國情實行的計劃生育政策，從這個政策開始實施到現在對我國的人口、經濟和社會產生了重大影響。但是最近的十幾年，對我國計劃生育政策的批評和反對的聲音越來越多。出生率持續下降，人口結構比例失調，人口老齡化形勢嚴峻，以及“四二一”家庭結構，年輕人養老壓力越來越大，根據這些變化的社會環境，需要對現行的生育政策進行調整以滿足人們的需求，以適應當前我國社會和經濟的發展。

生育政策；公共政策；政策調整

一、我國的生育政策——計劃生育政策

1、生育政策的歷史形成過程

表1 我國生育政策的歷史形成過程

從表1可以看出我國生育政策的歷史形成過程，從20世紀70年代開始提出控制人口，1982年，將計劃生育政策確定為我國的一項基本國策并寫入憲法，標志著我國計劃生育政策正式出臺。

2、生育政策的內容

生育政策是指國家制定或國家指導下制定的規范育齡夫婦生育行為（包括生育數量和質量）的準則。中國現行生育政策是計劃生育政策，主要內容是國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或其常務委員會根據當地的經濟、文化發展水平和人口狀況規定。

二、我國生育政策的評估分析

政策在發揮作用的過程中會產生正面和負面的影響，從整體來看，我國的生育政策帶來的正面影響遠遠大于其負面影響，所以，本文在進行政策評估時，主要分析我國生育政策的正面積極影響。政策效果一般是通過政策執行效果與目標實現程度進行對比分析，我國的計劃生育政策自實施開始主要目標是控制人口增長，實現人口與社會和經濟協調發展。計劃生育政策的實施是否實現這個政策目標，可以通過以下幾個方面進行說明。

1、降低生育率，有效控制人口增長

資料來源：第六次人口普查和2012年國民經濟與社會發展統計公報的數據。

從圖1可以看到我國的出生率從1982年的22.28‰到2010年的11.9‰直線下降，在政策實施之初，1982年我國計劃生育的具體政策正式出臺并開始全面實施，當時的人口出生率比較高，后來隨著計劃生育政策的嚴格實施并發揮作用，我國的人口出生率從1990年到2000年下降幅度最大，在2000年到2010年之間小幅度下降。

說明計劃生育政策在我國人口數量的控制方面發揮了明顯的作用。

2、有效控制了人口數量，提高了人口質量

計劃生育政策在有效控制人口數量的同時也促進了人口質量的提高。人口質量可以由人口的身體素質和人口的整體文化水平兩個方面來體現。計劃生育政策雖然沒有直接作用于人口質量方面，但是也產生了一定的影響。資源總是有限的，人口數量的有效控制，使得人們獲得的教育資源等某些共有資源的可能性大大提高，生活資料的可獲取性更大，所以，雖然計劃生育政策沒有直接對人口素質的提高發揮作用，但是通過人口數量的有限控制，對人口質量產生了某些間接的影響。

圖2 中專及以上學歷的人口占總人口的比重（%）資料來源：第六次人口普查的數據。

人口素質文化水平的提高可以通過人口的整體文化水平來體現，中專及以上學歷人口占總人口的比重是一個比較適合的數據，從圖2可以看出，我國中專及以上學歷人口占總人口的比重逐年遞增，從1964年到1982年增長幅度較大，從歷史原因來看，其中計劃生育政策當時還未正式實施，這段期間的增長與計劃生育政策關系不大。但是從1990年到2000年之間增長5.481%，究其原因，雖然經濟發展和人們生活水平提高，必然會出現人們整體學歷水平的提高，但是計劃生育政策的實施，在某種程度也發揮了作用，盡管不是主要因素。

3、實現人口與經濟和社會的協調發展

計劃生育政策的實施使得人口規模得到有效控制，充分利用“人口紅利”效應，實現經濟高速發展。人口的過快增長會帶來各種各樣的社會問題和矛盾沖突，計劃生育讓我國的人口控制在社會資源可接受的范圍內，減少了人們為了爭奪資源而產生的矛盾和糾紛，有利于社會秩序的穩定。

4、加深了人們對人口和生育的認識程度

計劃生育政策的開展打破了我國早婚早育多育的舊習俗，人們的婚育、養老觀念發生了深刻變化。樹立了晚婚、晚育、少育的新風氣，女性平均初婚年齡逐漸提高，育齡夫婦的生育意愿逐漸下降。人口問題的討論也隨著計劃生育的開展更加深入，人們對于人口問題的認識程度也在不斷加深。

三、我國生育政策調整的原因分析

我國的計劃生育政策自實施以來，在規范生育行為、樹立正確的生育觀念等方面發揮了重要的作用，有效地控制了我國的人口規模，防止了人口過快增長帶來的諸多問題。但是隨著我國宏觀環境的變化，以及計劃生育政策帶來的負面效果凸顯，現行生育政策的相關規定已經不適應人們的需求和社會的長遠發展，同時，這也是我國計劃生育政策需要進行調整的主要原因。

1、出生性別比失調，男女比例失衡

我國的出生嬰兒性別比一直在上升，聯合國對于出生嬰兒性別比的正常范圍規定為103-107，我國的出生嬰兒性別比從1982年到2010年一直在上升，在2010年達到119，遠遠超過聯合國認為的正常范圍，出生性別比例失調。根據國家統計局公布的最新數據，2014年出生人口性別比例為115.88（其中以女性100人來算）。這三十年間，我國大約多出3000萬男性，男女比例失衡問題嚴峻。

2、生育意愿降低

由于計劃生育政策的嚴格實施以及人們對人口和生育認識程度加深，我國生育率不斷降低。生育意愿可以通過總和生育率來衡量。總和生育率是指平均每個婦女一生所能生育孩子數，即一定時期內（通常是一年）處于育齡期（15-49歲）的各年齡組婦女生育率之和。《中國人口2010年人口普查資料》顯示，2010年中國的總和生育率是1.181，低于國際公認維持人口正常更替需要的總和生育率2.1的水平，這表明我國絕大多數的育齡婦女選擇生育一個孩子或少生，發達國家的總生育率是1.7，世界平均水平是2.5。

3、人口年齡結構發生變化，人口老齡化形勢嚴峻

表2 1982-2014年我國各年齡段人口占總人口比重（%）

根據表2，從時間跨度來看，我國人口結構中0-14歲人口占總人口的比重越來越低，且降幅較大；15-64歲人口占總人口的比重小幅度增加，在2014年，有小幅度的下降。明顯的是，2014年65歲及以上人口占總人口的比重是1982年比重的兩倍，老年人口在總人口中的比重越來越大，說明我國人口老齡化壓力巨大。從2014年各年齡占人口比重的份額來看，0-14歲人口的比重偏低，低

于世界平均26%的水平，與發達國家相當；15-64歲人口占總人口的72.43%，其中還包括了60-64歲的老人；65歲及以上人口占總人口10.06%，與0-14歲人口比重的17.51%相差不大，人口結構比例失衡，“人口倒金字塔”越來越明顯。老年人口占總人口的比重較大，老年人口占總人口比重越來越大的這種趨勢仍會繼續，人口老齡化形勢十分嚴峻。

4、新增勞動人口的增幅明顯下降

因為我國的人口基數大，所以我國勞動人口的總量還比較龐大，但是新增勞動人口的增幅最近幾年在下降。根據2011年到2014年國家統計局公布的國民經濟運行情況的數據顯示，15-59歲的勞動年齡人口在2011年100283萬人，2012年93727萬人，2012年比2011年減少了345萬人，占總人口的比重下降0.6個百分點；2013年，國家統計局將勞動年齡人口的統計范圍調整為16-60歲，統計結果顯示，16-60歲的勞動年齡人口為91954萬人，比2014年末減少244萬人；2014年，勞動年齡人口數量比上年末又減少了371萬人，總數為91583萬人，占總人口的比重67.0%。對比近幾年的統計數據，可以發現雖然總的勞動年齡人口數量在增加，但是新增的勞動年齡人口從2012年開始連續三年下降。

5、家庭結構與家庭規模發生變化，獨生子女及家庭養老問題突出

我國家庭結構核心化，“四二一”結構的家庭越來越多，我國家庭戶規模從1953年的4.33下降到2010年3.1，家庭基本由三口之家構成。主要由父母和子女組成的三口之家，這種家庭結構抗風險的能力較弱，在父母只養育一個孩子的情況下，溺愛孩子的現象非常突出，獨生子女自理能力下降，而且獨生子女一旦受到重大傷害或死亡，整個家庭將陷入困境。目前，我國至少有100萬個“失獨家庭”，且每年以7.6萬個的數量增加，獨生子女家庭的風險較大，“失獨家庭”不僅要從失去孩子的傷痛中走出來。還面臨著“失獨”老人的養老問題，所以這種家庭結構不利于家庭風險的防范和社會的長期穩定。

資料來源：2014年中國統計年鑒的數據。

當獨生子女組成家庭后，既要撫養孩子還要贍養雙方父母，家庭經濟壓力較大。不僅僅是獨生子女家庭，我國面臨的老年人撫養問題形勢嚴峻。老年撫養比上升，說明社會上很大一部分的資源被用于老年人身上，例如養老和醫療，年輕人不僅面臨生存壓力還面臨撫養老年人的壓力。如圖3所示，2010年到2014年我國的老年撫養比上升較快，家庭規模的核心化和養老觀念的變化，家庭養老功能弱化，隨著老年人口急劇增加，“空巢”老人和“失獨”老人越來越多，養老成為社會關注的熱點問題，人們普遍關注緩解人口老齡化相關舉措。

四、我國生育政策的重大調整——“單獨二胎”的試點

1、“單獨二胎”政策的試點

實行計劃生育政策的宏觀環境已經發生較大的變化，隨著社會的不斷進步和具體形勢的變化，生育政策需要做出新的調整。2013年11月15日，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，全國實行“夫婦一方為獨生子女且只有一個孩子可生育第二個孩子”，標志“單獨二胎”正式開放。2013年12月，中央印發《關于調整完善生育政策的意見》，對實施“單獨二胎”政策做出總體部署，并明確全國不設統一時間表，由各地根據實際情況確定具體實施時間。2014年1月，浙江最先實施“單獨二胎”政策，之后江西、安徽、天津、北京等地區也逐步開始實施試點。2014年11月16日，全國大約有31個省市實施“單獨二胎”政策的試點。

2、“單獨二胎”政策試點的效果

從目前的情況來看，對于單獨兩孩政策的實施效果還存在較大的爭議，一部分學者認為單獨兩孩的政策發揮了積極的作用，因為2014年的人口出生率沒有繼續下降；一部分學者認為單獨二孩政策遇冷，政策效果不明顯。

（1）政策有效的依據

一部分學者認為政策效果顯現，主要是因為2014年申請二胎的人數比較多，且對2014年人口出生率的上升產生顯著的作用。2014年1月，浙江省率先試行“單獨二胎”政策。2014年，共有107萬對夫妻申請生育二胎，其中河北、遼寧、浙江、山東、湖北、重慶、四川等省占總數的55%。國家衛生計生委在2015年7月10日上午召開例行新聞發布會，介紹計劃生育服務管理改革進展情況。國家衛生計生委計劃生育基層指導司司長楊文莊在說明我國單獨兩孩政策實施時表示：單獨二胎政策實施平穩有序，主要表現在再生育申請數量平穩增加。2014年七八月份，全國每月申請量達到15萬對左右，目前穩定在每月8-9萬對，截至2015年5月底，全國有145萬對夫婦提出再生育申請，139萬多對辦理了手續。河北、遼寧、浙江、山東、湖北、重慶、四川等七省市占到申請總量的55.2%。［仝宗莉，肖紅.衛計委：截至5月145萬對"單獨"夫婦提出二 胎 申 請 ［EB/OL］，http：//society.people.com. cn/n/2015/0710/c1008-27284835.html，2015-07-10.］

衛計委發布的數據：截至2014年底，全國共有106.9

萬對單獨夫婦申請再生育，基本符合預期。預計2015年受單獨兩孩政策影響，出生人口將比2014年多100萬左右。國家統計局數據顯示，2014年我國人口出生率12.37‰，比2013年提高0.29個千分點，在我國育齡婦女總量持續減少的情況下，出生率不降反而升高，出生人口與前幾年相比上升幅度比較明顯。因此，支持該政策的人認為是因為2014年全國各省市試點“單獨二胎”政策，說明政策效果正在顯現。據人口專家預測，2015年中國人口出生率或將上升，主要原因是“單獨二胎”政策的實施效果與將來完全放開二胎雙重政策因素的影響，人口出生率有望繼續上升。［齊磊.2014年中國人口出生率激增，上升 至 1.2%［EB/OL］.，http：//translate.chinadaily.com.cn/article-295056-1.html，2015-03-02.］

（2）政策遇冷的依據

一部分專家學者認為“單獨二胎”政策沒有達到預期的效果，是因為他們認為符合條件的家庭申請“單獨二胎”的數量并不多。在2015年7月10日，國家衛生計生委召開新聞發布會，介紹計劃生育服務管理改革進展情況。國家衛生計生委計劃生育基層指導司司長楊文莊在單獨兩孩政策實施時表示，2014年國家統計局變動抽樣調查顯示，目標人群中43%有再生育的打算，2015年初，國家衛生計生委開展的專項調查顯示，39.6%有再生育打算，與2013年的調查相比有所下降。［仝宗莉，肖紅.衛計委談單獨兩孩：有再生育打算者人數有所下降［EB/OL］，http：//society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-27284852.html，2015-07-10.］這在一定程度上說明，“單獨二胎”政策并沒有大幅度地增強育齡婦女的生育意愿。

3、“單獨二胎”政策試點效果的總結

從實施效果來看，“單獨二胎”政策對人口出生率的提高有積極的影響，也存在政策遇冷的現象，這是同時存在的，說明政策有產生作用，但是并沒有預想的那么強，同時也應該考慮到時間因素，該政策的試點時間也才一年左右，其效果還需要一定的時間來進行全面的評估。基于此，國家對全面放開二胎持謹慎的態度是明智的，人口和生育政策是長期性的政策，其影響非常廣泛，對生育政策進行調整需非常慎重。

“單獨二胎”政策實施后初期出現了獨生子女家庭申請生育二胎的比例遠低于預期的現象，其原因可以從以下兩個方面來分析：一方面從政策產生作用的時間來看，需要兩到三年的時間才能看到政策調整產生的整體生育水平變化，而且從生育意愿、生育計劃到生育行為之間有較大的時間差。另一方面是目標群體的生育意愿除了受生育政策的影響，更大程度上受家庭經濟能力和生育觀念的影響，當前生育孩子的經濟成本較高，在養育一個孩子都有點困難的情況下，大多數符合生育二胎的家庭不愿申請二胎；人們生育孩子也更加謹慎，不再像以前生育孩子是為了家庭勞動力或養兒防老，人們更注重優生優育，而且隨著國家養老體系不斷完善，人們對生育孩子獲得保障的意愿下降。

4、我國全面放開二胎

2015年10月29日，十二屆全國人大常委會十八次會議表決通過了《人口與計劃生育法修正案》，明確國家提倡一對夫妻可生育兩個子女，符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。修正案于2016年1月1日起施行，草案中刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進行獎勵的規定。全會公報指出：促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化的行動。從“單獨二胎”政策的試點，試點效果并沒有達到預期，到全面放開二胎的謹慎舉措，國家和政府從我國實際情況出發，在當前生育意愿不斷下降的情況下，也為了有效應對不斷加重的人口老齡化，需要對生育政策進行調整以適應當前實際和未來發展的需要。

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［5］陳友華，苗圃.意料之外與情理之中:單獨二孩政策為何遇冷［J］.探索與爭鳴，2015，（2）.

［6］仝宗莉，肖紅.衛計委：截至5月145萬對"單獨"夫婦提出二胎申請［EB/OL］.http://society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-

27284835.html，2015-07-10.

［7］齊磊.2014年中國人口出生率激增，上升至1.2%［EB/OL］.http: //translate.chinadaily.com.cn/article-295056-1.html，2015-03-02.

［8］仝宗莉，肖紅.衛計委談單獨兩孩：有再生育打算者人數有所下降［EB/OL］.http://society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-2728 4852.html，2015-07-10.

C924.21

A

1671-5136（2016）01-0013-04

2016-03-03

陳思藝（1991-），女，湖北武漢人，武漢大學社會保障研究中心社會保障專業碩士研究生。研究方向：風險與社會管理。