淺析廣東省中小企業政策體系

劉譯婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

淺析廣東省中小企業政策體系

劉譯婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

2015年7月，作者跟隨某調研團隊對廣東省18個市縣的企業轉型升級進行調研。在所參與的東莞市調研中，深入了解到自2008年的金融危機后，廣東省的中小企業發展進入了瓶頸期。受此啟發，文中將從廣東省的中小企業發展現狀入手，總結廣東省的中小企業的政策發展歷程及所存在的問題，并結合一些國家的成功經驗，為廣東省中小企業政策體系的發展與完善提出一些建議。

廣東中小企業；政策體系；問題；對策

一、廣東中小企業發展現狀

全球金融危機后，以外貿出口為主的廣東中小企業受到了極大的沖擊，企業存在的各種問題變得更加明顯，企業困難加劇，形勢更加嚴峻。

（一）中小企業的數量急劇減少

中小企業是廣東省發展經濟的重要力量，2012年底，廣東省中小企業達502萬戶，占全省企業總數的99%，中小企業增加值占全省增加值總量的51%，稅收收入占全省89%，同時75%的技術創新成果，都由中小企業創造。而到2015年2月，廣東省企業總戶數僅為232.94萬戶，不足3年前中小企業數的一半，企業數量急劇減少。以本文作者所到的東莞市厚街鎮寮廈村為例，寮廈村本地人口為2000人左右，2009年，該村在工商局登記的企業總數約為100家，而到2015年7月份，僅存約15家大中型企業，小微型企業幾乎全軍覆沒。

（二）融資困難

在廣東，大部分中小企業的資金來源第一選擇是內源融資，通過自身所積累的資金來滿足生產和擴大生產的要求，但是這種融資方式的缺點也很明顯，就是融資額少，融資周期長。中小企業的資金來源第二選擇是外源融資，主要包括民間融資和向商業銀行貸款。受銀行收緊銀根影響，企業原材料采購占用資金增加、收取客戶定金減少，各項環節現金使用明顯增多，致使流動資金更為緊張。不少小微企業反映，由于規模小、信用不足、可抵押財產少，獲得銀行貸款的難度較大，即使能夠獲得貸款，給予的利率和成本也相對較高，同時，續貸難問題也比較突出，抽貸、斷貸現象有所增多。

圖1 珠三角小企業融資渠道構成比例分布

（三）訂單減少

根據廣東省經濟和信息化委員會每月發布的重點企業PMI（廣東省制造業采購經理指數），2015年7月廣東省電子信息業采購經理指數（PMI）為50.7，較上月回升2.1個百分點；電氣機械及專用設備業采購經理指數（PMI）為49.2，較上月回落1.1個百分點；食品飲料業采購經理指數（PMI）為54.8，較上月回升1.2個百分點；紡織服裝業采購經理指數（PMI）為47.9，較上月回落1.6個百分點。直接影響PMI指數的五項權重指數中，權重較大的是生產量指數和新訂單指數，廣東省PMI指數特

約解讀專家認為，紡織服裝業、汽車制造業等行業的新訂單指數回落較多，小型企業的生產指數也低于臨界線，這些狀況表明，在國內外需求不振、企業新訂單回落的背景下，部分企業不得不依靠原有訂單維持生產規模，但原材料庫存增加至臨界線以上，積極和不利因素相互交織，表明廣東制造業的微調盤整期還可能延續一段時間。

圖2 2014年7月-2015年7月廣東省重點企業PMI及兩大分項指數趨勢圖

另一方面，盡管企業各項成本上升、人民幣不斷升值，但出口訂單無法提價甚至有的還要降價，這就造成企業盈利非常困難，使有生產能力的中小企業的訂單進一步減少。

二、廣東中小企業政策支持體系的發展歷程及問題

（一）廣東中小企業政策發展歷程

廣東中小企業政策緊跟中央政策的變化，也體現出廣東中小企業眾多的特色。因此，廣東中小企業政策體現如下特點：

第一，數量多。2015年1至4月，僅僅5個月廣東省政府及各職能部門就發布了6項與中小企業直接相關的政策，并有十數項政策與中小企業的生產經營、發展有關。

在今后的探索過程中需要我們就如何準確地識別由其他結構軟件(PKPM/YJK)文件類型轉成的BIM軟件文件類型的三維結構施工圖進行完善。此外，在不改變工作流程的情況下嘗試從編程程序方向對其文件類型識別進行探索，并使其審核內容更加全面，打破目前僅包括框架梁和框架柱的審核局面，進一步優化和完善該智能化審圖技術。將該技術應用到設計階段，與審圖階段形成合理且實用的模塊對接，使設計工程師在進行結構設計的同時就可以自主審核，從而提高結構設計質量，保障結構設計安全。

第二，范圍廣。在廣東省政府及各職能部門頒布的各項中小企業政策涉及中小微企業的多個方面，包括推進中小企業轉型升級、引進創新人才、新型產業的政銀企合作、驗收中小企業公共服務平臺網絡項目、融資風險補償、企業創新、舉辦中小企業資本市場融資班等。

第三，與時俱進。廣東省中小企業眾多，經濟環境的多變性使得廣東中小企業政策必須適應環境的變化才能發揮效果。2008年金融危機后，廣東省積極采取措施促進出口，到2012年，隨著經濟下行，廣東省出臺“56條”，從多方面繼續幫扶中小微企業。隨著“世界工廠”朝東南亞轉移的趨勢出現，廣東更是出臺多項政策幫助小企業創新，以實現中小企業轉型升級。

具體來說，廣東中小企業政策是在中央的指示下，力求爭先。在其十幾年的發展歷程中，主要有以下三個標志性文件：

2003年1月1日開始實施《中華人民共和國中小企業促進法》，在其引導下，2003年2月26日，廣東省中小企業局成立。2003年5月，廣東省中小企業局制定了《廣東省中小企業局貫徹實施＜中華人民共和國中小企業促進法＞指導意見》，這意味著廣東中小企業政策支持體系進入初步發展階段。

2008年1月1日起，《廣東省委、省人民政府關于加快民營經濟發展的決定》以及推出的加快民營經濟發展的13個配套政策文件開始實施，標志著珠三角地區第一部以中小企業為主體的地方性法規誕生，為珠三角地區中小企業發展提供了重要的法律保障。

2012年，廣東省人民政府出臺《2012年扶持中小微企業發展的若干政策措施》，多管齊下助力中小微企業發展。《措施》共56項，從增強財政資金引導、落實針對中小微企業的各項稅收優惠和稅費減免、加大融資支持力度、強化公共服務等方面幫扶中小微企業，這表明廣東開始對中小微企業提供具體的政策支持。

（二）廣東省中小企業政策支持體系存在的問題

第一，政策的缺位與錯位。政策太泛，內容不深入，這是政策缺位的主要表現。2003年至2010年，廣東省先后出臺12項與中小企業有關的政策，并頒布超過36項的配套政策。在這12項政策中，僅有兩項政策涉及到具體如何操作，其余大部分都只是提供指導性意見，并不涉及中小企業如何享受政策優惠等具體措施。以東莞市厚街鎮為例，在口頭采訪的12家企業中，3家小微型企業負責人表示并不知道政府有出臺關于中小企業的政策，尤其是政策優惠。3家中型企業表示知道有相關政策但難以申請。某種程度上，這體現了中小企業政策的“缺位”，因為頒布政策的最終目的是使政策客體切實享受到政策，但中小企業政策由于其內容在具體執行辦法上的缺失，致使部分中小企業根本無法了解相關政策。

表1 2003年以來廣東省中小企業的主要政策

政策的錯位是指由于某些政策條件的限制使政策客體無法享受政策。這里的限制主要指政策內容的限制

和享受政策手續的限制，政策內容的限制主要是指某些優惠政策有較多的限制條件，如中小企業的規模和信用度等；享受政策手續的限制主要是指相關手續繁瑣，需要提供多方證明，這就導致很多中小企業只能對優惠政策望洋興嘆。上文中的12家企業中，三家小微企業表示并沒有感受到相關政策的落實，3家中型企業中只有1家享受到退稅和稅收優惠，另外2家表示知道相關政策但難以申請。因此，政策受惠者常是中型企業，小微企業由于其規模的局限性，難以享受到政策的優惠，比如稅收優惠等。

第二，政策優惠享受的手續復雜，要求高。2015年2月，廣東省政府辦公廳發布《關于促進小微企業上規模的指導意見》（下簡稱《意見》），指導銀行業金融機構優化信貸結構，積極配合政府財政貼息、風險補償等措施，優先滿足重點培育企業轉型升級和創新發展項目的信貸資金需求。靈活運用再貸款、再貼現等貨幣政策工具，引導銀行業金融機構合理確定對小微企業的貸款利率水平，幫助企業降低融資成本。

然而現實并不盡如人意。以貸款為例，2013年4月公布的《小微企業融資發展報告》調查結果顯示，有59.4%的小微企業借款成本在5%至10%之間，更有四成以上的小微企業表示其借款成本超過10%，同時過高的信貸標準、繁瑣的信貸手續給小微企業的融資渠道設置了重重障礙，這導致很多中小企業放棄政府的融資政策，轉向民間融資。根據中國人民銀行廣州分行的數據，2011年上半年廣東民間融資余額約在3500億～4500億元，約占同期廣東貸款余額的7%。2011年上半年廣東各商業銀行發放貸款加權平均利率為6.44%，而民間借貸（農戶）監測樣本加權平均利率為17.45%，為當時一年期貸款基準利率的2.67倍。

第三，缺乏監督，無監督意識。中小企業政策缺乏監督是雙方面的。仍以中小企業的融資為例，銀行在經過嚴格的審核程序貸款給中小企業后，缺乏一個有效的后續監督機制，這就導致中小企業逃廢債務案例較多。2006年末，中國銀行業中小企業貸款的不良率19.3%，而同期商業銀行不良貸款率為7.09%；2009年，全國小企業貸款的不良率高達22.1%，比全國平均水平高出1.5倍。

另一方面，作為政策客體的中小企業，對于相關的貼息政策、稅收優惠政策等是否執行到市縣、鄉鎮并不是很了解，更不用說對政策的監督。以從東莞市厚街鎮、道滘鎮、沙田鎮三鎮中抽取的36家企業為例，15家中小型企業并不知道相關的政策，更沒有相應的監督意識，其中一家小企業的來自香港的老板更是直言，并不需要政策優惠，也不敢監督政府的執行力，只希望正正常常開工。

從整體上來說，廣東省地處東南沿海，借助地域優勢和政策扶持，有數以百萬計的中小企業扎根于此。這也促使廣東省中小企業政策比我國其他省份要全面和完善一些。但金融危機和次貸危機后，廣東省的產業面臨著轉型升級的巨大壓力，這也使得其中小企業政策的不足之處凸現。此時，學習其他國家的成功經驗就顯得尤為重要。總結其中小企業政策體系的特點和優點，以期為廣東省中小企業政策的發展提供借鑒。

四、完善廣東省中小企業政策支持體系的建議

廣東省乃至全國的中小企業想要實現健康持續發展，從根本上還是要依靠深化改革，形成一個對民營經濟給以公平待遇的市場體制。我們可以借鑒國外成功經驗，結合廣東的實際情況，在以下方面調整未來的工作思路：

（一）完善中小企業政策體系

廣東省在經濟轉型升級期間所體現出的中小企業政策的缺失以及滯后，使中小企業在嚴苛的經濟環境下雪上加霜，2015年廣東省政府文件中僅有《廣東省人民政府關于創新完善中小微企業投融資機制的若干意見》這一文件直接涉及中小微企業，這表明其政策的宗旨是“補漏洞”，政策的制定往往只依據當期的經濟形勢，而沒有從長遠考慮。

與此相比，日本在1963年就頒布《中小企業基本法》。此后，日本還相繼頒布了《中小企業指導法》（1963年）、《中小企業現代化促進法》（1963年）、《防止中小企業倒閉破產法》（1977年）以及其他一些行業性的法律法規。截至20世紀90年代初期，日本先后制定了50多部有關中小企業的專門法律，構成了相當完備的中小企業法律保障體系。1953年美國正式出臺《小企業法》，奠定了美國小企業政策的基礎。隨后不斷出臺中小企業專項法規。在三次白宮小企業大會后，聯邦政府均出臺了大量促進和保護小企業自由競爭的法律、法令和修正案。

日本和美國完備的中小企業政策支持體系為其中小企業的發展創造了良好的政策空間，這使這兩國的經濟實力和科技創造力一直居于世界前列。這也啟發廣東政府可進一步完善中小企業的政策體系，在制定中小企業政策時，考慮全面性和長遠性。具體而言，廣東省在制定相關政策時，既要根據不斷變化的經濟形勢及時修改現有的政策，也要不斷地頒發新的政策，使中小企業發展的法律支持體系、財政與金融政策、產業與技術扶持政策進一步鞏固，為中小企業的發展創造良好的政策環境。

（二）加強對中小企業政策效果的評估

我國中小企業政策的制定需要建立在中小企業部

門的規模、狀況和面臨挑戰的基礎之上，而這正是政策需要解決的問題。發達國家為增強政策的實施效果，建立了比較完善的事前參與、過程監督和事后評估機制。以日本財政扶持為例，2015年日本經濟產業省增加對中小企業改革的投入，達到1192.49億日元，同時注重扶持有困難的中小企業。在該計劃中，最引人注目的是災后重建，這里主要是對在2011年3.11大地震中受災地區的中小企業的援助，差不多占到整個中小企業扶持計劃資金額的20%，這是日本經濟產業省根據2013年和2014年扶持政策的效果評估確定的新的援助額度，這也體現了日本中小企業政策的與時俱進。

表2 日本經濟產業省2015年度中小企業扶持計劃

就廣東省而言，應該增加中小微企業對政策的了解，通過基層宣傳或新媒體推廣等方法為中小微企業“掃盲”。同時，可以通過基層座談會，邀請具有代表性的中小企業參會，這能為企業和政府溝通提供有效的渠道，使政策能真實地滿足中小企業的需求。在政策制定階段，必須認真聽取中小企業經營者的意見，提高政策的可操作性和針對性，并根據中小企業經營者對政策的反饋和企業發展環境的變化對政策進行適時調整，以達到長期穩定促進中小企業發展的目標。在過程監督階段，確保各項政策完全落實，尤其是金融政策、中小微企業的補助政策、創新研發的支持政策。在政策評估階段，引入第三方評估，建立科學的評估系統并據此如實評估。最重要的是，上一階段的政策效果評估應該成為下一階段政策制定的有力依據。

（三）完善中小企業社會化服務體系

中小企業社會化服務體系是社會對中小企業生存和發展提供全方位系統服務的集中表現。日本通過扶持中小企業發展的相關立法，專門建立了中小企業政策制定和實施的管理機構。中小企業廳是日本中小企業最高的行政管理機構，下設中小企業廳派生機構、中小企業審議會、社會團體與企業聯合會。此外，日本還成立了國家級的以中小企業為對象的服務團體，各個機構之間形成了分工有序、合作互助的局面，確保了中小企業相關政策法規的貫徹執行。美國在支持小企業技術創新和創業服務等方面積累了豐富的經驗。其政策措施通常有：一是制定小企業創新發展計劃，要求有關政府機構每年向該計劃撥出經費，支援小企業從事科研開發。二是向小企業傳播技術，三是提供稅收優惠，對小企業的研究與開發提供長期的稅收減免，四是形成支持個人創業的制度。

廣東省很早就開始探索中小企業的社會化服務體系，只是一直未有突破。根據國外的經驗，可以建立一個以政府為主體，包括非政府組織、企業團體和各類社會組織的中小企業社會化服務體系。當然，其中需要把握好三點：一是法律保障，即要保障各類團體的合法權益。二是以政府為主體的有序分工。整個體系應該確定政府的主體地位，以保證體系的有序發展，同時體系內的各類組織與團體也要各自明確分工，使整個社會化服務體系有序為中小企業提供服務與保障。三是服務體系與時俱進。在不同的發展階段，小企業的社會化需求是不一樣的，比如在金融危機導致有效需求不足時，中小企業需要更暢通的銷售渠道和融資渠道；在轉型升級階段，中小企業需要高科技人才以及寬松的、適于創新的外部環境。

五、結語

廣東省中小企業的數量居于全國前列，中小企業的發展情況對全省的經濟狀況的影響尤為巨大，這就使研究中小企業的政策體系很有必要。廣東省中小企業的政策支持體系并不完善，難以為中小企業的發展提供最有力的支持。正因為如此，就更需要我們借鑒發達國家乃至全世界的成功經驗，同時結合廣東省實際情況，以期在不遠的將來為廣東乃至全國建立一套完善的中小企業政策支持體系。

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1671-5136（2016）01-0076-04

2016-03-07

劉譯婷，女，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。