淺談我國地方政府債券的發行與控制

【摘要】當前我國處于城市化進程的關鍵時期，伴隨著經濟下行的壓力，充分發揮政府投資的作用就顯得尤為重要。作為合法化和規范化的地方政府融資途徑，發行地方政府債券能夠為地方基礎設施建設提供資金支持，同時規避由于地方融資政策差異帶來的財政與金融風險。與發達國家相比，我國地方政府債券發行機制還有待完善，許多問題亟待解決。本文分析了我國發行地方政府債券的必要性與可行性，對于我國地方政府債券發行中存在的問題提出了解決建議。

【關鍵詞】城市化 ?地方政府債券 ?發行與控制

一、發行地方政府債券的必要性

（一）為基礎設施建設提供資金

近年來，我國經濟從高速增長進入中高速增長的新常態，GDP增速放緩。投資在推動經濟增長中仍占據重要地位。我國的城市化建設需要大量資金，同時也是拉動內需的突破口。為保持經濟平穩健康發展，2015年政府在工作報告中提出要推行積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

我國正處在城市化的關鍵時期，2014年我國的城鎮化率已達54.77%，相對于發達國家80%的城鎮化率還有較大的差距。相關資料顯示，城市化率每增加1%，我國每年就要新增城市人口1400萬人，而每增加一個城鎮人口就需要增加相應的基礎設施配套投入6～9萬元，由此測算，我國未來要達到發達國家的城鎮化率，未來每年至少需要1萬億元的基礎設施投入。面對未來基礎設施建設投入的增長和經濟的平穩發展，我國每年還需要大量的資本性公共品的投入。

我國的地方政府債券制度還未正式建立，地方政府通過建立投資平臺的形式發行地方政府債券。從城市化水平較高的發達國家及城市化快速發展的發展中國家的經驗來看，發行地方政府債券在城市化進程中發揮著重要的作用。根據“諾瑟姆曲線”描述的城鎮化規律，我國的城鎮化水平已經處于曲線的第一個拐點，即將進入高速發展的階段。可以預見，城鎮化的進程，必然需要地方政府債券的發行為其提供大量的資金。

（二）完善財政分權體制改革

1994年我國完成了財政分稅制的改革，中央與地方出現了事權下移和財權上移的情況，再加上我國的轉移支付制度不夠完善，地方政府在城市化建設中面臨著較大的資金缺口，有些地方甚至出現了財政運行困難等情況。地方政府財力不足，必然會影響其對道路、橋梁等公共物品的投入，造成財政職能缺位現象。在大多數實行財政分權的西方國家，中央和地方政府往往獨自編制財政預算，地方財政與中央財政相互獨立。因此，當地方預算支出大于收入時，地方政府往往通過發行地方政府債券的形式彌補財政資金的不足，地方政府債券在當地的社會經濟發展中扮演著十分重要的角色。在我國當前的制度環境下，在保證風險可控的前提下，允許有條件的地區發現政府債券是一項必要的政策選擇。

（三）規范地方政府融資機制與防范地方債務風險

我國1994年頒布的《預算法》明確指出了地方政府不得發行地方政府債券，但在實踐中，為了促進地方基礎設施建設，發展地方經濟，解決地方事權與財權不匹配的問題，地方政府以地方政府融資平臺等形式舉借了大量的債務。我國地方政府債務從2008年的3.2萬億元，增加到了2013年6月的17.89萬億元，債務規模迅速增長給地方政府帶來了相當大的債務壓力，特別是一些經濟環境持續惡化的地區，甚至有地方債券違約的風險。

地方政府債券風險給我國經濟社會的穩定發展帶來了隱患，過高的地方債券債務負擔很可能推高當地土地和房地產價格，增大銀行等金融機構的不良資產敞口風險。應該加大法制化建設，不斷探索風險可控、高效運行的地方政府債券管理機制。地方融資平臺融資是不允許地方政府自主發債的變通做法，這種做法已經暴露出了種種問題，應該研究在風險可控的前提下逐步放開地方政府合理有序發行地方政府債券。通過市場化的定價和評級，緩解地方政府融資平臺帶來的財政金融風險。

地方融資平臺的組織架構圖

二、發行地方政府債券的可行性

（一）我國部分地區已經積極探索出地方政府發債經驗

雖然我國并未發行完全意義上的地方政府債券，但在實踐中，地方政府正通過融資平臺等變相發行地方政府債券?！皣鴤D貸”，“中央代發”，“自發試點”等都為我國地方政府債券的發行提供了寶貴的經驗。

“國債轉貸”模式最早出現于1998年，當時為了面對亞洲金融危機和國內市場有效需求不足等復雜的經濟環境所出臺。通過國家增發國債，然后由財政部轉給地方政府。2009年，財政部下發了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，提出了由中央財政代表地方財政發行記賬式國債，并實行發行額度管理的辦法，即“中央代發”模式。2011年財政部頒發了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，在上海、浙江、廣東、深圳四省市進行試點發行地方政府債券，試點發行的地區不斷擴容。三種模式與地方政府自主發債還有一段距離，但在為我國地方政府債券的發行積累了寶貴的經營。

“中央代發”模式的組織架構圖

（二）具有地方政府債券發行的良好外部條件

長期以來，由于我國社會保障體系不夠健全，我國居民一直具有儲蓄的傳統，這就導致我國的儲蓄率水平居于世界前列。較高的儲蓄率帶來的結果是我國居民對股票、債券等投資率較低。居民投資普遍傾向于收益好，無風險的國債。但相對于龐大的居民儲蓄，國債發行數量有限，不能滿足居民的投資需求。風險相對較低、收益相對較高的地方政府債券的發行，可以有效彌補我國的國債數量的不足，拓寬居民投資渠道，增加居民投資機會。

國家通過合理布局地方政府債券，擴寬居民投資渠道，引導銀行儲蓄轉向債券市場，可以優化資源配置和提高居民財產性收入。伴隨著我國金融市場的不斷完善，地方政府債券的發行面臨著良好的市場條件。

三、現階段完善我國地方政府債券發行的建議

（一）賦予地方政府舉債權

我國幅員遼闊，不同地區經濟社會發展水平存在較大的差異。通過賦予地方政府發債的權利，可以靈活的執行財政政策，在總體風險可控的前提下，通過地方政府債券的發行，使其更好地履行經濟建設和社會發展的責任。分稅制的改革客觀上要求地方政府擁有一定的財權，通過完善和改革財稅體制，在風險可控前提下，逐步建立合理完善的公共財政體系，使地方和中央的財權與事權相匹配，賦予地方政府發行地方政府債券的權利是大勢所趨。

（二）選擇合理的資金運行方式

成熟的市場經濟國家，對于地方政府資金的運用有著較為完善的制度。特別是發達國家對于地方政府發行債券在資金的籌集和用途上都有較為明確的規定。我國可以借鑒發達國家的經驗，通過規范地方政府發債的規模、用途等，合理規范地方政府債券資金的運行方式。我國地方政府發行債券募集資金應該主要用于基礎設施建設以及民生工程，避免赤字舉債。地方政府債券應該嚴格管理資金用途，合理運作，用項目本身的收入償還收益類債券，對于公益性較強的項目債券，可以借助財政資金來償還。

（三）完善信用評級制度

有效的信用評級體制有利于債券的市場化，只有合理準確的信用評定，才能使投資者根據不同債券的信用等級進行合理的投資決策。同時完善的信用評級制度可以區分不同的地方政府債券的籌資成本，增強地方政府債券的流動性。應該鼓勵評級機構主動運用先進的評級技術，積累信用評級經驗。加強對發債主體和信用評級機構的監督管理，使信用評級制度發揮其應有的作用。

伴隨著我國城市化進程的不斷推進，積極探索地方政府發行債券的實踐，在風險可控的前提下，使地方政府債券成為支持經濟發展和城市化的重要資金來源。

參考文獻

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作者簡介：李江鵬（1989-），男，漢族，河南人，廣西大學商學院2014級政治經濟學碩士研究生，研究方向：市場經濟。