PPP模式下農村水利設施項目的政府規(guī)制探析

任志濤，胡　欣，王瀅菡，武繼科

（天津城建大學經濟與管理學院,300384,天津）

PPP模式下農村水利設施項目的政府規(guī)制探析

任志濤，胡欣，王瀅菡，武繼科

（天津城建大學經濟與管理學院,300384,天津）

通過分析PPP模式下農村水利設施項目的政府規(guī)制理論和實踐現(xiàn)狀，闡述政府規(guī)制的必要性，并從市場準入、質量、價格、市場退出及對規(guī)制者自身的規(guī)制等方面設計政府規(guī)制架構，以期為PPP模式下農村水利設施項目的政府規(guī)制提供參考意見。

農村水利設施項目；PPP模式；政府規(guī)制

一、農村水利設施PPP模式政府規(guī)制現(xiàn)狀

農村水利設施是處在農村地區(qū)、與農村和農業(yè)發(fā)展密切相關的水利設施的總稱。2011年中央1號文件以“水利興農”為主題，明確指出水利建設滯后已成為影響農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和經濟可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，并要求把水利作為農村基礎設施建設的重點任務。PPP模式作為一種新型的融資模式，強調政府在提供公共產品或服務時引入民間資本，并與之建立風險共擔、利益共享的合作伙伴關系，是減輕政府財政壓力的有效途徑，在農村水利設施中已有初步探索和應用。在PPP項目中，規(guī)制不僅是政府對私營企業(yè)決策或行為施加的控制，還包括對政府自身的規(guī)制。規(guī)制在一定程度上具有強制性，是PPP項目順利進行的有力支撐。

1.理論研究現(xiàn)狀

目前學者們多集中于PPP模式在農村水利設施建設中的應用研究。一是對建設模式及可行性的探討，鄭春美、唐建新（2009）以湖北宜都水利基礎設施建設為例，分析以農村個人參與為特點的PPP模式的可行性和合理性；徐翔（2012）分析了云南省農村水利設施建設現(xiàn)狀與存在的問題，認為將PPP模式引入到云南省農村水利設施建設中具有現(xiàn)實性和可行性；鮑春生（2012）分析了我國農村水利設施現(xiàn)行建設模式存在的問題，對PPP模式下水利設施的規(guī)劃、建設、經營的內容做了研究。二是對PPP模式下融資方案的設計，李虹、項玉嬌（2013）依據(jù)PPP相關理論，綜合考慮農村水利設施的宏觀環(huán)境、項目特點、影響因素等要點，設計出BOT、TOT、BT等多種不同的融資方案；項英輝等（2011）研究PPP模式在沈陽農村水利設施中的應用，在SWOT分析的基礎上應用PPP投融資模式進行了方案設計。三是對應用過程中所遇問題的對策研究，劉建英、陳慧(2012)通過描述PPP模式的內涵，分析PPP在農村水利基礎設施中運用的優(yōu)勢和局限性，并結合其在水利基礎設施建設中可能遇到的障礙，提出相應的解決對策；許三虎（2013）對政企雙重失靈困境下PPP模式供給農村水利設施進行探析，提出完善與PPP模式相關的法律法規(guī)、建立合理的風險分擔機制、設置合理的價格制度、創(chuàng)新多元的監(jiān)管制度等措施，可以更好地保障公私伙伴關系的發(fā)展。現(xiàn)有研究對PPP模式下農村水利設施項目實踐中的問題僅提出局部的建議與對策，缺乏整體規(guī)制層面的機制設計，對政府規(guī)制研究較少。不健全，地方政府規(guī)制法律依據(jù)缺乏；市場準入退出機制不完善，私營企業(yè)進入退出不規(guī)范；建設運營監(jiān)管方案缺失，私營企業(yè)努力程度欠佳；政府自身存在信用障礙，私營企業(yè)參與積極性不高。政府規(guī)制還存在一定的缺失現(xiàn)象。

2.實踐現(xiàn)狀

PPP模式在農村水利設施中的應用途徑包括三種：對于已建的水利設施，私營企業(yè)或個人通過承包、租賃、拍賣所得水利設施集體使用的方式介入水利設施的運營管理；對于改擴建的項目，私營企業(yè)通過政府給予的特許經營權參與其中；對于新建水利設施，民間資本通過組建水利合作社的方式，在風險共擔、利益共享的原則下與政府共同提供。實踐中雖已有部分地區(qū)對水利設施PPP項目積極地開展了探索，并取得有效成果，但PPP模式在農村水利設施中的推廣應用仍受到一些阻礙。如地方規(guī)章制度

二、農村水利設施PPP模式政府規(guī)制的必要性

農村水利設施PPP模式的實施存在諸多障礙，需要政府規(guī)制來解決。一方面，私營企業(yè)參與水利設施建設目的是為了獲得私利，追逐私利最大化，這種逐利性就決定其在與政府合作的過程中可能會產生投機行為，如降低水利設施質量、抬高農戶用水價格等。此時政府作為合作的主導者就必須設計相關規(guī)制機制來對私營企業(yè)進行約束，否則PPP模式會成為私營企業(yè)進入水利設施建設領域損害農民利益而獲得私利的工具。另一方面，就農村水利設施PPP項目的初始探索階段而言，由于水利設施項目本身具有的投資周期長、回報率低、風險高等特點，在沒有大量成功實踐經驗的前提下，私營企業(yè)對參與水利設施建設還存在遲疑和觀望。所以，政府應利用自身的主導優(yōu)勢制定相關引導和鼓勵性政策，通過完善公私雙方的特許合同，明確責權利分配，消除私營企業(yè)風險顧慮。同時，政府本身存在的一些信用障礙也影響了PPP項目的順利進行。由于“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象的存在，政府作為規(guī)制主體在規(guī)制過程中會出現(xiàn)“尋租”與“腐敗”現(xiàn)象，而私營企業(yè)處于被規(guī)制地位無法對政府行為進行管控，此時建立對規(guī)制者的規(guī)制機制，監(jiān)督政府是否按照社會利益最大化行動是非常重要的。

圖1　農村水利設施PPP項目的政府規(guī)制架構

三、PPP模式下農村水利設施項目的政府規(guī)制框架構設計

參考現(xiàn)有學者對城市基礎設施PPP項目政府規(guī)制機制設計和規(guī)制行為研究成果，結合農村水利設施PPP項目的實踐現(xiàn)狀及特殊性，設計PPP模式下農村水利設施政府規(guī)制架構，如圖1所示。

1.水利設施PPP項目的規(guī)制內容

①市場準入規(guī)制。一是市場準入信息的公示，政府對所有需要民營資本參與的水利設施類別作出細致分類，并進行公示，讓有意進入農村水利設施建設領域的私營企業(yè)得到充足的市場準入信息。二是準入條件的限制，根據(jù)不同水利設施類別對私營企業(yè)的不同要求，對將要進入的私營企業(yè)的資質、資本規(guī)模及企業(yè)信譽進行嚴格審查，且審查程序必須合法、透明。

②質量規(guī)制。對水利設施的質量規(guī)制，主要是為私營企業(yè)能提供優(yōu)質的水利設施實體工程質量和運營期服務質量提供保障。一般情況下，在滿足農戶用水需求的前提下，為保證私營企業(yè)在PPP項目中的合理利益需求，政府將許諾在同一地區(qū)不再進行相似水利設施的建設，一旦有私營企業(yè)在建設過程中降低水利設施的建設和服務質量，將極大地損害農戶利益。因此，質量規(guī)制必須納入政府規(guī)制架構。

③價格規(guī)制。價格規(guī)制是水利設施PPP項目規(guī)制的核心內容。水利設施運營期的價格水平直接關系私營企業(yè)進入的預期利益和用水農戶的利益，是水利設施PPP項目參與各方關注的重點。從整體、長期的角度看，價格規(guī)制應以保障農民利益、提高企業(yè)生產效率和維護企業(yè)利益為目標，以水利設施的投資與經營成本、稅費政策、產品和服務質量、農民的消費承受能力等為主要考慮因素來定價。

④市場退出規(guī)制。一項水利設施在立項、建設、提供用水服務的過程中，期間私營企業(yè)可能因利益驅動改變而存在退出情況。通常，私營企業(yè)的退出分為正常情況下運營期末移交項目的正常退出和項目運營過程中的非正常退出。因此，針對正常退出和非正常退出的情況，設計不同的退出機制。

⑤對規(guī)制者的規(guī)制。為防止規(guī)制過程中地方政府的“尋租”與“腐敗”及不守信行為，應建立對規(guī)制者的規(guī)制機制。在PPP模式下，農村水利項目可由上級政府授權建立社會監(jiān)督機構對地方政府的行為進行監(jiān)督，該監(jiān)督機構可由相應水利設施項目服務的農民、私營企業(yè)代表及相關具有法律和PPP項目專業(yè)知識的專家來組成。

2.水利設施PPP項目的規(guī)制手段

①以建立特許經營合同的方式對市場準入進行規(guī)制。PPP項目中的特許經營合同是政府進行規(guī)制的依據(jù)，在市場準入階段，通過建立完整的特許經營合同，對私營企業(yè)進入的資質條件進行限制，明確政府與私營企業(yè)之間的權利和義務、風險分擔和利益分配與補償，通過合同對各參與方的行為進行約束和規(guī)范，保障水利設施PPP項目的順利實施。

②以內外部監(jiān)管相結合的方式對質量進行規(guī)制。在水利設施的建設階段，政府委托相關監(jiān)理單位對水利設施的質量實行建設過程中的內部監(jiān)督控制，從質量形成過程的根源保障水利設施質量達到政府規(guī)定標準；在建成后的運營階段，政府建立相應的外部農民用水質量反饋機制，以終端用戶對水利設施服務質量的滿意程度作為標準來對服務質量進行評定，政府根據(jù)評定結果調整對私營企業(yè)的獎懲力度。

③以價格上限與成本加成適應項目不同盈利階段的方式對價格進行規(guī)制。首先，由于運營初期設備較新，投入的運營維護費較少，項目的盈利能力較強，采用價格上限方式定價。價格上限規(guī)制是基于“激勵性規(guī)制理論”的一種規(guī)制方式，其核心思想是給予受規(guī)制企業(yè)以競爭壓力和提高生產經營效率的正面誘因，促使其自發(fā)地做出對規(guī)制者有利的行為。故對于水利設施的定價，政府可通過談判與私營企業(yè)在特許經營合同中確定一個價格上限，在該上限下私營部門可自由定價，私營企業(yè)擁有更多定價自由決策權后會主動為獲取上限價和成本價之間的差額利潤而進行技術革新，降低生產運營成本，提高效率。其次，在項目運營后期，隨著運營維護費的增加，上限價格可能無法滿足私營企業(yè)的利潤要求，為保證私營企業(yè)的合理利潤，此時采用成本價加合理利潤的成本加成價更為合理。

④以多層次、多渠道的退出途徑對私營企業(yè)退出進行規(guī)制。首先，私營企業(yè)在運營期末正常移交項目時，政府要按照特許經營合同對有關項目進行綜合評估，落實資產移交等事項，并選擇重新招標選擇新的私營企業(yè)或政府自己接受管理運營。其次，對于在項目建設運營期內非正常退出的情形，根據(jù)退出的不同原因建立不同層次的退出規(guī)制。對于由客觀原因如不可抗力等引起的企業(yè)不得不退出的情況，可通過協(xié)議轉讓的方式將項目轉移至第三方，由第三方按照合理轉讓價格出資收購項目；對由私營企業(yè)自身主觀原因，如水利設施建設中存在重大安全隱患且拒不整改，擅自轉讓、出租特許經營權企圖隨意退出的情況，政府建立和完善應急保障制度和對私營企業(yè)的責罰制度，將可能出現(xiàn)的損失降到最低。

⑤以建立中央統(tǒng)一政策下具有差異性的地方規(guī)章制度為PPP項目各階段規(guī)制做有力支撐。在國家層面建立的PPP模式相關法律法規(guī)的基礎上，各地方政府根據(jù)地方環(huán)境、經濟及地理條件的差異性，制定具有地方特色的規(guī)章制度來適應水利設施PPP模式的發(fā)展，為政府對水利設施各階段的監(jiān)督管理做有力支撐。

在PPP模式下建立對農村水利項目良好的政府規(guī)制，從私營企業(yè)角度看，可以提供投資激勵，保護其免受政治干預；從農民角度看，能夠限制私營企業(yè)的機會主義和投機行為，保障農民利益；從社會角度看，保障了各參與方的共贏，實現(xiàn)社會效益最大化。綜上所述，政府規(guī)制從不同角度保障了水利設施PPP項目的順利實施。

[1]易棉陽.公共財政與國家農貸:農村水利外源性融資體系的構建[J].現(xiàn)代經濟探討,2011（7）.

[2]王春福.農村基礎設施治理PPP模式研究[J].農業(yè)經濟問題,2008（6）.

[3]鄭春美,唐建新,汪興元.PPP模式在我國農村基礎設施建設中的應用研究——基于湖北宜都農村水利設施建設的案例分析[J].福建論壇(人文社會科學版),2009（12）.

[4]鮑春生.基于PPP融資模式的農村水利設施建設創(chuàng)新機制研究[J].中國水利,2012（15）.

責任編輯董明銳

Review of governmental regulations for rural water project under PPP model

Ren Zhitao,Hu Xin,Wang Yinghan,Wu Jike

With review of theory and practice on governmental regulations for rural water project under Public—Private—Partnership(PPP)model,the necessity of legislation is discussed.Designing framework of government regulations are introduced regarding to market access,quality,prices and market exit andregulationfor regulators themselves,so as to provide guidance and suggestions for governmental regulations of rural water project under PPP model.

rural water project;PPP model;governmental regulations

C931.2

B

1000-1123（2016）04-0020-03

2015-10-22

任志濤，教授，主要研究方向為基礎設施公私伙伴關系。