政策性住房金融機構體系建構方案選擇

政策性住房金融機構體系建構方案選擇

2015年末，中央最高層領導在短短一個多月內三度提到房地產去庫存，而且一次比一次更加重視，也一次比一次有更明確的解決思路。事實上，棚戶區改造與通過新型城鎮化去房地產庫存是內在關聯且相互支持的。

本報告以推進棚戶區改造作為政策性住房金融機構體系構建的最主要出發點，由此建立起來的政策性住房金融機構同樣可以用于推進新型城鎮化、滿足新市民住房需求和房地產去庫存等。為此，我們考察兩種可能的建設方案。

方案一：供給端與需求端相互分離的機構體系

針對政策需求尤其是棚改目標，在現存體系來不及或無法作大改造的約束下，課題組提出的第一個方案是建立一個投資融資和消費融資相分離但又有合作的政策性住宅金融機構體系。其中，以國開行住宅金融事業部為供給端核心，其核心功能是投資融資功能。同時整理現有住房公積金系統為需求端核心，負責消費融資功能，包括成立國家住房公積金貸款資產管理公司來統一實施住房公積金按揭貸款證券化。此外，由國開行、保障和擔保機構為供給端和消費端的投資融資或投資提供擔保，確保能夠吸引社會資本的加入。

一、 以國開行住宅金融事業部為供給端融資核心

目前棚改融資主力軍是國家開發銀行。2014年上半年按照國務院指示專門成立住宅金融事業部后，大大增加了對棚改的融資力度。據報道，至2015年上半年末，國開行已經累計發放1.3萬億棚改專項貸款。但國開行目前投入的資金主要是貸款形式，雖然利率較低、期限較長，但仍是臨時性融資，最終還是要找到資金出口。而棚戶區改造短時間內缺乏直接的經濟效益和現金流，是不可回避的現實問題。

根據我們的調研結果，無論國開行等開發性金融機構，還是中信銀行這樣的商業金融機構，之所以現在還有很高的熱情給棚改項目提供融資支持，關鍵是想借助銀行與銀監會近年來大力推動資產證券化包括REITs的東風，試圖將來有機會將棚改配套項目中可以產生穩定增長現金流的項目（收費公路、公共事業收費、基礎管網設施收費等）做成資產證券化產品（AREITSBS），把商鋪、購物中心等房地產開發項目做成REITs，打包上市，從而在資金實現合理投資回報率的時候將資金套現和實現退出。

有鑒于此，我們初步的設想是，國開行可以作為棚改融資的排頭兵，投入第一期啟動融資在棚改前面沖鋒陷陣，但需要后方支援部隊及時跟上和給予有力配合。

相應的配合，可以分屬若干機構給予落實，包括：（1）國開行總行對國開行住宅金融事業部或其他金融機構的棚改貸款進行擔保，降低其貸款成本；（2）新設機構收購棚改貸款，進行證券化，加快貸款資金的流動性，類似美國“兩房”；（3）新設機構加強為棚改及新型城鎮化中新市民提供住房消費融資支持，包括以現有住房公積金體系為依托，對棚改拆遷居民購買棚改住房提供專項優惠貸款，并對其加以證券化。

后方支援方案的核心是建立一個住房消費的政策性融資平臺，這離不開對現有住房公積金體系的利用和改革。

二、以住房公積金系統為需求端融資核心

在加大棚戶區改造力度，同時將改造方式從實物安置轉為貨幣化安置的前提下，國家開發銀行若獨立完成棚戶區改造的投資與融資，將面臨巨大的壓力，尤其缺乏對消費融資的支持手段。因此，本課題組提出可考慮以住房公積金系統為基礎進行改造轉型，建立一個專門的住房消費政策性融資機構。

1.機構的初始設置以住房公積金系統為依托。目前，我國大部分城市都建立了住房公積金中心。這些數量巨大的住房公積金中心和一個龐大的住房公積金體系的存在，為政策性住房消費融資機構的設立打下了良好的基礎。全國各地的住房公積金中心已經基本上形成了一個覆蓋密度很大的經營網絡，以這些機構為依托，可以節省相關的成本支出。住房公積金中心本身就從事住房公積金的管理，以這些機構為依托成立政策性住房銀行，可以適當地減少業務指導培訓等方面的成本，可以快速而有效地完成新型政策性住房融資體系的建立。

2.運作啟動要對現有住房公積金系統進行根本性改造。目前的住房公積金體系存在較嚴重的條塊分割現象，各個公積金中心之間的資金互不融通，對資金的需求與供給匹配能力差別很大。同時目前的住房公積金管理中心更像事業單位，專業性不強，人員素質不高，總體上難以適應復雜的金融操作和風險管理。所以必須對當前的住房公積金體系和制度安排進行大規模的改造。

目前單個城市自己做住房公積金按揭貸款證券化存在很多弊端：一是規模太小，無法形成規模經濟；二是過于集中于一個城市，不能有效分散單個城市住房高層的系統風險，難以在資本市場上得到承認；三是不能緩解不同地區資金供求的不平衡。

3.新設機構要圍繞公積金按揭貸款證券化展開。根據最新的《住房公積金條例》修訂意見和武漢、上海各地已經開始發行住房公積金按揭貸款證券化的實際情況，新設機構和住房公積金系統當前的改造都應主要圍繞推進住房公積金貸款證券化而展開。改造可以分以下幾步逐步推進：（1）在中央層面通過立法和財政注資，發起設立全國住房公積金資產管理公司（HPFAM,Housing Provident Fund Asset Management Cooperation）。這個HPFAM發揮類似美國“兩房”的作用。（2）全國住房公積金資產管理公司既可以支持個人購房，還可以支持建房和住房租賃公司運營的融資。（3）全國住房公積金資產管理公司還可以發行特種住宅債券來為棚戶區改造等新型城鎮化建設融資。（4）新型政策性融資機構不以營利為目的。新型政策性住房融資機構要遵循政策性金融的主旨，發揮政策性金融的職能，不以營利為目的，自負盈虧，但可以根據其獨立法人性質，進行全國上下協調，互通信息，實現跨地區資金流動與業務操作。（5）中長期來看，住房公積金要打破強制性繳存，變為自愿性住房儲蓄存款，同時把分散的住房公積金系統改造成一個集中統一的全國住房儲蓄銀行（NHSB,National Housing Savings Bank）。

方案二：以新成立的國家公共住房銀行為統一平臺

第一個方案的不足之處在于國開行住宅金融事業部作為國開行的一個事業部，其發展必然受到國開行自身總體戰略的影響，不可能長期專注棚改或類似政策目標，而且供給端與需求端不在一個機構之中，可能都有自己的機構利益所在，整合力量有諸多阻礙。為克服這些問題，我們提出第二種可能的方案，即在第一個方案機構的基礎上，依法設立由中央政府注資成立的國家公共住房銀行，然后對現有的國開行住宅金融事業部和公積金系統進行整合，分別改制成兩個下屬的金融部門，即公共住房建設部和公共住房消費部。其中，公共住房建設部負責投資開發供給端的融資，公共住房消費部負責居民住房消費端的融資，然后相互配合，再加上專業保險機構，共同組成棚改和新型城鎮化政策性融資機構體系。

一、注資成立國家公共住房銀行

依法設立由中央政府財政注資設立的國家公共住房銀行，同時從供給端與需求端發力。

從供給端來看，國家公共住房銀行不直接面向棚戶區改造和新型城鎮化建設主體發放項目貸款，而主要以自身信用背書來發行具有國家信用的特種住宅債券，匯總后將資金提供給公共住房建設部，用于棚戶區及新型城鎮化建設的開發投資建設，從而確保棚戶區及新城鎮化建設的開發投資建設能夠以較低的資本成本獲得所需資金。

從需求角度看，國家公共住房銀行的住房消費部也不直接面向居民發放貸款，而是通過對公共住房消費部的監管與擔保，一方面確保消費部的正常運營，另一方面通過擔保提高其發行MBS等方面的信用，提高對社會資本的吸引力。

二、公共住房銀行的建設融資

國開行住宅金融事業部目前是棚戶區改造建設融資的主體，但其職責定位受國開行母體自身戰略制約，具有不穩定性，與住房消費環節政策性融資的聯系也具有不確定性。為加強棚戶區改造的投資力度和資金來源的穩定性，政府可考慮把住宅金融事業部從國開行獨立出來，納入新成立的國家公共住房銀行，成為專業的棚改投資融資機構，確保其穩定性，進而為其快速發展壯大奠定基礎。在對住宅金融事業部進行改革的基礎上，通過國家公共住房銀行向社會公開發行債券的方式募集棚改資金，由國家公共住房銀行提供擔保。同時加強其投資功能，集融資與投資于一體，促進國家公共住房銀行對建設開發環節融資的快速發展壯大。

三、公共住房銀行的消費融資

由中央政府直接設立的國家住房銀行下設住房消費部，其主要職能有三個方面。

一是監管功能。即對全國各地公積金管理中心的運營進行監管，當部分地區公積金管理中心出現問題時，給予及時的警告，并監督其采取措施加以改善。二是融資功能。即通過組織各地住房公積金管理中心以閑置資金認購國家公共住房銀行母體發行的特種住宅債券的方式，對各地方公積金管理中心的資金進行調配，確保公積金資金的高效運用。三是提供貸款證券化功能。即依法壟斷住房公積金貸款證券化的專營業務，統一收購各地住房公積金管理中心發行的住房公積金抵押貸款進行證券化，以國家信用來提高其信用等級，加速貸款的資金流動性，降低貸款融資成本，從而增強棚改居民、新市民及普通居民的購房可支付能力。

通過這三個功能的協同，將國家公共住房銀行住房消費部打造成為棚改和新型城鎮化的一個消費融資平臺。

總結與建議

以上兩個方案應該說各有利弊，分別適合不同的環境與政策要求。

方案一對現狀改動要求不大，啟動較容易，見效較快，供給端改變不多，改動主要在需求端的住房公積金系統，唯一可能需要新建的機構也是在住房公積金系統內，對住建部而言，相對容易控制和協調。但方案一的缺陷也是明顯的，供給端與需求端分屬兩個系統，協調上可能困難較多，難以形成有效合力。供給端的國開行住宅金融事業部也是一個次級單位，很容易受制于母體自身戰略需要調整而發生變動，融資來源與力度缺乏足夠的穩定性。

方案二需要的調整較多，需要從無到有新建一個大型國家級政策性住房金融機構，難度較大，法律阻礙較多，突破部門利益和行政流程約束的挑戰較多，對專業化人才和運營機制的要求也很高。然而如果能建立起來，其潛能也是巨大的，可以有效整合供給端融資與需求端融資，相互緊密配合，發揮最大合力。而且作為一個依法設立的SPV，法律地位明確，目標與職責也明晰，運作機制規范，可以給市場確定穩定的預期。

但兩個方案有幾個共同點：都要求依法設立新的政策性住宅金融機構，以保證機構的法律地位明確，目標穩定，運作機制規范； 都要求住房公積金系統的大力介入，有效發揮住房供給的潛在價值；都要求住房公積金貸款的證券化必須由一個集中主體來發行，而不是分散在各個城市；都要求從供給端和消費端兩個方向推進棚戶區改造和滿足新市民、中低收入家庭、普通居民的住房需求；都要求不僅支持新建政策性住房的融資，也支持政策性租賃住房的融資。

然而，需要提示的是，兩個方案中的政策性住宅金融機構，無論是計劃新設立的還是國開行住宅金融事業部，其運作都是顯性或隱性地建立在國家信用背書基礎上的。即使不考慮發生美國“兩房”那樣的道德風險，其內在機制也會讓政府逐日背上巨額隱性負債。在《預算法》改革的大背景下，基于國家信用的政策性融資將受到越來越多的約束，融資空間將被壓縮。如何在不用國家信用、不讓政府背上隱性負債、符合《預算法》的要求下實現新型政策性住房金融機構體系的建立，是下一步課題組研究的主要方向，即建立一個獨立于政府信用的社會性住房金融機構體系。但在社會性住房金融機構建立以前，我們認為方案二的國家公共住房銀行仍然可以先行啟動，將來可作為國家托底，與社會性住房金融機構體系并存和相互配合支撐。

（本報告摘編自住房與城鄉建設部住房保障司2015年軟科學課題成果報告，研究團隊包括：上海財經大學不動產研究所執行所長陳杰教授，華東師范大學房地產系系主任胡金星副教授，上海財經大學高等研究院城市與房地產中心主任張思思副教授，復旦大學住房政策研究中心執行主任郝前進副教授，及上海財經大學不動產研究所博士生胡明志、農匯福、周倩、張燕燕 本文原載于《解放日報》）