英國住房保障制度的政策特點

文/邁克爾?R?布朗 譯/王志成

英國住房保障制度的政策特點

文/邁克爾?R?布朗 譯/王志成

英國是資本主義國家中福利制度發展最早的國家，是住房問題產生最早也是政府干預最早的國家。早在1851年英國就頒布了《勞動階級租住公寓法》，成為最早的住房立法。為了鼓勵地方政府改善工薪階層居住條件，1890年頒布的《工人階級住房法》是英國的第一部保障性住房法，該法促使當年倫敦東區開建了世界首個地方政府公共租賃房。從此以后，地方政府建設保障性住房都獲得了中央政府財政支持，這使得它成為英國保障性住房法開始構建的標志。

1919年2月，英國政府出臺《社會住宅法》，確立了以社會住房為核心的住房政策，第一次將為“收入較低家庭或特殊弱勢對象”提供住房作為地方政府的法定責任，采用低于市場租金或免費出租的“只租不賣”保障模式。1919年臺10月，英國政府又頒布了《住房和城鎮計劃法》，第一次將為“勞動階層”提供住房作為地方政府的法定責任，允許地方政府建造社會出租房，并可以用地方財產稅直接給予補貼。

隨著經濟時代的不斷發展，住房保障制度的不斷變革，英國政府從1980年起，先后頒布了《住房修正法》（1980年）、《住宅與建筑法》（1984年）、《住房協會法》（1985年）、《住宅與規劃法》（1986年）、《地方政府和住房法》（1989年）等各種法規。英國綠色建筑委員會（UK-GBC）主席約翰?羅森斯認為：“這些法案法規使得英國保障性住房法規政策系統的基本框架和完善內容得以建立，為英國公共住房政策的執行提供了法律依據和有效保障，從而確保了住房保障的有效實施。”

一、住房保障法規政策特點

在不同的歷史時期，英國住房保障法規所形成的具體政策與制度的目標并不完全相同。但從整體上看，英國的住房保障政策與制度的改革可以簡單地歸納為“從由政府直接投資建造住房發展到通過市場機制解決住房問題”。其法規政策特點主要表現如下。

（一）政府調控政策

在英國的住房保障制度中，占據主導地位的是中央政府，但中央政府只進行適度調控，地方政府作為住房保障政策的執行者，起著直接和關鍵作用。中央政府和地方政府的協同調控執行主要表現在：一方面，中央政府對地方政府的住房政策的實施進行宏觀調控，地方政府負責住房分配、管理和租金制定政策等方面的具體實施和執行。另一方面，中央和地方兩級政府之間通過調控執行相互配合，構成英國住房保障制度的主體，發揮很大的作用。

（二）市場調控政策

英國的住房保障制度包括公共住房的財政政策和金融政策，并結合引導和管制政策，直接供應和間接補貼雙管齊下。因此市場調控政策主要從抑制需求和增加供給入手，通過調控稅收、土地供給、信貸成本和銀行利率等手段平抑投機性購房。房地產市場主要依靠的一些調控手段：一是通過征收空置稅或空房稅和對非土地所有者自住的土地交易征收交易稅，抑制投機。二是利用利率杠桿抑制需求。三是增加房源供給，在城市改造夷舊建新時給予政策扶持。四是英國的金融機構比較發達，各金融機構之間有明確的分工，資金來源及用途受到嚴格限制。五是政府通過立法引導住房協會、私營公司等的住房建設和投資方向，通過行政手段賦予住房協會更多支配和管理社會分房的權利職能，并要求企業在房地產開發時配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府對保障性住房的質量標準和租金也有著苛刻的要求，從而保證居民的基本生活質量。

（三）住房建設政策

所謂住房建設政策主要涉及的是確立建房主體地位，住房法與城鎮規劃法銜接、規制房屋建設標準的制度。英國的住房保障法規首先明確由誰來建設房屋、建房的選址以及標準問題，因而住房建設政策是保障性住房法的一個部分，住房建設政策規定了住房建設的主體、選址和建房標準的內容，這使其成為保障性住房法的首要標志。第一是確立了地方政府建房主體地位。一方面賦予當地政府建設住房以滿足公民需要的權利，另一方面規范了不合格和不衛生住房的處理以及重建的權利問題。第二是標志了住房法與城鎮規劃法的銜接。既解決了住房建設時的選址問題，又優化了居民的居住環境，使整個城市布局更加合理。

（四）住房分配政策

英國保障性住房分配政策是指依據保障性住房法，申請者根據自身的類別、家庭成員、優先因素等條件針對英國的多種保障住房形式提出申請，相關部門按照法律既定的體系審核，保障申請者能夠適時獲得對應標準的住房。英國保障性住房分配政策的目標是：一方面建立起政府主導保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申請者制度。確立保障性住房分配制度以政府為分配主體，可以使得政府從宏觀的角度來調整整個社會的矛盾。規范分配制度的分配對象，保障了無家可歸者和中低收入者有房可住，緩解社會矛盾。

（五）住房補貼政策

英國保障性住房的補貼政策旨在幫助租住房者支付房租或者給予建房者以補貼，即住房補貼制度由地方政府的建房補貼以及住戶補貼兩部分構成。在初期，住房政策補貼以地方政府建房補貼為主。之后出臺的補貼系列法律都是關于提高住戶補貼金額的規定，而且能夠根據各住房者的經濟狀態的變動及時調整補貼金額及其補貼對象，以達到補貼效益的最大化。英國住房補貼政策的設立，一方面明確了個人在保障性住房分配中的主體地位，讓政府更好地專注于宏觀調控和解決低收入家庭的住房保障問題，另一方面，直接的住房補貼為援助大多數貧困家庭提供了最有效的途徑，有助于防止貧困家庭集中于特定的建筑物和聚居區。

二、住房保障中低收入政策特點

1980年，英國政府修訂《住宅法》，導入了“可支付住房制度”后，多年來政府把提高住宅私有化與自有率，滿足低收入家庭、關鍵崗位人員和首次購房者的住房保障需求作為主要目標，形成一系列以可支付住房制度為主的中低收入住房保障政策。其政策主要特點如下。

（一）公共住房類租房政策

在英國很多地區，中低收入居民對公共住房類租房的需求遠大于已建數量，政府部門通常采用打分制，根據申請人住房條件、財務狀況和登記時間來判斷，首先盡可能滿足最需要租房的居民需求。同時允許注冊社會地產公司面向中低收入者提供出租房。不同的住房協會有不同的租房標準，有的只服務特定人群，如有殘疾人或小孩的家庭。

（二）可支付合作租房政策

住房由可支付合作者共同擁有，每個居民都參與支付房租，負責維修、確定租金標準和決定誰能成為合作者。

（三）租房者購買權政策

鼓勵租房者按一定折扣購買租住房屋。折扣根據支付租金年限而定，最高折扣為16000－32000英磅。為享受這項政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，則需要租住5年。如果在5年內出售所購住房，需將折扣部分全部退還住房協會。同樣，針對租住注冊社會地產公司房屋的中低收入居民，也鼓勵其按一定折扣購買租住房屋。最高折扣一般為9000－16000英磅。居住年限要求同上。

（四）特殊置業計劃政策

該政策主要用于幫助那些無權或無法行使購買權的人群，允許其按一定折扣購買目前租住房屋，首次可以只購買25%的產權，國家按年向租住者收取不超過剩余產權價值3%的租金，使其最終可購買100%產權。

(2)進行滲流固結。固結分析步設定為76步，與實際工況所測的濕陷天數保持一致，約束條件為底部豎直方向固定，中間水平方向固定，初始孔隙比為0.83。

（五）公開市場購買政策

這一政策主要針對東部地區中低收入者、倫敦工人和首次購房者。購買者需通過貸款籌集75%的住房資金，剩余25%由兩種類型產權貸款提供。其中12.5%的資金由同一抵押貸款機構提供，其余12.5%資金由指定住房協會提供，屬政策性貸款，5年內免息。

（六）首次購房部分產權政策

此政策針對無力購買全產權的首次購房者。參與者需購買指定FTBI發展計劃中的住房（小戶型）至少50%的產權，三年后需對另50%的產權支付1%的費率，該費率逐年上升，最高不超過3%。如果出售住房，則須將出售時未擁有的產權部分的價值返還有關部門。

（七）共同所有權政策

此政策旨在幫助北愛爾蘭無法購買商品房的人群。參與者視其購買力應購買相當比例的所有權（通常為40%—75%）。

（八）重要居住保障政策

此政策旨在幫助公共部門工作的人群尋找安居房，這類人群主要包括教師、護士、監獄工作人員、社區工作人員、消防人員、地方政府雇用的教育心理專家和職業治療專家等。其可按規定獲取政府補貼，按市場價格的80%甚至更低的價格租住條件較好的房屋。

（九）退出保障機制政策

英國政府注重退出保障機制的政策建立。例如享受折扣購買公共住房的居民，如果在規定年限內出售公房，須返還全部或部分折扣，社會主要崗位人員如果離職，須立即歸還商業性和政策性產權貸款。這些保障機制有利于促進社會公平，及時歸集資金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

（十）中低收入住房保障財稅政策

一是稅收激勵措施，允許用稅費抵扣住房修建費用中成本部分，計入免稅額或進行稅收減免；二是提供政策資助，允許在現有規劃基礎上擴大受資助的高成本地區中低收入購房者比例；三是為首次購房者提供儲蓄計劃，允許住房抵押存款減免稅收；四是鼓勵提供土地，發展共享產權方案；五是采取多種方法，鼓勵在原有非住宅區進行混合用途住宅開發；六是對修繕經濟適用房減免增值稅，如對RSLs維修房屋，僅按5%征收增值稅（全稅為17.5%），以降低成本。

三、住房保障福利政策特點

英國的住房保障模式倡導公民普遍地享受住房福利，國家擔負保障公民住房福利的職責。英國住房保障模式發展的總體路徑可以歸納為：慈善機構零星資助——政府實行租金管制政策（特殊時期）——政府直接大規模建設社會住房——社會住房私有化——政府提供住房消費補貼、抵押貸款利息免稅——特殊群體免征住房出售后的資產所得稅。為保障公民的居住權，政府采用了與居住方式相對應的、分層次的住房福利體系，具體政策特點如下。

（一）自有住房福利政策

對于自有住房居民提供福利政策。在限額內抵押貸款且是購買第一套自有住房的居民，減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補貼。對收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到住房協會貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由當地政府提供貸款。

（二）租用公房福利政策

對于租用公房的居民，政府公房的福利性質直接體現在其低廉的租金水平上。每一套住房，首先由地方政府進行評估，提出“公平”的房租水平，實行租房市場供給與需求相平衡狀態下的租金。如果“公平”房租水平高于公房的福利性房租，則根據租房者的經濟情況，在“公平”房租基礎上打一定的折扣。同時制定“標準住房福利”標準，由國家劃定一條收入線。收入水平恰好在這條線上的享受一定數額的住房福利；如低于這個標準，則增加相應的住房福利，如高于這個標準，則減少相應的住房福利。對兒童、殘疾人，除了這些標準待遇外，還增加了額外福利。通常，公房租戶實際房租占平均收入的比重不足10%。

（三）租用私房福利政策

對租用私房的居民，“標準住房福利”提供了類似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了現金津貼的方式。地方政府在對私房租戶進行審核后，按照當地公房的“公平租金”以及家庭收入確定津貼數額，用現金的方式提供住房津貼，并直接支付給房東。

（四）貧困家庭住房福利政策

對于貧困家庭的居民，英國在住房福利中設置了防止人們因住房支出而陷入貧困的機制，規定居民在享受標準住房福利時，如果扣除自付房租后，實際收入低于貧困線，可進一步得到住房補助。對于收入已經低于貧困線的家庭，除了提供“標準住房福利”外，還以社會救助方式增加其福利。對居住自有住房的貧困戶，每年提供固定數額的修繕費和保險費，以防止居住質量下降。

四、住房保障市場運行政策特點

為使住房保障制度更好地發揮作用，英國政府還不斷制定完善系統配套的市場運行政策予以支持。政策模式是新自由主義價值取向結合自由市場政策，其政策主要特點如下。

（一）自由市場保障政策

在英國的住房保障法規中，一直以市場運作成為保障實現的重要政策，大多數住房保障都是由社會機構來具體操作的，例如一些類似“住房協會”的非營利機構。目前英國全國有超過110家類似的機構來具體實施共有產權住房政策。政府部門的職責主要體現在政策的制定和資金的資助方面。

（二）公共住房主導政策

現在英國，公共住房仍然發揮重要保障作用。雖然公共住房被大量出售，但英國各級住房管理機構每年仍掌握著數百萬套公共住房，而且中央和地方財政每年都為公共住房的維護和改造提供大規模的資金支持，同時能夠根據實際情況靈活地采取收購或建設的方式來加大公共住房的供給。

（三）公房整體出售政策

隨著近年來租住公房居民“優先購買權”政策的實施，大約1/3的公房租賃者已經購買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現有公房中。英國政府鼓勵將現行的、隸屬于地方政府的管房機構，改造為私人合作及非盈利性質的住房協會，由住房協會整體購買現在管理的公房，成為社會性房產主，并依靠租金收入，對所擁有的公房進行維修和管理。

（四）產權分享政策

英國政府在2005年推出“新居者有其屋計劃”，其方式就是購房者可先購買部分產權，然后逐步購買完全產權，住房協會和地方政府公房的承租人，以分享式產權方式購買其承租公房的部分產權，其余產權由住房協會或地方政府保留，購房者付房租。房租標準是房東所持產權資本價值的2.75%—3%/年。購房者可以根據自己的經濟能力，分次購買產權，直至購買全部產權。但是在第一次購買時，購房者最低應購買25%的所有權。

（五）廉價自有住房政策

總體而言，英國的收入房價比較低，大約在1：2.93-1：3.15之間，但多年來英國政府一直將把自有住房價格控制在適宜價位作為一項重要的政策目標，對自有住房價格進行宏觀調控。

（六）可承受租金政策

近年來由于租金上漲較快，英國相當多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供租金較低且可以承受的住房而資助的建房活動，仍將是英國住房保障的重要方式。

（七）特殊群體保障政策

此類政策主要體現為對一些特定的住房困難群體落實救助和救濟的保障職能，包括無家可歸者、重要工作人員、部分低收入家庭等，還包括對于住房翻新、流動居所等住房形式和行為進行管理和資助，同時對大量公共住房年久失修的問題采取了“體面家庭和公共住房融資”政策。另一方面，為進一步提高住房自有率水平，針對部分特殊群體推出了“新居者有其屋計劃”，通過共有產權住房的方式資助這些家庭購買住房。

（八）私營機構政策

此類政策主要是更多地發揮私營機構的作用。英國早在1844年就已成立了住房協會，該協會一直堅持以較低的價格向工資收入水平很低的工人提供出租改良住房。其主要職能有四大特點：一是長期的獨立的住房合作組織的法人實體；二是獨特的住房合資行業協會；三是協會自己從事保障住房的生產、經營活動；四是該協會具有短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。中央財政的住房建設和維修撥款受政府保障能力的限制，即使地方政府經批準籌措的建房資金，也要受政府財政赤字規模的限制，而住房協會則不受相應因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協會撥付。

（譯自英國建筑研究院雜志《英格蘭建筑匯報》2016年第12期 作者系威爾士大學建筑學院博士生導師）