農村宅基地及土地流轉模式的分析

文/賈廣葆

農村宅基地及土地流轉模式的分析

文/賈廣葆

一、農村宅基地

1.宅基地是指農村村民所建房屋以及與房屋和居住生活有關的建設物和設施用地。宅基地包括構筑物、建筑物用地以及附屬物的用地，附屬物用地一般指自然輔助用房、庭院、生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地主要有三種類型：農村已建房屋、建過房屋但無上蓋物的構筑物、準備建房的規劃用地。

2.宅基地在現有政策法規條件下具有以下一般性特征。

一是集體性。宅基地的使用權人必須是農村集體經濟組織的成員，不是集體經濟組織成員，不享有該組織成員包括宅基地使用權在內的一切權利和利益。不僅宅基地的所有權歸農民集體所有，其宅基地使用權也只能在農村集體經濟組織成員之間進行轉讓。

二是福利性。宅基地制度完全是一種福利性的分配制度，農村村民都可以無償享有宅基地使用權，可以無償、合法獲得基本的生活、居住條件下的宅基地使用權。

三是保障性。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅，對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地，宅基地具有可靠的保障性功能。

四是財產性。宅基地是農村村民用以安身立命的、基本的家庭重要財產，宅基地作為用益物權，首先表現在宅基地使用權人可以對宅基地長期占有、使用的權利，有權利用宅基地建造房屋及其附屬設施。隨著農村集體建設用地的不斷改革創新和政策法規的不斷完善，宅基地占有、使用、收益等完整的財產性特點正日益顯示出來。

3.宅基地的法律特征。

第一，集體所有。1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國有所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。”

第二，一戶一宅。《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”

第三，符合規劃。《土地管理法》規定：“農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空白閑地。”

第四，有限流轉。宅基地使用權可以在同一集體土地所有權范圍內流轉，即宅基地使用權流轉的主體可以是同一農民集體內部成員。本農民集體之外的城鎮和農村居民不得取得該農民集體所有的土地的宅基地使用權。

第五，用益物權。《物權法》宅基地使用權的規定是“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，少了重要的“收益權”這項權利。

第六，無償享有。農村集體組織成員無償享有宅基地的使用權。2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，農村集體經濟組織成員需要宅基地建房的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。報經鄉（鎮）審核后，報縣（市）審批。

第七，不得抵押。《物權法》規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。《擔保法》規定：宅基地使用權不得抵押。

第八，房屋不得單獨設定抵押權。《物權法》規定：以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。《擔保法》規定：鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。

第九，兩種法律事實并存。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：“土地使用權轉讓時，其地上的建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓。”這反映了兩種法律事實并存的狀態，而流轉的對象沒有限制，即購買了土地使用權的同時也購買了地上的房屋，購買了宅基地房屋的同時也購買了房屋所有范圍的土地使用權。

第十，房屋可以繼承。我國法律沒有規定宅基地使用權的繼承問題，但若宅基地上有房屋存在，則房屋應當可以繼承。《繼承法》規定：“公民的房屋屬公民的個人合法財產，私有財產的繼承權依法應得到保護”。1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定：“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權。”

第十一，宅基地終止。法律沒有規定農村宅基地的使用期限，實踐中宅基地使用權的有償期限一般隨同于地上房屋的自然年限，只要房屋存在并有合法的房屋所有人，宅基地使用權就不會丟失。宅基地終止的原因大體有以下兩種：國家征收宅基地和國家為了公共利益需要征收集體所有的土地而導致宅基地使用權終止。無償收回有三種情況：宅基地使用權人長期閑置宅基地，宅基地使用權人擅自改變土地用途，繼承的宅基地上房屋消失。

4.宅基地使用權是指農村村民依法取得的在宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利，《物權法》第152-155條對“宅基地使用權”作了規定。宅基地屬于集體所有，使用宅基地的農民不得將其轉讓、買賣、出售和抵押。如果農民要將宅基地上的住宅轉賣，只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的村民。黨的十八大以后，農村土地承包經營權改革取得了突破：把集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置，實現落實所有權、穩定承包權、放活經營權，即充分發揮土地承包經營權的流轉作用。

5.農村村民能否單獨出賣宅基地？我國現有法律規定，農民村民對土地只有使用權而沒有所有權，因此不能行使對宅基地的處分權。農民非法出賣宅基地，縣級以上人民政府土地管理部門有權沒收其違法所得，限期拆除或沒收在買賣的土地上新建的建筑物和其他設施，還可處以非法所得50%的罰款。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

6.農村宅基地轉讓必須控制在一定范圍內，并具備五個必備條件：（1）轉讓人擁有兩處以上的農村住房（含宅基地）；（2）轉讓人與受讓人為同一集體經濟組織內部成員；（3）受讓人沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權分配條件；（4）轉讓行為須征得本集體經濟組織同意；（5）宅基地使用權不得單獨轉讓，必須與合法建造的住房一并轉讓。

7.農村宅基地能否流轉？《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。”《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

8.農民土地經營權和住房財產權抵押試點的內容是什么？2015年8月國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，賦予“兩權”抵押融資功能，開展“兩權”抵押貸款試點。試點地區加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。

二、土地托管流轉模式

1.土地托管流轉模式是指在家庭承包、分散經營基礎上，針對目前農業勞動力非就業比例大、雇工成本高、農戶不愿放棄土地的現實，由出外打工的農民、農民合作社、聯合社、農業經營大戶、家庭農場將所承包的土地以全托或半托方式委托給“農業經營服務主體”，由后者提供全程經營和服務，實現經營服務提供者（經營服務主體）的服務規模擴增和效益增加，以及使被服務者（農戶、合作社和其他經營服務者）生產更加便利和成本降低，走出一條從“低端”到“高端”、從“單一”到“規模”、從“種子”到“餐桌”，以服務規模化和農業適度規模經營為核心的實現農業現代化的路子。

2.土地托管流轉模式具有五方面的優勢。

一是它不觸動家庭聯產承包責任制的基礎，土地承包權、經營權、收益權還在農民手里，土地托管“經營服務主體”僅僅是農民的“土地管家”。

二是土地托管后，土地產出的增益部分和國家的惠民政策，除土地托管相關方應分成的部分外，均歸農民所有，有效解決了農民流轉土地只獲得約定租金而無法獲取租出土地增值效益的弊端。

三是托管后的土地，經市場化運作、規模化經營，議價能力比較強。

四是由于土地托管不涉及產權變更，不產生租金，不需要改變土地用途，克服了“非農化”、“非糧化”，有利于保障糧食安全。

五是土地托管通過“經營服務主體”平臺的組織運營、產權細分、種植外包、產品直銷，一方面促進形成團體的能力，培育更多能干的種植、管理、營銷企業家隊伍，另一方面吸引了一批外出青壯年返鄉參與土地托管經營管理，促進農業適度規模化、農業分工和農業專業化，有效解決了“誰來種田”、“如何種田”、“誰來經營”、“誰來服務”的難題。

3.“土地托管流轉模式”的作用。一是“土地托管流轉模式”，將帶來土地要素的優化配置和經營效率的大幅提高，農民、土地經營者、土地托管方以及地方政府都會得到由土地集中帶來的適度規模化、集約化生產效益和土地增值的利益。

二是“土地托管流轉模式”，適應農業領域和農業經營格局轉型變化。為適應現代化農業發展趨勢，應對農業領域和農業經營格局轉型，以土地托管為切入點，創新為農服務組織體系，培育土地托管經營服務主體，開辟一條農業適度規模經營的新路徑，走出一條以服務規模化推動農業現代化的新路子。

三是“土地托管流轉模式”，對農村、農業、農民將產生多元的多重效應。通過土地托管使土地資源得到盤活，進而實現規模化、集約化、資本化運營，不僅保護了土地，提高了經營效力和內涵價值，而且可以釋放固化在農村土地上的巨量資本，產生多重的效應。

四是“土地托管流轉模式”，有效破解了土地細碎、經營分散、耕地閑置、經營粗放等難題，帶來土地要素的優化配置。土地托管能夠把單一、分散、細碎的土地，通過“農業經營服務主體”這一平臺聯結成片，針對農村一些閑置、擱荒、經營粗放的土地和對一些無力耕種、勞力不足的農戶，以土地托管的方式，實現土地的集中連片和適度規模化，實施“半保姆式”、“全保姆式”、“菜單式”、“全程定制式”服務，有效解決土地細碎、分散、閑置、粗放等問題。土地托管模式下的土地流轉將帶來土地要素的優化配置和經營效率的大幅提高，促進現代農業經營的集約化、專業化、組織化和社會化，增強了農業可持續發展能力。

五是“土地托管流轉模式”，催生了“農民土地股份合作社”和“土地托管經營服務主體”的制度創新。農村土地股份合作社、聯合社所形成一定規模的土地集中和生產經營規模，能夠有效吸引“經營服務主體”，促成土地經營同“經營主體”的合作交易，有效解決“誰來經營”、“誰來服務”的問題。適度的土地規模帶動、激勵“經營主體”競爭農村土地托管經營，能夠有效降低農戶及合作社、聯合社對“經營主體”管理人員的監督與考核成本，同時，也能有效降低農戶、合作社、聯合社等相關企業之間關于合作剩余享益分配的談判協調成本以及有效降低服務交易成本。

三、農地信托流轉模式

1.農地信托流轉，是指在農村土地流轉中規范有序引入信托制度，充分利用成熟的信托制度、財產隔離、財產保護、財產管理和資本匯集等功能，將農民手中的土地資源、投資者手中的民間資本、專業公司手中的管理技術合為一體，組成農地承包經營權信托，在一定程度上實現資源、資本、技術三者的深度融合。農地信托流轉，實質上是一種用益物權的信托化，其過程是將農村土地使用權，暫時流轉到信托公司的平臺，委托信托公司進行經營管理，而專業農業公司則通過信托公司得到一定時間內的土地使用權，主要包括農用地的土地承包經營權、集體建設用地使用權以及宅基地使用權等。

2.農地信托流轉作用意義主要體現在以下幾個方面。

一是信托公司擁有信托法特有的一些制度優勢：比如嚴格的法律認可的“破產隔離”、信托財產的“獨特性”、信托公司的“跨界融合”，信托公司可以將貨幣、資本和實業有機融合在一起，以實現產融結合、消費和投資的結合。把眾多的信托業所具備的法律制度優勢，規范有序引入農地流轉中，將會使農地流轉信托模式的運用具有不可比擬的特殊優勢。

二是信托財產所有權的分離性，為農地流轉信托提供了實現的可能，使得農地所有者與受益者可在法律上實現分離，把農用地的權利進行組合，再對農地的所有權、使用權、承包經營權進行有效分離，將農地承包經營權暫時讓渡，流轉到信托公司的平臺，既保護了農民權益，推動土地流轉，提高農用地利用效率，又解決了農民權利主體和土地規模化經營之間的矛盾。

三是信托制度財產隔離、降低風險、保障權益的功能，能夠通過農地流轉信托規范有效聚集土地資源，最大程度地保障了土地承包經營權農民的土地收益。信托制度引進資金、匯集資本、規范融資的功能，能夠通過農地流轉信托最大程度引進社會資本參與土地的經營，有效解決現代農業規模化發展所需的融資渠道和資金困難的問題。信托制度系統、成熟的專業理財地功能，能夠通過農地流轉信托的一系列運作最大程度地促進土地的節約集約利用。在土地用途不變的情況下，通過土地集約節約規模經營，可提升土地增值的利潤空間，取得土地增值收益，促進土地資源的高效利用。信托制度優秀的管理體系，通過農地流轉信托運作，把一整套的信托管理體系融入其中，可提高自身信托的管理能力。通過農地流轉信托，可培育和管理農業經營企業，將非典型化的財產權利融入市場中，確保參與各方獲得盡可能穩定的收益。

四是農地信托流轉這一模式通過信托公司介入土地流轉，將農地所有權、承包權、經營權分離，并通過三個主體的參與，不僅成功對接了農地承包經營權的農戶與農業專業公司各級的需求，扮演了受托方和農地的雙重角色，而且能夠將資本要素、土地要素、管理技術要求有效有機結合于一體，有助于促進農業規模化經營，提高農業生產經營效率，使土地流轉信托更好地適應農村集體土地改革。

3. 農地信托流轉必須具備五個前提條件。

一是必須對農地信托財產身份權利進行明確、規范的法律界定。農地信托財產身份權利是推行農地流轉信托模式最基本的條件，也是農地流轉信托在法律上必須解決的問題。

二是必須把農民利益始終放在首位，確保農民享有充分的土地流轉自主權和流轉方式的選擇權。

三是必須使農地流轉信托作為一種財產制度，能夠進行登記、轉移、變更，真正成為一種信托關系。

四是必須使農地流轉信托的參與各方得到相應的利益回報。參與各方得到相應的利益回報，是農地流轉信托模式成功運作的關鍵。

五是必須使農地流轉信托后不改變其農地性質，不能讓農民失去土地。

（作者單位：大連房地產經濟學學會）