新型城鎮化與中國戶籍制度改革

劉春成

（遼寧工業大學，遼寧錦州121001）

新型城鎮化與中國戶籍制度改革

劉春成

（遼寧工業大學，遼寧錦州121001）

黨的十八屆三中全會提出了“推進以人為核心的城鎮化”這一新型城鎮化發展的指導思想，按照這一指導思想的要求，當前制約中國新型城鎮化建設的戶籍制度必須要盡快改革，從而為新型城鎮化的建設創造有利條件。本文對于加快戶籍制度改革的重要意義進行了梳理探討，分析了當前加快戶籍制度改革的面臨的難點，總結了加快戶籍制度改革應遵循的基本原則，并立足中國戶籍制度改革的基本現狀，提出了加快戶籍制度改革的具體路徑，以期為指導中國戶籍制度改革提供有益的經驗指導。

城鎮化；戶籍制度改革；路徑選擇

加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革內容，是推進中國特色新型城鎮化的一項重大任務，是實現億萬農業轉移人口“市民夢”的一項重大舉措。中央城鎮化工作會議明確提出要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。根據黨的十八屆三中全會的部署，這次戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。當前，中國正處于新型城鎮化建設的關鍵時期，雖然從常住人口這一指標進行統計，中國城鎮化率已經達到52.6％，但是從戶籍人口這一指標來看，中國實際的城鎮化率僅僅是1/3。這兩個數據之間的巨大差異就是由于中國現有的戶籍制度所導致的，既有的戶籍制度已經成為了我國新型城鎮化建設中必須要盡快破除的瓶頸。如何因地制宜地開展戶籍制度改革，成為了當前以及未來很長一段時間內中國政府的一項重要工作，考驗著各級地方政府的管理智慧。

一、戶籍制度改革的重要意義

當前，中國城鄉二元分割的戶籍制度與社會發展之間的矛盾不斷凸顯，既有的戶籍制度給社會發展帶來的各種負面影響不斷彰顯，嚴重影響了經濟社會的健康發展，在此背景之下，加快戶籍制度改革具有重要的現實意義。

1.推進新型城鎮化建設發展的必然要求。近些年來，中國城鎮化建設的快速推進，城鎮化率節節升高，但是觀察中國既往的城鎮化，更多的是粗放式的發展，是以城市為核心而不是以人為核心的城鎮化。中國2.6億農民工生活在城市，為城市的更美好努力工作卻沒有市民身份，實踐證明這種城鎮化的發展具有不可持續性。中國城鎮化從速度向質量轉變是必然發展趨勢，以人為核心的新型城鎮化是中國城鎮化的必然選擇。而以人為核心的新型城鎮化建設的關鍵所在就在于戶籍制度，通過戶籍制度的加快變革將農民轉變為市民，為新型城鎮化的建設夯實基礎。

2.保證社會公平的基本要求。目前，中國戶籍制度本身附帶著太多的利益，城市戶口“含金量”遠遠大于農村戶口，城市居民享受到的各種利益要比農村居民多很多。如城市居民享有的各項社會保障不僅僅數量多于農民，待遇水平也要遠遠高于農民，這種戶籍制度導致了嚴重的社會不公，對于中國公平社會的建設是一個負面的沖擊。針對戶籍制度本身所帶來的種種不公平，必須要加快戶籍制度的改革，避免因為戶籍的分割導致農民本應公平享有的權益受損。通過建構城鄉統一的戶籍制度，減少農民遭受的不公平。

3.構建民生型社會的客觀要求。從經濟主導社會向民生主導社會的轉變是中國傳統經濟增長模式遭遇發展瓶頸、難以持續的必然選擇，戶籍制度改革是民生型社會建設的重要內容之一。戶籍制度改革的基本內容就是要讓農民市民化，對于那些常住城市的打工群體擁有城市戶籍意味著可以與城市居民平等享有各項社會保障權益。民生型社會的建設是對傳統的經濟主導社會的一個改進，政府在民生方面支出的不斷增加是讓全社會居民共享經濟發展“紅利”，而戶籍制度改革就是居民共享發展成果的重要載體，是民生型社會建設的客觀要求。

4.破除中國城鄉二元經濟體制的必由之路。城鄉二元經濟體制已經成為了中國經濟社會持續發展的巨大阻力，長期以來，二元經濟體制下，中國農村為城市的繁榮發展輸送了大量的利益，由此導致城鄉之間的差距逐步拉大。城鄉之間的巨大鴻溝不僅僅導致了社會不公，同時也成為了擴大內需的阻礙，盡快破除城鄉二元經濟體制是中國未來的一項重要戰略任務，而城鄉二元經濟體制的核心問題之一就在于戶籍制度，城鄉二元分割的戶籍制度成為了二元經濟體制的“罪魁禍首”之一，因此未來城鄉二元經濟體制的破除，必須要對現有的戶籍制度進行顛覆式的改革。

二、戶籍制度改革面臨的難點

近年來，中國戶籍制度改革步伐不斷加快，也取得了一些成績，但是總體來看，戶籍制度改革并沒有取得突破性進展，城鄉二元分割戶籍制度并沒有得到徹底扭轉，可以說未來中國戶籍制度改革依然是任重而道遠，面臨著諸多的難點。

1.戶籍附著利益較多。中國很多地區戶籍制度改革之所以步履維艱，很大程度上是因為戶籍本身附著太多的利益。進城務工人員難以與城市居民同樣的享有就業、教育、醫療等保障，在城市既有社會福利支出一定的情況下，戶籍制度改革意味著非戶籍人口共享社會福利，這必然會導致既得利益群體的阻撓，同時很多城市囿于財政實力雖然有心卻無力放開落戶限制。雖然僅從戶籍制度改革本身來說并沒有太大的技術難度，但是因為戶籍附著太多的利益導致戶籍制度改革成為了一個“難啃的骨頭”，戶籍制度改革因此停滯不前。

2.區域之間差別巨大。區域之間差別巨大是戶籍制度改革難點之一。中國東西部之間、城鄉之間、城市之間無論是在經濟方面，還是在其他方面都存在著巨大的差別。一些特大城市、省會城市聚集了大量的社會資源，吸引了大量的人口，并因此導致諸如交通擁堵、生態承載力下降等問題。而一些小城市雖然沒有交通擁堵等問題，但是各種社會資源卻比較少，即使放開戶籍限制，也難以吸引到人口前來落戶。同樣的情況在東西部地區之間體現的也是比較明顯，這對于戶籍制度的改革來說是一個難點，如何照顧到不同地區之間的差異是一個難點。

3.居民訴求千差萬別。戶籍制度改革涉及到的人群之廣、人數之多都是空前的，不同居民在戶籍方面的訴求客觀上存在很大的差異，如何照顧到不同居民的利益訴求是戶籍制度改革中不可回避的問題。也正是因為不同群體之間訴求的千差萬別，直接給中國戶籍制度的改革帶來了很大的阻礙，因為任何戶籍改革方案的出臺必然會遭受到很多居民的反對，這延緩了中國戶籍制度改革的步伐。

4.政策調整難度較大。從政策層面來看，戶籍制度改革涉及到不同地區之間政策的銜接和調整，不同地區之間的戶籍制度千差萬別，千頭萬緒，銜接難度非常大。時至今日，中國社會保障層面絕大部分都是做到了市、縣一級的統籌，加上戶籍制度的調整必然會觸及到一部分人的既得利益，不可避免的會遇到一定的阻力，會給戶籍制度的調整帶來難度。

三、加快戶籍制度改革應遵循的基本原則

戶籍制度改革本身從全國來看并沒有現成的模式可以借鑒，考慮到戶籍制度改革本身的艱巨性以及復雜性，以下幾點基本原則是戶籍制度改革中必須要遵循的。

1.自愿為主。正所謂“強扭的瓜不甜”，在目前的城鎮化建設中，很多城市戶籍制度改革大干快上、違背居民意愿，片面追求速度，“被落戶”屢屢出現，違背了農民的自主意愿，由此導致很多居民對于戶籍制度的改革抱有抵觸心理。未來戶籍制度改革中要充分的考慮到農民的自主意愿，不能違背農民的意愿來開展戶籍制度的改革。農民是否愿意進城，是否愿意將農村戶口轉變為城市戶口等都需要事先征詢農民的意見。

2.分類實施。鑒于中國各個地區戶籍管理方面存在很大差異，不同地區情況不一，這客觀上要求各級政府在戶籍管理制度方面進行統籌規劃，因地制宜推進戶籍制度的改革。其中重點是要根據不同群體的訴求，綜合考慮難易程度以及地區的實際情況開展戶籍制度改革。對于當前戶籍改革中普遍出現的一刀切問題要堅決給予糾正，分類推進戶籍改革，確保戶籍制度改革效果的提升。

3.循序推進。戶籍制度改革是一項任務重、難度大的系統性工作，政府要循序漸進的開展各項工作，戒驕戒躁，正所謂“欲速則不達”，戶籍制度改革不是一蹴而就的事情，很多地方政府寄希望于一朝一夕就能在戶籍制度改革方面“畢其功于一役”是不現實的。戶籍制度改革的循序漸進要求試點、推廣的基本做法，大膽創新、小心謹慎，充分考慮到社會各方面對戶籍改革承受力，最大限度的減少改革阻力，確保戶籍制度的改革能夠小步快走，穩步前進。

4.把握政策。戶籍制度的改革要始終把握好政策方向，通過充分調研進行戶籍制度改革政策的制定，政策要反映民意，能夠獲得民眾的認同。國家通過相關會議對于戶籍制度改革已經進行了很多的討論，并制定了很多的政策。對于這些政策內容，戶籍制度改革中做到充分的領會，按照政策的要求來進行戶籍制度改革。反之如果戶籍制度改革沒有把握好政策的要求、方向就很容易進入誤區，影響到此項工作的整體開展。

5.遵照法規。戶籍制度的改革要遵照相關法律法規的要求開展，當前中國有關戶籍制度改革的法規無論是數量層面，還是層次方面都還存在很大的不足，遠遠不能夠滿足戶籍管理改革的需要。未來的戶籍制度改革中，一方面要遵照既有的法規有序開展，另外一方面要盡快的立足當前、著眼長遠，從國家層面出臺專門的戶籍制度改革法規，為各級地方政府進行戶籍制度改革提供堅實的法律依據，實現戶籍改革的法制化。按照黨中央、國務院的部署要求，公安部會同國家發改委等12個部門組成工作班子，在廣泛深入調查研究和總結各地經驗的基礎上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，并由6個部門負責同志帶隊組成工作組，分赴東中西部部分省區市聽取意見。目前，正在根據中央城鎮化工作會議精神和各地意見對《意見》稿作進一步修改完善。

四、戶籍制度改革的路徑選擇

戶籍制度的全面改革能否穩步推進事關未來中國城鎮化建設的質量，針對當前中國戶籍制度改革中面臨的難點，考慮到新型城鎮化建設的需要，結合戶籍制度以及與之密切相關制度的內容，本文提出加快中國戶籍制度改革的具體路徑。

1.城鎮化進程中要破除城鄉二元戶籍制度的政策。城鄉二元分割戶籍制度作為二元經濟社會的伴生物，始于上世紀50年代的這一戶籍管理制度將我國人口劃分為了農村戶籍以及城市戶籍兩大類，實施不同的管理策略，這種戶籍制度目前已經成為了中國新型城鎮化建設中面臨的巨大阻礙，其對于新型城鎮化建設所帶來的諸多負面問題已經引起了政府的高度重視。未來戶籍制度改革的重中之重就是要盡快的制定政策，破除城鄉二元戶籍制度，構建一個城鄉統一的戶籍制度管理體系，實現以人為核心的城鎮化，讓所有在城市中生活居住的人都能夠擁有同樣的戶籍，享受到同樣的社會福利待遇。破除城鄉二元分割的戶籍制度需要我國最高層從頂層進行政策設計，政策的制定要充分的考慮未來我國城鎮化發展的需要，適度超前的進行城鄉同一戶籍制度政策制定，確保戶籍制度改革能夠有政策層面的保障。

2.城鎮化進程中要推進社會服務區域公平的規劃速度。目前中國戶籍制度改革有兩種基本思路，一種就是解決好與戶籍制度本身相關社會服務以后，再統一城鄉戶籍制度。另外一種就是先統一城鄉戶籍制度，然后再逐步的解決其他問題。從中國的具體情況來看，前一種思路比較合理，這就涉及到社會服務區域公平的規劃問題，通過推進社會服務公平程度的提升，來逐步使附著在不同戶籍制度上的利益做到基本一致，這樣再進行戶籍制度的統一改革就會容易得多。因此，針對當前中國社會服務區域不公平的問題，當務之急就是要進行全面的規劃，各級政府的財政支出要向社會服務薄弱的區域進行傾斜。針對中國超過80％的財政支出都集中在20％的區域這樣一個現狀，國家要進行社會服務區域公平的總體規劃，實現各個區域社會服務的公平化。這樣就能實現附著在戶籍制度本身方面的各種利益公平化，更加有助于戶籍制度的統一，而且在社會服務公平的情況下，戶籍制度改革本身也就沒有了必要。

3.城鎮化進程中要構建城鄉共享公共資源的法規。在公共資源的分配方面，城鄉之間存在巨大的不公，絕大部分的公共資源都集中在城市，戶籍制度改革的重要內容就是要構建城鄉共享公共資源法制建設。在法制建設層面，中國要利用構建法制化國家的有利契機，做好財政分配、公共服務、土地制度等方面的法制化工作，通過完善法制來給上述工作的開展提供基本的法律保障。具體來說就是要對現有的公共資源分配機制進行調整，從法律層面來規定城鄉之間共享公共資源的具體比例，逐步提升鄉村地區公共資源的享受比例，加大對農村教育、財政、醫療、環保等方面的支持力度，實現農村地區農民生活水平的不斷提升，為戶籍制度未來的改革奠定良好的基礎。

4.城鎮化進程中要確立城鄉經濟社會體制一體化模式。城鄉經濟社會體制一體化是戶籍制度改革的基礎所在。中國要盡快的確立城鄉經濟社會體制一體化的模式，統籌城鄉之間的協調發展。城鄉經濟社會體制的一體化建設涉及到土地、產業、就業等諸多方面的內容。從土地來看，中國要建立城鄉一體的土地建設規劃制度，提升農村土地的利用效率，做好城鄉土地的轉化工作；在產業層面，在改變農村工業薄弱的問題上，引導資金、技術、人才向農村地區的流動，促進農村地區的經濟發展，同時要注意調整一二三產業結構，實現三次產業結構的合理優化；在就業方面，要堅持實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大城鄉就業。

5.城鎮化進程中要把握新型城鎮化建設的規摸和進程。新型城鎮化建設中要注意推進的速度、規模，急于求成在當前很多地方政府城鎮化建設中普遍存在，為了在最短的時間內大幅提升城鎮化率，在戶籍制度改革方面，一些地方政府采取了冒進的措施，影響到了戶籍制度改革的質量。未來新型城鎮化建設與戶籍制度改革之間要保持一個動態的匹配，不能夠以犧牲質量來換取城鎮化的狂飆突進。目前一些地區的城鎮化帶有很大的“水分”，真實的城鎮化率要遠遠低于統計數據。通過控制新型城鎮化建設的規模質量來確保城鎮化建設的可持續性，真正實現以人為核心的城鎮化，而不僅僅是一個“圈地運動、造城運動”。

新型城鎮化建設正在全國各地如火如荼的開展，戶籍制度改革是新型城鎮化建設順利開展的重要保障，各級地方政府要充分的利用新型城鎮化建設的有利契機，采取切實有效的措施來加快戶籍制度的改革，為新型城鎮化建設保駕護航。

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責任編輯宮秀芬

F290；C921.3

A

1672-2426（2016）10-0056-04

劉春成（1964-），男，遼寧義縣人，遼寧工業大學黨委副書記，主要從事經濟學研究。