我國政府購買服務的新模式

齊海麗

[摘要]作為公共服務供給模式改革的制度選擇，政府購買服務既體現了政府作為主導的行政化傾向，也彰顯了社會作為參與力量的民間化運作特點。在我國政府購買公共服務的模式形成過程中，政府主導還是市場導向也成為地方政府制度創新的著力點。深圳市民間組織在管理理念、制度設計方面都遵循市場邏輯，在政府購買服務方面，走出了一條獨具特色的民間化運作的道路。深圳市政府購買社工機構服務的制度創新，踐行了合同制治理的契約理念，代表了政社關系的發展方向。

[關鍵詞]市場導向 民間運作 治理理論 政府購買服務

政府向社會組織購買公共服務是當前最為具有現實可能性，而且利益沖突較小、政策障礙不大的發展模式。伙伴關系是一種不穩定的協作關系，無論從政府角度還是從非政府組織和公民社會的角度，合作雙方的信任水平影響他們發起聯合行動和之后一起共事的意愿。政府向民間組織購買公共服務成為了我國公共服務供給和政府管理創新的一個重要創新機制。合同制是社會組織參與政府購買公共服務最典型的方式，合同外包一直是地方政府長期使用的服務供給方式，但是這種方式得以普及則是隨著財政壓力的加大而穩步發展的。服務外包區別于政府直接生產，在這種模式中，政府的角色定位于決策者、監督者，而非生產者。

一、政府購買服務的內容闡釋

政府與社會組織的合作歷史悠久，兩者在合作的過程中也總是在尋求最佳的合作模式。西方國家在政府與社會組織合作伙伴關系的構建過程中形成的購買服務模式是中國學習的模板。政府購買社會組織公共服務的理想模式應該是有完善的制度化保障機制、充分的主體競爭性以及較強的主體獨立性。獨立性描述的是政府與社會之間的關系，即這種購買不是內部購買，而是作為兩個獨立的行為主體之間產生的合作契約關系，雙方的購買行為符合契約原理；競爭性則是指作為購買行為參與者的社會組織之間的競爭程度，也即這種購買行為并不是指定的，而是通過一定的公開招標程序公正進行的，社會組織之間比拼的是能力、社會公信度等；制度化則是為了保障購買行為的持續性和穩定性，通過規范性的行為準則和制度體系對購買行為進行管制。這三個指標之間彼此獨立，同時也相互聯系，其中獨立性是最基本的要件，如果社會組織是政府的附屬機構，這種購買行為就是形式性的。只有在保障社會組織獨立性的基礎上，社會組織在從事公共服務供給中進行的競爭才是有意義的。制度化保障則是從根本上實現獨立性和競爭性的基礎。

政府購買服務作為“舶來品”，最早來源于西方國家。以美國、英國為代表的西方國家在購買模式方面進行了成功探索，積累了豐富的經驗，這其中，出臺政府購買服務的法律政策和為購買工作提供良好的制度保障是非常重要的。政府購買服務作為新生事物，在我國的地方實踐中呈現出多樣化的模式，但是地方政府的經濟發展水平等迥異，導致政府購買服務是“各顯神通”，在全國范圍內沒有統一的規劃和模式用以指導未來的購買服務實踐。

從購買內容的維度來分析，在社會工作服務領域購買崗位與購買項目是采用較多的兩種模式，兩種模式各有優劣。購買崗位關注人，有利于人才隊伍建設，在完善社會工作格局與推進社會工作人才隊伍建設大背景下，許多社會工作服務的提供大多是通過購買崗位來完成，購買項目大多直接對應的是具體的事，往往是明確的服務事項。事實上，購買崗位和購買項目這兩種方式的界限有時是很難區分的，有的項目是以崗位和人員來核算的，可以通稱購買崗位；有的項目純粹是簽約外包，通過競標的方式交給社會組織和市場主體去經營，一般通稱購買項目。比較普遍的形式是購買崗位和購買項目相結合，在結合中或偏重于崗位，或偏重于項目。從購買服務的主要領域和主要地區采用的購買方式來看，購買方式呈現多樣化、復合型的特點，并不是單一、固定的模式。政府向民間組織購買公共服務無法用一個統一的模式來概括，同樣也不能用單一的視角或維度來評價某一購買方式的優劣。

（一）政府系統內部的崗位購買

就政府系統內部（包括政府主辦的事業單位）購買服務而言，其購買方式往往偏重于購買崗位，即機關和所屬事業單位將原來占用行政編制或事業編制、從事一定技術性或一般輔助性職能的公益性服務崗位向社會和市場開放，通過勞務派遣、聘用制等方式，延聘社會專業人員或輔助人員協助政府提供公共服務，以促進財政供給方式從“養人為主”到“辦事為主”的轉變，如公安文員、法院文員、公益電話咨詢員等，他們分布在條和塊、行業和基層，服務于政府某個項目、某個部門或下屬事業單位，但是不具備行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制和事業編制，與政府之間不構成行政職務關系，也不擁有行政法上的權利和義務，完全是借鑒企業用人的制度和做法，按照《勞動合同法》的規定簽訂聘用合同，并實行合同管理。社工崗位和社會工作項目購買，根據合約按照評估標準對購買的服務事項進行考核和監督，降低了服務成本、拓展了服務領域，探索了一種專業、高效的公共服務新體制。在我國內地，上海和深圳是較早探索政府購買社工崗位的兩個城市。

一般說來，政府系統內部購買服務偏重于基本公共服務，這樣的服務不適用外包，需要在政府的直接監管下生產和提供。其主要原因：一是政府購買服務還處在起步和探索階段，社會組織發育滯后，數量少、規模小、管理散，有效的監管體制尚未真正建立起來，難以承接政府轉移出來的基本公共服務職能。二是政府城市管理中許多工作具有涉密性，特別是對于關系到公眾基本生活和公共安全的基本公共服務項目，政府應予以直接提供或在政府的直接監管下將一些技術性、輔助性服務崗位向社會和市場購買，如公安機關文職崗位職能設置確定了四個標準：非執法、非指揮和管理、非重要涉密、服務外包排除。三是在編制嚴格控制的情況下適度引入市場機制。由于機關和事業單位編制控制非常嚴格，用購買崗位的方式吸納編外人員，既降低成本，又提高效率，也是事業單位改革不到位，競爭機制不完善，社會組織不成熟的情況下的特殊選擇。

（二）政府系統外部的項目購買

就政府系統外部購買服務而言，其購買方式往往偏重于購買項目或稱服務外包，即政府將原來由其直接為社會和公民提供服務的事項通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會組織或市場主體來完成，政府與社會組織或市場主體之間構成平等、獨立的契約雙方，并根據其提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。如委托社會組織開展助老服務、慈善救助、就業幫扶、職業培訓、公共衛生、司法矯正等。同時，通過政府購買服務機制和相關政策導向，培育社會組織，加強社會建設，促進社會和諧。“可以建立一種政府、市場和社會‘共建型模式，其基本思路是：‘政府管基本保障，市場管超值服務，社會管廣濟善助，簡稱‘共建型改革思路。”一般說來，政府系統外部購買服務偏重于非基本公共服務，項目具有服務的相對獨立性和地域的可分割性及與公眾生活密切相關，且易于進行競爭性招標，具備一定的市場化運作條件，比較適用與確定評估的量化指標。

二、深圳市社會組織的管理創新

社會組織的登記管理體制一直是制約我國民間發展的體制性癥結。深圳在我國首開登記管理體制改革的先河，民間化是深圳市民間組織管理制度改革的總體發展方向。具體而言，主要是從改造原有組織和培育新生組織兩方面加以推進的。改造原有那些具有強烈政府背景的民間組織，這一探索最早要追溯到1995年，當時深圳啟動了行業協會業務主管單位的改革工作，之所以做出這樣的選擇，是因為行業協會敏感度低、見效快，而且容易取得認同。2000年以來，深圳市委、市政府加大了行業協會登記管理體制改革的力度，擴大了直接登記和無業務主管單位制度的適用范圍。

（一）創新社會組織登記管理體制

2004年，深圳市為進一步推進登記管理體制改革，直接取消了行業協會業務主管單位，使得行業協會的獨立法人地位得以恢復。2008年9月，深圳市委、市政府頒發《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》（簡稱《意見》），對社會組織登記管理體制進行了突破性創新，該文件從三個方面為社會組織的登記管理提出改進意見。首先，實行登記制與備案制的雙軌體制，這種體制主要針對的是社區社會組織；其次，放開對社會組織的登記管理，對于從事工商經濟行業、社會福利事業和公益慈善活動的這些組織實行直接登記制度，減輕雙重管理登記制度對這些組織的束縛；第三，降低組織登記的資金門檻，注冊資金的最低額度由原有的3萬元降低至1萬元。2012年，深圳市又出臺了一項推進社會組織發展的政府文件，主要內容仍然是降低社會組織登記門檻，將2008年直接登記的三類組織擴大到八類。另一方面，自下而上的培育新生組織。區別于自上而下成立的、具有一定官方背景的社會組織，應社會需求而成立的這些新生組織成為深圳市民間組織改革的重點。因為這些組織更符合民眾的需求，其民間性的特征也使得其對民眾需求的回應性更強。而事實上，這些組織更應該成為我國社會組織發展的中流砥柱。為此，除了做好社會組織的登記管理制度改革，更有效地發揮深圳社工組織的功能，深圳市政府為其創設了良好的制度平臺。

（二）加大對社會組織的財政投入力度

政府加大對社會組織的財政投入力度。在降低社會組織登記門檻的同時，深圳市還通過經濟手段和財政扶持推進民間組織的“民間化”。深圳市強勁的民間組織改革與政府充足的財力保證有很大的關系，甚至在某種意義上講，這種財政投入對于崗位購買初創階段的社工機構意義非凡。在此之前，包括深圳等全國很多省份都沒有建立起政府購買崗位的公共財政支持體系。在社工機構以及所提供的公共服務獲得公民的認可與支持的前提下，深圳市建立起了公共財政體系，通過政府購買社工服務的形式支持社工組織的發展。為了解決財政資金投入難的問題，在崗位購買的初期，試行將福利彩票資金作為“種子基金”，待項目發展成熟之后，再交由財政預算資金進行承接，這時候的購買費用由市、區兩級財政予以支付。政府購買服務所支付的資金不僅包括了社工本人的工資、福利，而且也是社工機構維持生存的重要保障。根據購買合同規定，購買費用按照季度發放，匯人社工機構賬號，采取行政契約式合同管理。

三、深圳市政府購買服務的民間化運作

（一）社工機構的發展概況

隨著政府職能轉變以及新型政社關系的構建，社工機構開始興起。深圳市作為我國內地社會工作事業發展的先行者和社工的主要聚集地，社工隊伍的專業化和職業化，以及作為社工組織載體的社工機構得到了長足的發展，有的領域在全國范圍內走在前列，同時也對我國內地大力推廣社會工作具有很好的借鑒作用。黨的十六屆六中全會以來，黨和中央政府高度重視社區工作和社區建設，并出臺相關政策鼓勵社工的發展，以更好地推進社區民間組織在公共事務治理中的作用發揮。深圳市對此高度重視，并進行了積極回應。2007年年初，該市迅速組織了相關工作人員前往香港學習社工購買模式，為社工機構的發展與實施進行經驗的積累。深圳市在全國率先出臺了“1+7”制度，初步建立起具有中國特色、富有深圳特點的社會工作制度體系，形成了以“政府購買”社會工作服務為主要形式的社會工作格局，并在此基礎之上制定和出臺了社會工作發展制度及相關政策，這些制度和政策成了社工得以推廣的重要制度保障。

社工機構是社工提供專業化服務的組織載體。深圳的社工組織隊伍從無到有，并迅速壯大。該市的社工組織在發展過程中得到了深圳市委、市政府和民政局的積極扶持，社工機構數量上得到更大的發展。深圳市社工機構既實現了數量上的突破，也在服務領域、服務質量等方面有了質的飛躍，與其他社會組織的發展路徑一樣，社工機構的職能覆蓋范圍也在日益擴大，而社區是社工機構的主要服務地域。深圳市社工機構依托專業化、職業化的社工服務，為社區居民提供民政救助、司法矯正、人民調解、婚姻家庭、居家養老等方面的服務。他們人性化的服務理念、專業化的服務隊伍、廣泛化服務內容得到了廣大社區居民的認可，而社區居民的認可是社會機構發展的動力。

（二）購買崗位的民間化運作

深圳市是繼上海之后我國內地第二個進行社工崗位購買的城市。上海市社工崗位購買的成功經驗為深圳提供了借鑒，同時上海的行政化運作也是該市在接過接力棒后首先考慮的問題。該市在社工崗位購買伊始，就確定了民間運作的基本制度要求。深圳市政府購買崗位大致可以分為試點階段和規范化階段。

第一階段：試點階段。這一階段，因為存在著對崗位購買模式的不確定性，政府還是運用了行政力量在崗位設置和購買方式等方面進行干預，目的是通過有效引導，使得購買工作盡快步入正軌。比如，初步開始試驗的33個社工崗位就是由市民政局安排的。為了推進這些社工崗位的開發，其直屬11個單位設計出這些崗位，并為社工機構的崗位設計提供科學合理的建議。在購買方式方面，考慮到社工機構發展的不成熟，這一時期，深圳尚未采取公開招投標的方式，而是運用意向性談判的方式。具體辦法是：組織服務的購買單位和服務的提供單位進行面談，就崗位設置、職責分工、崗位特色等事項進行交流，根據雙向選擇和精益求精的原則選定崗位購買。當然，這些崗位購買對象的確定也可以由買賣雙方在固定的安排之后互相協商。在民間組織登記管理體制改革和深圳市行政管理體制改革的綜合作用下，深圳市崗位購買的初期實踐較為成功。2008年1月，著手在司法、民政、教育和殘聯等4個領域開始崗位購買的試點工作。深圳市的6個區根據需要在以上試點領域分別設置40-50個社工崗位，各社工試點范圍和人數得到進一步的擴大，全市市級單位及各區新增200多個社工服務崗位，民間社工機構增加到31家。

第二階段：規范化階段。這一階段的主要特征是采購方式的正規化以及社工崗位運作的民間化。招標性采購是政府采購最常用的方式，因為這種方式以競爭為基礎，是市場經濟高度發展的產物。2009年，社工服務購買列入政府采購內容，采取招投標的方式進行購買。具體運作流程如下：在社工崗位的開發方面基本采取政府購買服務方式，面向民辦社工機構實行公開招投標。政府在已有公共服務單位開設出相應的社工崗位，市采購中心提前發布購買社工服務的崗位情況，然后將這些崗位向社工組織公開，以開展競爭性的招投標工作，社工組織結合機構的特長和社工的優勢，選派相應的社工對公共服務單位開展社工服務。政府在整個購買過程中的角色是引導者和支持者，主要負責制定購買崗位的政策、開發社會工作的領域和崗位、培育社工機構、監督社會工作的運行情況。社工機構制作并向采購中心提交競標書；承接政府工作要填《社會組織承接政府工作事項申請表》，接受購買服務或相關委托要簽訂《委托協議書》；政府部門對承辦工作全程指導和監督檢查，根據《委托實現評估辦法》對工作績效進行評估驗收。

目前，深圳市提供的所有社工服務都采用了政府購買的方式，購買崗位的社工在民政、教育、司法、殘聯、衛生、婦兒等10多個領域開展服務，社會工作服務項目也覆蓋了上述多個公共服務領域。2011年，深圳市政府購買崗位的社工達到1800多名，這些人員分布在40多家社工服務機構。2012年，深圳市的崗位外包工作范圍進一步擴展，由社工崗位發展到政府機關的輔助崗位，這些崗位不占用行政編制，不涉及國家機密，采用服務外包的方式可以降低行政成本，提高機關效率。本次采購工作由政府采購中心將信息予以發布，共涉及包括后勤服務等在內的38個工作崗位。

1.社工機構擁有較大的自治權。上海社工機構的發展受到了政府的過多干預，而深圳社工機構則在民主自治的土壤中生根發芽。雖然政府以購買社工服務的方式助推社工機構發展，但是這種財政支持并沒有使得社工機構與政府產生強大的利益關系。社工機構不是作為政府的附屬機構，而是保持了很大的獨立性，機構具有很大的自主權，在業務方面自主運作，自己決定服務供給的方式；在財務方面自主經營、自負盈虧；在人力資源管理方面也擁有獨立的權力，獨立負責員工的招聘、培訓等工作。

這種自治性體現在以下兩個方面：首先，項目和崗位通過競爭的方式獲取的。上海市在社工崗位的設置過程中通過增設事業單位編制，解決了一部分“40、50群體”的就業問題，這與上海市的萬人就業項目以及當時社工機構的發展現狀有關。深圳則在這方面尤為謹慎，而且注意有效地引導和培養社工機構的競爭能力和自治能力，這也是深圳政府購買服務的特色及吸引力所在。為了給社工服務機構讓渡空間，深圳政府態度明確地指出，政府要從公共服務的具體提供者角色中抽身出來，將這些職能向社會組織進行轉移，原則上不再新增事業單位承接原有的服務責任。

深圳社工項目的開發、社工崗位的設置都不是由政府供給，而是通過一種競爭招標的方式向社會工作服務機構統一購買。深圳市在政府采購網站上或者通過官方文件的形式發布公開招標公告，凡是符合購買項目的要求并對項目所需勞務有服務意向的社工機構均可以參與投標，這些機構要通過資格審查，并在規定的時間內提交投標書。公開的招標保證了這些機構之間形成競爭關系，各個機構為了贏得簽約機會，在管理能力的提升、自我形象的塑造等日常工作以及標書的準備、項目特性的了解等特定工作方面都做出更大的努力。對于政府而言，不管是養老服務的提供，還是社區衛生的治理，都可以從多家提供相關服務的機構中進行選擇，督促各社工機構建立完整的機構設置與制度安排，從而便于通過競爭提高服務質量。競標原則的設置也并非采用市場上的最低報價得標，因為好的交易不僅僅只是獲得最低的報價，而是強調最高價值。因此，機構人員的素質、機構的社會公信力、機構的回應性等都是要進行考慮的要素。另外，人員的招募和培訓都由社工機構根據組織發展的需要和員工能力進行綜合分析，政府主要負責指導。

2.強化對社會組織的監督管理。對社會組織的監督管理工作一直都是各級地方政府一以貫之的工作。雖然深圳支持和鼓勵社會組織的發展，并為社工機構的發展提供制度保證和財力支持，但是監督管理工作也從未懈怠。從其發展現狀來看，深圳的社工機構數量急劇增加，截至2009年，參加政府購買崗位的社工組織已有34家，這些組織設立宗旨不同、活動方式迥異、服務質量良莠不齊，加強對這些組織的監管工作不容懈怠。但是這種政策優惠和財政扶持并不等于政府對社會組織就聽之任之，適當的監督和管理也是非常必要的。比如，履行民間組織登記管理職能的社會組織管理局同時也擁有行政處罰權，撤銷社會組織的登記，這就是一種極為嚴厲的處罰措施。2011年，深圳民間組織管理局共對115家社會組織的違法違規行為進行了查處。深圳市政府還制定了《社工機構行為規范指引》《社工機構評估辦法》《社工行為準則》《社工行業投訴處理辦法》等規范性文件，構建社工的制度監管體系。

這種監督管理工作還包括對社會機構進行的定期的綜合評估。評估主體實行內部評估與外部評估相結合的方式，除了運用評估主體包括深圳市社會工作協會、市區各級主管部門、具體使用社工服務的用人單位、香港督導、機構社工6個外，還設立了社工機構自評的環節。深圳的一些社工機構在運作過程中也進行了積極的探索。比如深圳慈善公益網在探索社會服務的“五級融合”督導機制，即“點線面體靈”督導機制，包括對單個人的督導（點）、對團隊的整體督導（線）、對項目的督導（面）、對機構的督導（體）、對信仰的督導（靈）。此次，評估還收集了社工服務協議的完成情況、使用社工服務的意見和建議，以及對所服務對象的滿意度調查。

由于我國尚未完全建立社工制度，對社工理論和具體的運作機制缺乏了解，深圳還充分借力香港，引入香港專業督導，通過智力支持的方式培育深圳社工人才隊伍建設。出巨資通過加強培訓、評估和監管，提升服務質量和專業水準。香港督導重點對深圳的準社工從三方面進行指導：一是社工理念培育，例如理論與實踐結合，討論及澄清社會工作概念；二是實務技巧指導，例如評估服務對象的需要及行為，訂立具體的目標及方案，推展服務的方法；三是情緒上的支持，例如對準社工的能力及表現給予肯定，使他們不因挫折、苦難而氣餒。