城鎮低效用地再開發工作現狀、潛力與對策——以寧波市江東區為例

□寧波市國土資源局江東分局　陳浩平

城鎮低效用地再開發工作現狀、潛力與對策——以寧波市江東區為例

□寧波市國土資源局江東分局陳浩平

城鎮低效用地主要是指土地利用總體規劃劃定的城鎮擴展邊界范圍內，不符合現行城市規劃用途，利用粗放、布局散亂、設施落后、閑置廢棄，不符合產業政策、安全生產和環保要求的存量建設用地，以及在“三改一拆”中計劃實施改造和已經拆除建筑物的土地。城鎮低效用地再開發是指在城市化進程中土地制度改革的創新路徑，由傳統的依賴新增用地的粗放占用，轉向存量用地的盤整利用；由粗放低效使用，轉向內涵高效挖潛；由行政主導的被動“征地”，轉向政策引導的主動“騰地”，有效構建政府引導下的以市場配置為基礎的土地節約集約利用長效機制。加快推進城鎮低效用地再開發工作，嚴格實行“以節約集約為主線、存量挖潛為主、增量配給為輔”新型用地模式，對促進經濟社會的可持續發展，具有重要的現實意義。

一、江東區土地資源利用及城鎮低效用地再開發工作現狀

江東區位于寧波市核心城區，是寧波市政治和文化中心，行政區域范圍面積共計33.73平方公里。隨著城市建設步伐的快速推進、社會經濟的發展和城市人口的急劇增加，城區可利用的土地資源越發緊缺，城市建設對土地需求的迫切性與局部區域布局散亂、土地粗放利用的現狀形成了鮮明對比。在這樣的背景下，走緊湊型建設、集約式發展和存量挖潛之路是破解土地供需矛盾的必然選擇。

表1　江東區土地資源利用現狀表單位：公頃

1.土地資源利用現狀

根據2015年度土地變更調查結果來看，江東區土地利用現狀結構為：農用地10.45公頃，占土地總面積的0.31%；建設用地3101.62公頃，占土地總面積的91.95%；未利用地260.93公頃，占土地總面積的7.74%。其中建設用地中，主要包括舊城鎮、舊廠礦、舊專業市場及城中村用地。隨著城市化進程的快速發展，這些地塊越來越暴露出布局不合理、利用強度普遍不高、經濟效益不明顯、安全隱患大等種種問題。（見表1）

2.城鎮低效用地再開發工作現狀

“十二五”期間，江東區通過城中村改造供地、專業市場改造升級、舊廠區改造、土地收購儲備、土地協議置換、斷頭路打通等方式，共完成低效用地再開發3081.27畝。低效用地再開發成果初顯，消化了一批城鎮存量建設用地，提升了節約和集約利用水平，有效地完善了城市基礎、改善了城市面貌，對促進城市有機更新、保障經濟社會的可持續發展起到了積極作用。（見表2）

二、江東區城鎮低效用地再開發潛力分析

1.“十三五”待開發低效用地結構組成

通過2015年對全區低效用地調查情況來看，“十三五”期間江東區仍有5852畝低效用地待開發。（見表3）

2.江東區待開發低效用地特點

一是低效類型集中。待開發低效用地以舊城改造區塊類低效用地為主，面積為1775.4畝，約占總面積的79%。另外，國有工業和專業市場類低效用地面積為248.8畝，約占總面積的11%。

二是區域分布特點。待開發城鎮低效用地分布總體分散、個體集中。除百丈街道和新明街道外其余六個街道都有相應低效用地，其中又以福明街道為最，有1076.9 畝，占比 47.8%；其次是明樓街道、東郊街道，分別為430.9畝和396.3畝。

三是利用強度不高。待開發城鎮低效用地項目區的用地強度普遍不高，平均容積率僅0.81，平均建筑密度為0.49%。其中住宅用地、工礦倉儲用地和公共管理與公共服務用地平均容積率分別僅為0.93 、0.83和0.53。而《浙江省商業、住宅、辦公建設項目用地控制指標》（試行）、《浙江省工業等項目建設用地控制指標（2014）》規定，平均容積率不得低于1.0。

表2　“十二五”期間江東區城鎮低效用地再開發匯總表單位：公頃

表3　“十三五”江東區城鎮低效用地現狀結構統計表單位：公頃

3.“十三五”期間低效用地再開發時序和地塊安排

根據《江東區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》《“十三五”江東區城鎮低效用地區再開發專項規劃》《“十三五”江東區城中村改造專項規劃》要求，結合區域現狀地塊條件、區位條件，擬采用分期開發、重點推進、先易后難的原則分年度按計劃落實再開發項目建設。在“十三五”期間，計劃在舊城區域改造、寧豐和仇畢城中村改造以及二、三號橋市場改造等2252畝的低效用地上取得重大進展，分階段對上述低效用地進行再開發安排，其中計劃在2016年安排再開發面積886畝，2017年安排再開發面積353畝，2018-2020年安排再開發面積1011畝。

根據城鎮低效用地再開發的總體目標和再開發項目布局情況，在與城市總體規劃、控制性詳細規劃充分銜接的基礎上合理安排再開發項目。“十三五”期間，計劃開發的2252畝的低效用地中，其中住宅用地面積為1051畝，商服用地面積為472畝，公共管理和公共服務用地項目面積為349畝，公園綠地等其他項目合計面積為380畝。

4.“十三五”期間低效用地再開發可實現成效預測

根據《江東區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》要求，在充分銜接城鄉規劃的基礎上，優先安排基礎設施、民生項目，合理增加三產項目用地。基于對出讓地塊控制性詳細規劃的潛力分析，江東區“十三五”低效用地再開發規劃中各用途的容積率分別為：商業用地的平均容積率為3.5，規劃住宅用地的平均容積率為2.8，規劃公共管理與公共服務用地的平均容積率為1.0，規劃科教用地、文體娛樂用地與公共設施用地的平均容積率為0.5左右，規劃公園與綠地、道路等項目的容積率為0。據此估算，經測算“十三五”期間江東區城鎮低效用地再開發潛力可達到3118.8畝。

三、江東區城鎮低效用地再開發工作的對策

“十三五”期間是江東區建設現代化核心城區的關鍵時期，國土資源管理工作將始終面臨著新形勢帶來的機遇、新發展帶來的優勢、轉型期面臨的挑戰三者并存局面。低效用地再開發工作要緊緊圍繞土地供給側結構性革和“去產能、去庫存、找短板、降成本”的要求，堅持最嚴格的節約集約用地制度，實施以存量建設用地為主的用地保障方式。扎實開展建設用地“存量挖潛”活動，有效推進城鎮低效用地再開發利用工作，為努力實現江東區“兩強兩品”戰略目標，建設“現代化核心城區”的發展目標奠定更加堅實的基礎。

1.在改造方針上，要堅持“四原則”

一是要堅持政府主導，規劃先行。建立健全政府領導、部門協調、公眾參與的工作機制，充分發揮區政府的組織、引導、監管職能和統籌調控作用。堅持規劃先行，依據土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、主體功能區規劃和產業發展規劃等，科學制定和實施城鎮低效用地再開發專項規劃，確保再開發工作穩步有序開展。二是要堅持規范運作，實事求是。嚴格限定城鎮低效用地再開發范圍，嚴格遵循審批程序，嚴格規范運作，嚴防出現擴大政策適用范圍和違規操作。充分考慮江東發展歷史和土地管理政策的延續性，區分情況、分類處理，妥善解決歷史遺留問題。三是要堅持市場取向，因勢利導。在規范管理，堅持土地資源以市場化配置為主的基礎上，運用市場機制和手段，鼓勵土地權利人和集體經濟組織等市場主體參與城鎮低效用地再開發，形成形式多樣的改造開發模式，充分調動土地權利人和社會各方的積極性。四是要堅持公眾參與，利益共享。充分尊重土地權利人的意愿，保障其知情權和參與權，建立健全平等協調機制，妥善解決群眾利益訴求，做到公開、公平、公正，實現和諧開發。兼顧各方利益，完善利益激勵機制，統籌安排各類用地和產業調整用地，讓群眾共享城鎮低效用地再開發成果，最終實現多方共贏。

2.在要素保障上，要規范“四先行”

一要論證先行。如對尚未改造的低效地塊要再進行詳細調查和科學分類，合理確定“新建集聚一批、關停搬遷一批、就地改造一批、規范完善一批”的企業名單。其中對列入改造升級范圍的專業市場進行必要的論證，首先進行可行性論證，確定新建集聚、關停搬遷、就地改造和規范完善的范圍；其次再進行交通、環境等影響分析，確保交通安全暢通和符合環保、消防要求。二要計劃先行。要按照《“十三五”江東區城鎮低效用地區再開發專項規劃》，開展統一計劃、指導和協調工作，實施分類施策，同時各部門明確職責分工，全力確保改造工作有序、穩步進行。三要政策先行。在對專業市場改造中，要科學評估市場拆遷、搬遷和關停的補償和就地改造的補助，實行“一場一策”。同時參照市區城中村改造相關政策，由市財政把改造升級涉及的土地出讓收入直接用于地塊配套建設，實行封閉運作，資金實行“專款專用、整體平衡”。四要監管先行。有關部門要嚴格執行有關法律法規和政策，在區委區政府的領導下，各司其職、密切配合，認真履行職責、加強監管力度，把好改造地塊的準入關和退出關。

3.在改造路徑上，要推進“四組團”

一要推進舊村改造組團。經過十年改造，全區27個城中村已基本改造完成，城區面貌煥然一新。“十三五”期間，江東區要繼續采用整村推進的主流改造模式，以行政村為單位，全面實現改造。同時開展連村連片同步實施改造，充分整合周邊的土地資源，包括部分國有土地，從而實現整個城市片區面貌形象大改變，土地節約集約利用效益大提升。改造后的出讓地塊為江東推進城市轉型升級、招商引資提供充足的要素保障。二要推進舊專業市場改造組團。江東區低效利用的舊專業市場原有36家，多集中在城市的中心和主干道周邊，普遍存在布局不合理、效益不明顯、安全隱患大等問題。“十二五”期間，合計完成14個專業市場的改造提升，盤活專業市場低效用地500余畝。“十三五”期間江東區要繼續遵循“整體謀劃、有序推進、突出重點、分類實施”的總體要求，繼續按照“新建集聚一批、關停搬遷一批、就地改造一批、規范完善一批”的思路，對全區專業市場進行了分類規劃，分步實施。力爭實現由“低檔、低效”向“高端、高產”轉變、從“市場大市”向“市場強市”的跨越。三要推進舊住宅改造組團。通過對城區內地勢低洼易澇區域、建筑年代久遠并存在安全隱患的舊住宅進行改造，不斷改善群眾居住條件，從而盤活存量土地資源。“十三五”期間，江東區要繼續深入推進舊住宅改造，在征詢群眾意見、宣講政策的同時，力爭在各環節程序規范、公開透明。通過公開征收政策、補償方案、公示評估價格、簽約情況和補償金額，消除群眾疑慮，提高群眾的簽約率，確保舊住宅改造的順利推進，最終使城區稀缺的土地得以再生高效利用，煥發江東核心城區的生機和活力。四要推進舊廠區改造組團。隨著江東城市建設的快速推進，原分布在城區黃金地段的工業用地已不再適應城市功能布局的總體需求。“十三五”期間，江東區要在江東區工業用地專項調查的基礎上，結合“騰籠換鳥”工作，以提高土地利用效率、優化產業布局、推進經濟發展方式的轉變為目標，結合低效土地產權人意愿，對轄區內低效用地企業進行全面開發，具體方式有收購儲備、協議置換等。全面優化產業布局，推動經濟社會又好又快發展。

4.在謀劃協調上，要實行“四并重”

一要堅持企業自改與政府指導并重。充分調動企業積極性，鼓勵企業搬遷關停、就地改造和規范完善，促使向新規劃的園區集聚，引導和指導企業向集約化、商場化、信息化發展，實行先易后難、分類指導，有步驟地穩步推進。二要堅持搬遷發展與就地改造并重。在對專業市場改造中，對不符合城市總體規劃、嚴重影響城市環境、交通環境的專業市場，該搬遷的一律予以搬遷；對受用地、規劃、交通、環保等因素制約，但有較好經濟效益和發展前景的專業市場，實行整體搬遷，向專業市場園區集聚；對符合城市規劃要求和就地改造提升條件的，且有良好經濟效益和發展前景的市場，實行就地改造提升；對具有可持續發展能力的，通過規范完善將傳統市場變為“商場化”市場。三要堅持解決遺留與節約集約并重。對已列入低效改造的地塊，且符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，雖沒有合法用地和建設手續卻已使用的情況，經依法依規嚴肅查處違法用地和違章建筑后，及時補辦或完善用地審批手續。同時，全程注重節約集約利用土地，在不與城市規劃沖突的前提下，提高改造項目的土地利用效率，允許對原有土地用途作出合理調整，增強規劃利用強度，充分發揮經濟杠桿調配土地資源的作用。四要堅持優化配置與提升品質相并重。加快區塊功能的串聯和整合，帶動區域功能提升。將寧穿路區域升級為以現代服務業為主體的產業功能區，將甬江東南岸區域轉變以商務辦公、教育文化、居住休閑為一體的沿江綜合功能區，打造江東新名片。同時要改善生活環境，美化城市面貌。以改善居民生活環境為出發點，加快城中村改造步伐，實現城中村區域與城市其他區域的統籌規劃和協調發展，促進現代化國際城市建設，構建和諧江東、幸福江東、現代江東，真正實現城市面貌全域都市化。