關于村土地利用規劃試點工作的幾點思考

□浙江省土地勘測規劃院　陳　銘

關于村土地利用規劃試點工作的幾點思考

□浙江省土地勘測規劃院陳銘

為貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，落實十八屆三中全會對深化農村土地制度改革的全面部署，統籌安排村莊生產、生活、生態用地，近年來國土資源部持續推進村土地利用規劃編制各方面的工作。在2009年國土資源部和浙江省簽訂的《關于深化改革推進農村土地整治工作的合作協議》和最近開展的農村土地制度改革試點中都明確要求開展村土地利用規劃編制工作，特別是2016年中共中央、國務院《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發〔2016〕1號）明確提出“加快編制村級土地利用規劃”的要求，為深化改革提供基礎支撐。改革開放以來浙江省經濟發展迅速，農民純收入居全國前列。但是長期以來農村公共服務發展滯后、城鄉差距大、村莊建設雜亂無章、生產生活環境惡化。而現有的國家、省、市、縣、鄉五級土地利用規劃體系不能完全滿足村土地利用管理的需求，鄉（鎮）級土地利用總體規劃比例尺為1∶10000，農村土地利用內容相對粗疏，影響到土地用途管制的落實和農村土地整治工作的開展，因此迫切需要通過編制村土地利用規劃規范相關土地管理工作。

一、浙江省村土地利用規劃試點的進展情況

▲全省村規劃試點工作座談會

浙江省村土地利用規劃起步較早，工作基礎扎實。2011年浙江省國土資源廳部署開展了第一批5個村土地利用規劃試點。在第一批試點成果的基礎上，2015年2月部署開展了第二批19個村土地利用規劃試點，并于2016年7月進行了成果初步評審。試點開展以來，國土資源部高度關注，部規劃司于2015年對浙江省開展的試點工作情況進行了專題調研，并撰寫《浙江省推進村土地利用規劃工作情況的調研報告》呈報部領導審閱。

經過多年的試點摸索，浙江省各村級土地利用規劃試點單位從大比例尺村土地現狀調查、土地適應性評價、全村域土地利用布局、村規民約、村土地整治、農用地使用、與相關規劃的銜接、集體經營性建設用地入市等方面對村土地利用規劃編制的方法、內容、技術和成果形式進行了有益的探索。從探索結果來看，對現狀調查等部分技術問題初步達成了共識，對村土地利用布局做了不同方式的探索，對農用地使用、與其他規劃銜接進行了有益的嘗試，基本形成了村規劃編制的方法和技術路線。試點成果達到了探索村土地利用規劃編制的目的。

二、對村級土地利用規劃試點目的和原則的思考

從國家、省和地方的要求來看，編制村土地利用規劃的目的：一是統籌村土地利用，協調村莊生產、生活和生態的用地需求；二是規范農村土地管理，保證農村土地制度改革的順利實施；三是與鄉鎮土地利用總體規劃、村莊建設規劃、生態保護規劃等相關規劃充分銜接，符合國土、城建、生態保護等相關法律、政策、標準，實現“一本規劃、一張藍圖”的要求；四是堅持政府組織、部門協作、公眾參與、科學決策，充分尊重農民意愿，切實維護農民合法權益。

從試點探索成果來看，村土地利用規劃編制應當遵循以下三個原則。

1.必須是實用性規劃

村土地利用規劃的重點是能否實施，實施的基礎是順應村集體和村民的意愿，并符合鄉鎮事權主體對該村土地利用的安排，而不僅僅是通過上級審批強制實行。多年的規劃經驗可以看出，一個實用的規劃應當是一個協調多方面訴求的規劃，而不是簡單進行審批實施的規劃。

2.必須是綜合性規劃

村土地利用規劃應當是一個全面的綜合性規劃，包含所有村土地利用的范疇，包括農地、建設用地、交通組織、生態用地、公共服務和基礎設施、防洪排澇和防災避險等等，只有真正做到“一本規劃、一張藍圖”的“多規合一”，才能夠滿足村莊土地管理的需求。

3.必須是通俗性規劃

村土地利用規劃應當是一個面向村民的規劃，可以編制一套系統的規劃文本和圖件，同時必須要有面向村民的通俗易懂的表現形式。較好的方法是參考城市規劃部門的法定圖則編制“村規民約”，形成一張村規民約圖，一張村規民約表，幾段村規民約文字。

三、對村級土地利用規劃內容的思考

根據國家和地方要求，結合村土地利用管理的實際需要，村級土地利用規劃應當包含以下幾點內容。

1.村土地利用現狀評價

分析試點村的區位、人口數量和結構、經濟結構、生態保護情況、現狀地類、人均建設用地、人均農用地、人均宅基地等現狀情況；總結試點村特色資源，民風民俗、歷史沿革；評價試點村的主要優勢和存在問題。

2.村土地利用規劃基礎

包括明確規劃編制范圍、期限和基礎數據；明確社會、經濟、耕地和基本農田保護、村莊建設、生態環境保護與村莊環境整治、土地制度改革等方面規劃主要目標；鄉鎮規劃中對全鎮（鄉、街道）村莊整體安排（中心村、保留村、撤并村）時，對該試點村的規劃情況；各土地現狀分類、規劃分類的含義。

3.村土地利用規劃核心內容

首先，要對生產用地進行規劃，包括農業生產（承包地流轉）、耕地和永久基本農田、集體經營性建設用地、產業用地的規劃內容，有需要的試點村，可以反映特色小鎮用地、旅游業用地等規劃內容。其次，要對生活用地進行規劃，包括宅基地、科教文衛用地等公共服務設施、生活區綠化和主要節點景觀設計、傳統建筑和文物保護、基礎設施（水電氣）、生活垃圾和污水處理、消防、防洪排澇、地質災害防治、應急疏散用地等規劃內容。第三，要對生態用地進行規劃，包括生態林地、水源地、濕地、主要河流湖泊、森林和地質公園等規劃內容。第四，要對農村土地制度改革進行安排，特別是農村土地制度改革試點，必須反映有關的規劃內容。第五，要對土地整治進行規劃，主要反映墾造耕地項目規劃、耕地質量提升項目、農村土地綜合整治項目的規劃安排。第六，要編制村規民約，對村民關心的永久基本農田、宅基地、公共服務和基礎設施、文物保護等各類土地利用做出管理約定。最后，要對各類用地提出管制規則，管制規則要符合國土、建設、生態、交通等各類法律的要求。

4.其他規劃內容

村土地利用規劃應當說明與鄉鎮土地利用規劃銜接情況，與相關規劃銜接協調、規劃論證和公眾參與情況，以及實施主體和規劃實施資金預算與保障。簡要說明對規劃編制的工作背景、工作過程、主要時間節點和重要會議情況。基礎資料的收集情況、相關規劃的收集情況、走訪和問卷調查情況、現場踏勘情況等。

5.必備圖件和附表

▲建德市大洋鎮高垣村土地利用村規民約圖

村土地利用規劃圖件可以根據實際需要進行編制，不同內容的圖件應當結合各部門對相關規劃的制圖要求制作，但是整體風格要統一協調，不可生搬硬套。必備圖件應當包括村土地利用現狀圖、村土地利用規劃圖、土地用途管制圖、耕地和永久基本農田保護圖、土地整治規劃圖、村莊建設規劃圖、公共服務設施規劃圖、基礎設施規劃圖和土地利用村規民約圖共9張圖。

村土地利用規劃附表應當簡單明了，必須具備村土地利用規劃指標表、規劃地類結構調整表、土地用途管制表、基本農田地塊匯總表、宅基地變化地塊匯總表、土地利用村規民約表即可，其他表格可以按需要制作。

四、對村土地利用規劃試點存在問題的思考

目前村土地利用規劃試點成果還難以完全滿足村土地管理要求，主要存在以下幾個問題。

1.對村土地利用規劃編制目的認識不夠

各試點單位雖然對村土地利用規劃進行了有益的探索，但是普遍存在思維慣性，認為編制主要目的是村建設用地拓展。對于農村土地制度改革少有考慮，對統籌全村生產、生活和生態用地缺乏全局謀劃，對“多規合一”浮于表面。應當認識到，如果不對農村土地制度改革在村土地利用規劃中進行前期安排，則無法給國家交出滿意答卷。如果不對全村所有土地利用進行統籌安排，則不能滿足村土地管理的實際需要。如果不在村級層面實現“多規合一”，則不具有規劃實施基礎。

2.對成果內容的總體研究不夠

從編制完成的村土地利用規劃初稿來看，成果內容偏重各不相同，體現了各試點探索的不同方向，具有很好的借鑒和探索意義。但是各試點對成果整體框架的完整性、邏輯性和實施性研究不足，過于注重具體工作和表現形式。

3.成果表達形式的通俗性不夠

村土地利用總體規劃的對象是村集體和村民個體，在探索村土地利用規劃編制成果的同時也應當對最后成果表達形式進行探索，但是試點成果普遍比較復雜，圖紙專業性較強，文字更加難懂。在當前試點探索階段確實需要一套較為詳細、專業和全面的成果，但是也應當探索編制簡約的成果形式，便于對村集體和村民進行公示公告，并敦促村集體實施。

五、對村土地利用規劃難點的思考

1.法律基礎不充分

目前國家和省都沒有出臺關于村規劃法律地位的文件，村規劃也不屬于法定五級土地利用規劃。為了破解此難題，上海市依托土地整治規劃編制的郊野單元規劃，賦予村層級土地利用規劃一定的法律地位。目前國土資源部正在開展規劃立法工作，其中考慮將村規劃的法律地位進行明確，但目前立法工作尚未完成。

2.規劃基數與現行法定的二調數據存在差異

村規劃編制基數是1∶2000，需要將1∶10000二調現狀圖中大量的線物和零物上圖，在上圖過程中會存在二調線物零物與實地有差異的情況，導致村規劃基數需要根據實際情況調整。基數的差異會影響到村土地利用規劃與鄉鎮土地利用規劃指標無法銜接的問題。可行的解決辦法是保持村規劃主要指標的變化量與鄉鎮規劃中該村的主要指標變化量基本一致。

3.“多規”理念的不同導致編制“合一”規劃的困難

由于各部門管理的側重點不同，在統籌村土地利用的過程中會出現很大的分歧，需要深入協調，甚至可能出現協調無果難以繼續編制的情況。這需要規劃編制單位聯合國土部門，與縣、鄉政府和各部門加強溝通協調，本著實事求是的原則，共同編制村土地利用規劃。

六、對村土地利用規劃的建議

根據現有村規劃編制的情況，對開展下一步工作提出以下幾點建議。

一是國家和省應加強對村土地利用規劃編制工作的指導。在總結地方試點經驗的基礎上，國家和省級國土資源管理部門需要根據實際工作中面臨的困惑和問題，有針對性地研究起草推進村土地利用規劃編制工作的指導意見，指導各地做好村土地利用規劃工作。重點要明確村土地利用規劃的定位和作用，以及規劃編制的原則、目標、內容、程序、成果要求、實施管理等內容。

二是多方面保障村土地利用規劃編制經費。需要引導各地有序推進對村土地利用編制工作，集中資金在需求迫切的村先行開展規劃編制工作。省級財政應當安排專項資金，同時各級財政給予一定的支持，保障村土地利用規劃編制工作順利開展。

三是各級國土資源管理部門和規劃編制單位應加強對各部門相關規劃的學習，增加村土地利用規劃的科學性和實施性。特別需要加強村莊建設規劃、風景旅游規劃、基礎設施規劃等方面的學習，可以在符合相關部門規劃要求的前提下嘗試自己編制。

四是盡快確立村土地利用規劃基數和規劃成果的合法地位。要對1∶2000和1∶500村調查數據與二調數據之間差異進行分析和認定，確保村土地利用規劃基數真實可靠。同時要盡快確立村土地利用規劃的法律地位，使村土地利用規劃能夠從法律上補齊土地規劃管理的最后一塊拼圖。