完善住房支持政策服務(wù)城市發(fā)展

文/崔光燦

完善住房支持政策服務(wù)城市發(fā)展

文/崔光燦

對(duì)市民的住房支持是世界上多數(shù)國家的普通做法，住房支持包括對(duì)中低收入住房困難家庭的住房保障、對(duì)中高收入家庭的購租房支持，不同國家根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、住房市場(chǎng)的階段性矛盾都分別采用不同支持形式，既解決市民的住房困難問題，也起到了促進(jìn)市民更好服務(wù)城市發(fā)展的作用。

一、住房支持的對(duì)象要有瞄準(zhǔn)性

向城市居民提供住房支持，不能是全覆蓋，要考慮兩個(gè)基本原則：

一是住房支付能力不足的住房困難市民。住房支持不是普惠制，是針對(duì)既是市民中住房困難群體，同時(shí)又是住房支付能力不足的人群的，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了住房支持的范圍。其中，住房支付能力不足可認(rèn)為是無法通過自己的能力解決基本住房問題或改善住房，住房支付能力不足可能是持續(xù)的，也可能是階段性的。

二是對(duì)城市發(fā)展有貢獻(xiàn)的市民。一個(gè)城市的發(fā)展需要市民努力的工作，當(dāng)市民住房困難需要支持時(shí)，對(duì)無工作的市民是提供“基本保障”，而對(duì)有工作的市民則提供“體面”、“舒適”的住房支持。有三類人群是住房支持關(guān)注的重點(diǎn)：一是曾經(jīng)為城市發(fā)展作過貢獻(xiàn)，卻由于當(dāng)時(shí)的收入分配體制而產(chǎn)生住房困難的市民，如改革開放前的職工，為城市發(fā)展作了很大的貢獻(xiàn)，但當(dāng)時(shí)的收入分配中住房支付的含量低，造成當(dāng)前住房困難。二是當(dāng)前正在為城市發(fā)展作貢獻(xiàn)的人，如城市公共服務(wù)的提供者，這部分人群可能僅有中等收入甚至中低收入，但他們是城市正常運(yùn)行所必需的，應(yīng)為他們提供特定的支持。三是城市未來發(fā)展需要的人才，一個(gè)城市要有持續(xù)增長的動(dòng)力，要有創(chuàng)新，必須有“新市民”進(jìn)入，這部分人更多是剛畢業(yè)的大學(xué)生，希望在城市中長期居住和發(fā)展，但由于沒有積蓄，面臨階段性的住房支付能力不足，因而需要給予特別支持。

二、住房支持的手段要有效率性

國際經(jīng)驗(yàn)表明，許多國家的住房支持手段逐步由提供實(shí)物住房過渡到以住房金融稅收支持為主。這些國家最初都會(huì)提供公共住房實(shí)物，主要用于最低收入群體的住房保障，不同國家比例差異較大，從5%-30%不等。但公共租賃住房常常會(huì)面臨經(jīng)營成本高、維修資金不足等問題，并出現(xiàn)了許多保障家庭不愿退出保障性住房的狀況，住房支持的效率開始降低，所以多數(shù)國家在一定階段之后都開始減少或停建公共租賃住房。有別于政府提供低價(jià)住房，金融與稅收的支持逐步成為許多國家的住房政策重點(diǎn)，住房保障與住房金融體系的完善也逐步結(jié)合到一起。如美國通過稅收減免、低利率信貸優(yōu)惠等獲得支持的群體占到購房總?cè)藬?shù)的二分之一左右，日本獲得金融支持的家庭占到三分之一左右，這極大地提高了住房自有率。所以，不管什么樣的政治經(jīng)濟(jì)體制，住房支持政策的種類都基本相同，政策發(fā)展的趨勢(shì)也基本趨同，都有一個(gè)從實(shí)物向貨幣的轉(zhuǎn)化過程。具體采用什么形式的住房支持，需要結(jié)合住房供求的基本關(guān)系來判定。

第一，當(dāng)一個(gè)國家或城市的住房絕對(duì)短缺時(shí)，需要以實(shí)物供應(yīng)為主的住房支持手段，政府的住房發(fā)展重點(diǎn)是增加住房供應(yīng)，并可能通過快速建設(shè)“低價(jià)”住房來解決住房供應(yīng)不足，具體的支持手段包括政府直接參與建設(shè)住房、支持開發(fā)商或非營利機(jī)構(gòu)建設(shè)住房等。

第二，當(dāng)住房處于結(jié)構(gòu)性短缺時(shí)，即住房供需的區(qū)域、戶型不匹配時(shí)，需要政府通過提供更多可支付住房，包括住房短缺區(qū)域的低租金、小戶型的公共租賃住房，以及滿足基本住房需求的產(chǎn)權(quán)住房等。

第三，當(dāng)住房市場(chǎng)總體供需平衡，矛盾表現(xiàn)為部分市民的支付能力不足時(shí)，主要通過稅收和金融手段進(jìn)行支持，并以提高住房自有率為目標(biāo)。具體可采用的政策包括住房抵押貸款的支持、住房交易的稅收優(yōu)惠、個(gè)人所得稅的優(yōu)惠等。

三、住房支持的效果要有激勵(lì)性

第一，住房支持要有利于市民經(jīng)濟(jì)自助能力的提高。通過住房支持，使市民能較早地“安居”，以促進(jìn)其“樂業(yè)”。居住穩(wěn)定能激勵(lì)市民更穩(wěn)定地工作，使子女接受更好的教育，使家庭的經(jīng)濟(jì)能力不斷提高，使城市的發(fā)展更具持續(xù)性，使社會(huì)更具和諧性。要實(shí)現(xiàn)這一效果，住房支持手段必須是“支持”與“自助”相結(jié)合，在政府支持的同時(shí)，家庭更愿意工作，工作收益將會(huì)更多用于改善家庭的生活。如共有產(chǎn)權(quán)保障住房，保障對(duì)象自己購買了共有產(chǎn)權(quán)，由于有需要自付的住房貸款，必須努力工作來增加收入還貸。同時(shí)，收入的繼續(xù)提高不僅使家庭積累了財(cái)富，還為未來進(jìn)一步改善住房條件、改善生活條件提供了基礎(chǔ)。又如使用金融支持手段，如果實(shí)施住房貸款利息個(gè)人所得稅抵扣政策，也是收入越高，受益越大。

第二，住房保障必須減少“福利依賴”的動(dòng)機(jī)。在保基本的住房支持中，若提供廉租住房實(shí)物等，可能產(chǎn)生一些家庭長期依賴住房保障的現(xiàn)象。一是保障過度，當(dāng)住房保障超過最基本的住房條件時(shí)，有些家庭寧愿長期占有保障住房，而不愿意退出，所以保基本的住房保障必須只滿足最基本的住房需求，而不是“舒適”需求，不應(yīng)提供大量的面積大、裝修標(biāo)準(zhǔn)高的保障住房。二是準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)要合理，當(dāng)家庭收入提高時(shí)，住房保障相應(yīng)減少或停止，當(dāng)減少的福利大于收入提高帶來的福利時(shí)，家庭就缺少努力工作提高收入的動(dòng)力，所以準(zhǔn)入與退出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)必須考慮到，工作收入越高的家庭，家庭的總福利水平也越高。同時(shí)，住房支持不能僅針對(duì)低收入家庭，也要針對(duì)中等收入甚至中高收入家庭。

四、住房支持的水平要有平衡性

住房支持手段要保持補(bǔ)貼水平的平衡，如果一種政策的補(bǔ)貼水平過高，可能造成更多的人“涌向”該政策，造成資源不能有效配置。

第一，要平衡實(shí)物配租與租金配租的補(bǔ)貼水平。實(shí)物配租與租金配租的主要差異應(yīng)是房源的差異，實(shí)物配租的房源是由政府提供或由政府支持的運(yùn)營機(jī)構(gòu)提供，這部分房源的穩(wěn)定性較強(qiáng)，而租金補(bǔ)貼的房源主要來源于社會(huì)房源，并由住房保障家庭自行尋找。考慮到實(shí)物配租存在政府提供穩(wěn)定房源的福利，可以提高實(shí)物配租家庭的自付段租金支付水平，即在同等家庭收入情況下，選擇實(shí)物配租家庭的租金自付水平應(yīng)高于選擇租金配租家庭的租金自付水平，這樣才不會(huì)造成過多的家庭選擇實(shí)物配租的現(xiàn)象。

第二，要平衡共有產(chǎn)權(quán)保障住房政府與個(gè)人產(chǎn)權(quán)份額。如果共有產(chǎn)權(quán)住房銷售定價(jià)過低，不能真實(shí)反映保障對(duì)象出資額與產(chǎn)權(quán)份額關(guān)系，購房用于投資的現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生，更多人即使不居住也會(huì)申請(qǐng)，這將會(huì)影響住房的使用效率和后期管理。所以，在未來共有產(chǎn)權(quán)保障住房定價(jià)中，應(yīng)減少定價(jià)折讓幅度，降低投資獲利比例。特別是近年市場(chǎng)房?jī)r(jià)漲幅過大，各項(xiàng)目建設(shè)成本不斷上漲，新批次的房源價(jià)格應(yīng)貼合項(xiàng)目周邊房?jī)r(jià)，減少折讓幅度，降低投資獲利比例，讓真正住房困難的中低收入家庭有充足的房源可以選擇。

第三，要平衡公共租賃住房租金與市場(chǎng)租金的關(guān)系。公共租賃住房要建立租金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，公共租賃住房定價(jià)總體低于市場(chǎng)價(jià)格，如果不能及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整，會(huì)帶來明顯的價(jià)格偏低問題，產(chǎn)生公共租賃住房的退出難、后期管理難，同時(shí)也不能使公共租賃住房得到更合理的應(yīng)用。所以公共租賃住房要形成動(dòng)態(tài)租賃價(jià)格調(diào)整機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)租賃價(jià)格波動(dòng)，建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，并使保障對(duì)象形成租金會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整的預(yù)期。

第四，要平衡好“支持”與“基本保障”。隨著上海“保基本”的政策基本穩(wěn)定，根據(jù)上海建立全球科技創(chuàng)新中心的需要、提高城市發(fā)展能力的需要，住房發(fā)展宜將對(duì)中等收入家庭、青年家庭的住房支持作為政策的重點(diǎn)，既幫助滿足新進(jìn)城人群和新畢業(yè)大學(xué)生的首次住房需求，也要關(guān)注正在為城市建設(shè)作貢獻(xiàn)的中等收入家庭的改善性住房需求，穩(wěn)定城市發(fā)展的動(dòng)力。支持性的住房政策設(shè)計(jì)不應(yīng)是獨(dú)立、短期的政策措施，必須堅(jiān)持和完善住房保障體系相銜接，成為住房供應(yīng)體系的一個(gè)重要部分，并和人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化相銜接，成為人才發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，還要和產(chǎn)業(yè)升級(jí)及布局優(yōu)化相銜接，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的一個(gè)重要舉措。支持性的住房政策宜以購房支持為主、租房支持為輔，并與人才的成長規(guī)律相適應(yīng)，在青年家庭就業(yè)初期，通過租房支持解決其階段性住房困難，在穩(wěn)定工作一定年限后，通過購房支持使更多的中等收入人群擁有產(chǎn)權(quán)住房。支持性的住房政策必須堅(jiān)持市場(chǎng)化機(jī)制，無論租賃住房還是產(chǎn)權(quán)住房，都必須采取市場(chǎng)化的機(jī)制，并通過政策支持使更多的人群能夠通過市場(chǎng)購買普通商品住房。

（作者單位：上海師范大學(xué)）