推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革

文/雨山

推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革

文/雨山

相繼召開的2015年中央經濟工作會議和中央城市工作會議，確立了深化住房制度改革的大方向，主要是圍繞新市民的住房需求，建立符合這一需求和趨勢的住房制度。筆者認為，推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革，應遵循雙軌并行、購租并舉、農房同權、金融助力的總體思路。

一、雙軌并行

關于住房雙軌制的認識有三層含義：第一層含義，市場的歸市場，保障的歸保障；第二層含義，市場為主，保障為輔；第三層含義，市場與保障不允許交叉，也就是杜絕所謂的政策性商品住房。我國在住房雙軌制的探索過程中，一直在犯的一個最大錯誤就是模糊了市場和保障的邊界。從經濟適用房、限價房，再到共有產權房，始終未盡如人意。不知是誰創造了住房“夾心層”這一概念，竟然左右了我國住房發展的歷史。在筆者看來，所謂的住房“夾心層”，是本無所謂有，無所謂無的，說的人多了，也便有了這一說法。問題的實質，是把住的問題等同于產權問題，而以經濟適用房為代表的政策性商品住房恰恰是為了滿足所謂的“夾心層”的房產夢。事實證明，為所謂的“夾心層”量身打造的政策性住房，卻在破壞著社會公平和效率。那么，具體到新市民的住房需求，又該如何對號入座？是交給市場還是交給保障？要回答這個問題，首先要弄清楚市場和保障的邊界。從全世界的情況來看，一個健康的房地產行業發展模式中，保障性住房主要面對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層。絕大多數家庭的住房需求，都應該而且也能夠通過房地產市場來解決。之所以政府事實上被迫為中低收入階層全面提供保障房，是因為導致高房價的體制性頑疾一直沒有得到有效解決。因此，解決新市民住房問題的最佳路徑不是建立一個高覆蓋的住房保障體系，而是要充分利用市場機制來解決大部分農村轉移人口以及城市中低收入人群的居住問題，而政府主導的保障性住房應該只針對社會中最低收入、支付市場化房租都存在困難的弱勢群體。

二、購租并舉

習近平總書記在就“十三五”規劃起草情況說明時表示，按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億，但城鎮化質量不高，這7.5億人口中包括2.5億以農民工為主體的外來常住人口。據《中國住房發展報告2015-2016》測算，按照未來五年1億人城鎮化計算，如果70%的家庭人口在城鎮購房，每年以農民工為主體的購房需求可達4.6億平方米。具體到農民工自身，究竟是購房還是租房，取決于他們的住房支付能力。在商品住房庫存壓力大的三、四線城市，選擇購房將會是主流；相反，在房價高企的一線和二線城市，租房則更現實。我國住房制度的短板在于住房租賃市場的發育不良。以往的住房制度，更多強調的是新建商品住房的供應，相應的住房租賃市場卻不被關注。在住房總量短缺的時期，加大新建商品住房的供應無可厚非。在我國的住房市場供求關系已經逆轉的當下，住房資源占有不均衡的結構性矛盾日益凸顯，因此，政策的調整必須適應當下住房消費市場的新變化。當然，發展住房租賃市場離不開政策的大力支持，應當允許政策有所突破，比如探索租售結合的交易模式。筆者認為，可以在商品住房市場，大膽嘗試共有產權住房制度，探索實行住房產權分割出售，房企和客戶按照不同的產權比例共同擁有商品住房，房企持有部分出租給業主，并約定將來某一時間以市場價格出售給購房家庭，從而實現業主產權的完整化。解決以農民工為主體的新市民的住房問題，要立足于農民工住房支付能力總體偏弱的實際。事實上，即便是采用租房方式，農民工對市場水平租金的接受度也并不高。有資料表明，大量的城中村和城郊村是接納龐大的農村轉移人口的最重要端口。筆者建議，應放開城中村、城郊村以宅基地為主體的集體建設用地入市，同時借鑒臺灣地區“區段征收”和“市地重劃”經驗，并創造性地通過規劃限制、基礎設施配套將這些地段改造成具有良好環境的出租房集中區，為外來流動人口提供低成本的出租住房。

三、農房同權

住房是農民最重要的家庭資產，也是農村最具市場價值的資源。加快釋放沉睡的農村住房產權能量，無疑是農民工市民化的強大引擎。然而，農民的房產邊界模糊不清，充其量不過是集體土地上的附著物，這不僅為產權異化提供了機會，而且導致農民的土地權益屢遭侵犯。我國的城鄉住房制度是分割的，現行法律法規關于農房入市沒有明確規定，農民住房不能像城鎮商品住房一樣自由流轉。特別是現行物權法、擔保法等法律規定宅基地不能入市，從而阻礙了農民住房財產權的實現。黨的十八屆三中全會提出，要賦予農民更多的財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。各地試點示范的推進，為農民住房產權的抵押、擔保和轉讓探索改革經驗。有的地方搞試點，如溫州出臺的《農村產權交易管理暫行辦法》規定農村房屋所有權、農村集體經營性建設用地使用權、農村土地承包經營權等12類農村產權可在縣域內實現公開交易。也有的地方是對宅基地退出機制進行探索，如2015年9月沭陽縣下發的關于房地產市場的六條意見規定，給予進城農民購房補貼，農民在城區購買普通商品住房，凡自行拆除房屋且將宅基地復墾后收歸集體的，給予1.6萬元/戶復墾費用以及3.2萬元/畝的土地補償費用補貼。細細分析，按照通常宅基地面積計算，每戶得到的補貼不過2.2萬元，這廉價的補償難以讓農民心動。話說回來，改革允許試誤。筆者認為，實現農民住房財產權，應從住房制度改革的大局考量，最終目標是讓人能在城市和農村之間自由選擇，如果僅限于鼓勵農民到城里買房，未免急功近利。目前，應以不動產登記為契機，加快農民住房財產確權頒證，為農民住房財產權提供產權保障，最根本的途徑是加快立法，為農房的抵押、擔保和轉讓提供法律依據。同時，應構建風險防控機制，尤其是對因抵押處置造成農民失地失房可能引發的社會風險的防控。

四、金融助力

農民工特別是新生代農民工有著在城鎮購房的強烈愿望，不過，要讓城里的月光把農民的購房夢照亮，還需政策性金融助一臂之力。在今年的地方“兩會”上，鼓勵農民進城購房成為熱詞，住房公積金制度則被寄予了支持農民購房的重托，如：河南的政府工作報告就明確提出，將有穩定勞動關系的常住人口納入公積金覆蓋范圍，鼓勵農民進城購房；內蒙古的政府工作報告也提出，將研究住房公積金支持農牧民購房政策；等等。的確，農民購房迫切需要政策性住房金融的支持。有資料顯示，農民工納入住房公積金存繳的比例不足6%。讓農民工也能用公積金買房，自然是好事，不過，筆者在此要探討的問題是：住房公積金制度真的讓我們難分難舍嗎？住房公積金制度的歷史使命已經完成，現在面對的不是進一步擴圍的問題，而是如何退出的問題。對于住房公積金制度，人們有著太多的愛恨情仇，單位、職工、中介、地方政府、管理中心、監管部門等，利益糾葛錯綜復雜，一旦改革，將會觸動不少利益相關方。住房公積金條例的修訂工作一拖再拖，征求意見稿姍姍來遲，從中透出的小家子氣讓人不難看出修訂難度有多大，不公和低效注定成為無解的死結。筆者認為，改比不改好，廢比改要好。建議將住房公積金納入個人工資，同時借鑒德國住房儲蓄制度的先進經驗，打造中國版住房保障銀行，實現對包括農民在內的最廣大群眾的全覆蓋，為新市民購房提供政策性金融支持，這才是上策。

（作者單位：中共洛陽市委黨校偃師分校）