關注城市地下那座城

萬宏蕾

每年因建設施工引起的管線事故，造成直接經濟損失達百億元，間接經濟損失達數千億元，同時還伴有人員傷亡

10月底，住房和城鄉建設部發布了關于《城市地下管線管理條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知。

這使得龐大而復雜的“地下城”再次走進公眾視野。

星羅棋布的城市地下管線，就像是埋在城市“皮膚”下的“毛細血管”，承載著一個工業社會生產生活所需的各類基礎服務輸送：從城市地面到地下9米，是電力電纜、水管、燃氣管、信號電纜等與居民城市生活息息相關的管線;地下9米到地下60米，是地下商城、地鐵和排污管道;地面60米以下，則是深層水管道。

這個對城市至關重要的“地下城”，其建設卻“欠債”不少。

根據《2011年中國城市地下管線發展報告》，在城鎮化進程快速發展的中國，每年僅公開報道的城市地下管線大小事故近千余起。每年因建設施工而引起的管線事故，造成直接經濟損失數百億元，間接經濟損失達數千億元，同時還伴有人員傷亡。

“參照美國目前每年的城市地下管線事故34萬起，我們只會多不會少。”中國城市規劃協會地下管線專業委員會專職副秘書長劉會忠告訴《瞭望東方周刊》。

“中國地下管線目前到底是什么樣，恐怕還沒有哪個城市能完全說清楚。”

掩在地下的更容易忽視

電力工人在無錫市和暢路18米深的地下電纜隧道中敷設電纜

大部分地下管線建設集中在1949年以后。中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長、北京地下管線綜合管理研究中心副研究員劉克會告訴《瞭望東方周刊》，“上世紀90年代以后，地下管線開始快速發展，逐步形成現在規模龐大的城市地下管線網絡體系。”

在短時間內發展到如此復雜而密集的程度，出乎原有規劃者的預料。

根據《2011年中國城市建設統計年鑒》，截至2011年底，包括城市供水、排水、燃氣、供熱等市政地下管線長度已超過148萬公里，是1990年的地下管線總長的8.16倍。

“以北京為例，城市地下1平方公里區域的管線平均長度超過34公里，密度最大的西城區，達到200公里。”劉會忠說。

隨之而來的問題是，城市地下管線管理問題逐漸凸顯：施工破壞地下管線造成停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發;排水管道不暢引發的道路積水和城市水澇災害司空見慣……

例如，2013年11月，青島發生輸油管道爆炸事故，由于輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄、管道破裂，引發暗渠內油氣爆炸，直接造成63人遇難、156人受傷，直接經濟損失人民幣7.5億元。

“上世紀80年代起，國內開始大規模鋪設燃氣管線，主要采用鋼管并進行管道外防腐。”劉會忠說，“但是，由于多年運行過程中缺乏檢測保養，現在有些管道的安全可靠性已經無法精準確定。”

“再加上地面沉降、地基不均勻沉陷，地下管道的塑形變形無法滿足沉降的位移，也容易導致地下管道被拉裂斷開，出現泄漏。”北京地下管線綜合管理研究中心助理研究員王艷霞對《瞭望東方周刊》說。

“由于城市地下各類管線縱橫交錯，當某一管線發生嚴重事故時，容易破壞其他相鄰管網，使各種危險因素相互作用、疊加，引發更大的事故。”劉克會說。

“一些缺乏有效維護和監管的地下管線，如果不重視，就會像是潛伏在城市地下的‘定時炸彈。”劉會忠說。

埋在地下的，往往更容易忽略，問題也更難發現。

“都在管，結果都管得不太好”

從上世紀90年代后期至今，隨著中國城鎮化進程的加速，城市地下管線底數不清、數據不準、精度不高等問題已經影響到了城市的經濟發展和安全運行。“摸清家底”并進行科學管理與維護迫在眉捷。

2014年底，住房和城鄉建設部、工業和信息化部、新聞出版廣電總局、安全生產監督管理總局和國家能源局聯合印發《關于開展城市地下管線普查工作的通知》，正式啟動全國城市地下管線普查工作。

按照時間表，2015年底前，要完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃。然后，力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網改造，顯著降低管網事故率，避免重大事故發生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程。

“也就是說，我們已經意識到了問題的嚴重性和緊迫性。”劉克會說，“全國范圍的普查，既要重點掌握地下管線的規模大小、位置關系、產權歸屬、運行年限等基本情況，還要排查出潛在的事故隱患。”

不過，地下管線權屬關系非常復雜，建設單位與產權單位往往不一致，這給工作帶來了不小的挑戰。

比如，水、電、氣、熱、通訊管網分別屬于不同的權屬單位;即便是相同用途的管線，其權屬單位也不同，如通訊分屬中國電信、移動、聯通等。

同一條管線每個部分的權屬也不同。一般公用部分屬于政府或企業所有，用戶使用部分屬于使用單位或用戶所有。如供水管道，由自來水公司或政府投資建設的主干管權屬自來水公司，小區內接入用戶的管線由開發商建設，權屬在用戶。

在這種復雜情況下，地下管線資料分散在各單位或部門。各部門對管線基礎數據臺賬的重視程度也存在差異，甚至，一些部門會有意或無意地設置信息利用壁壘。

因此，目前并沒有形成統一的地下管線數據庫，許多城市不同單位、不同類型的地下管線資料往往是孤立、分割的。“并且，這些數據更新也不太及時不太精確。”劉克會說。

現在，即使是在治理水平最高的部分中國城市中，統一的數據管理系統也還沒有全部提上日程。比如，32個直轄市和省會城市中，已經或正在建設城市綜合地下管線信息管理系統的城市有16個，占總數的50%;在15個副省級城市中，已經或正在建設城市綜合地下管線信息管理系統的城市有12個，占總數的80%。

“此外，地下管線后期維護是否運行正常，管道的檢查、檢測、更新有沒有按照要求去做，并沒有很明確的機構進行監督、落實。即便是權屬單位，往往也是出了問題才補救。”劉會忠說，“由于管線權屬的多樣化，造成的現實是：都在管，結果都管得不太好。”

相當部分沒有普查到老城區

事實上，自1949年以來，中國就已經有一部分大城市開始重視地下管線的竣工測量和建檔工作，這可以看成是國內城市地下管線普查工作的雛形。

到上世紀80年代末，一些大城市如北京、上海、天津、南京、武漢、沈陽等逐步掌握了部分地下管線資料，這為當時的城市建設工作提供了一定的數據支撐。

以北京為例，北京市從上世紀50年代起就開始重視地下管線竣工測量和建檔工作。

早在1955年，北京市第一次在天安門廣場對雨水、污水管線進行了地下管線竣工測量;1957年，北京對全市歷年來埋設的自來水管線進行普查;此后，又分別于1964年、1976年、1986年，由北京市測繪設計研究院牽頭，組織各管線權屬單位開展了三次地下管線普查大會戰，共測繪地下管線5088公里。

“但目前大部分地下管線數據還是以檔案資料形式存在，用圖表呈現，需要人工去查詢、翻閱。”劉會忠說，“不僅效率不高，還存在數據打架、信息不全的情況，有些甚至還是20年前的資料。”

“雖然對地下管線問題重要性的認識已經形成共識，但在具體落實環節還是差距明顯。”劉會忠說。

據不完全統計，2000至2011年，中國開展城市地下管線普查的城市數量為253個，其中地級及以上城市普查數量為140個，縣級市普查數量為89個。

從地區分布來看，東部102個城市中，已經開展地下管線普查的城市數量為64個，占63%;中部101個城市，約45%已經開展地下管線普查;而西部地區，這一數字為36%。

從普查的綜合管線總長度看，蘇州、無錫2個地級市綜合管線普查的總長度在1萬公里以上，煙臺、紹興、東莞、徐州、唐山、威海、淄博等城市綜合管線普查的總長度在5000公里左右。

中西部雖然有76個城市進行過普查，但除去直轄市和省會外，其他城市多數只普查了幾百至一千多公里不等的綜合管線。“這些城市中很大一部分只是進行了部分普查，并沒有進行全城區范圍的全面普查。”劉會忠說。

“由于受財政經費的影響，大部分城市的普查范圍主要為寬度6米以上的主干道，個別城市能普查到通行機動車的道路，但大都沒有普查小的街巷。”劉會忠說，“特別是老城區，雖然在此類路段埋設主干管線的可能性不大，但由于管線年代久遠，更容易存在安全隱患。”

另一個問題是，城市中的增量管線還在不斷增加。而在完成地下管線普查、建立信息管理系統之后，真正做到對地下管線信息進行動態更新管理的城市不多。

結果是，施工人員拿著辛辛苦苦從各管網權屬部門收集過來的地下管網圖進行挖掘，一鏟子下去火花四射，要么挖斷了電纜，要么挖斷了地下燃氣管網。

亟待為“地下城”立法

造成以上問題的根本原因之一，是缺乏相關的技術標準和法規的支撐。

早在1998年，中國就頒布了《關于加強城市地下管線規劃管理的通知》，其中明確要求：未開展城市地下管線普查的城市應盡快對城市地下管線進行一次全面普查，弄清地下管線的現狀，有條件的城市應該采用地理信息系統技術建立城市地下管線數據庫，以便更好地對地下管線實行動態管理。

2003年10月1日起實施的行業標準——《城市地下管線探測技術規程》，對城市地下管線的探測手段和方法、普查數據整理、數據建庫以及信息系統建設、成果提交格式等內容進行了詳細的描述，為各地城市地下管線的數據管理提供了標準依據。

但是，總的來看，目前中國還是缺少將城市地下管線作為管理主體的法律法規。“由于相關內容零散地分布在很多法律法規中，導致其操作性差，約束力不強。”劉會忠說。

此外，在現有法律法規中，破壞地下管線的違規成本比較低。

“執法力度欠缺，也是導致城市地下管線事故頻發的重要因素。”劉會忠說。

“在現有地下管線資料不全、數據不清的情況下，許多建設單位或施工單位拿到了施工區域的管線資料后，往往束之高閣。”劉會忠說，“有的雖然參考圖紙，但并沒有安排專業技術人員現場指導或實地進行管線位置標識，導致現場施工人員雖然手中有地下管線圖，但看不懂，還是憑經驗施工。”

“要解決管線混亂問題，需要建立統一共用的信息平臺系統，并對所有施工單位作出必須實時、如實錄入所有管線狀況硬性要求。”劉會忠說。

在這方面，美國的聯邦法案《2006管道檢測、保護、實施及安全法案》已提供了可資借鑒的經驗。

根據這一法案，美國建立了統一的通知系統，并將“811”專線作為全美統一的“挖掘前呼叫”號碼，任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個人或者機構，必須在工程實施之前，通過“811一鍵呼叫系統”獲取目標區域的相關地下管道信息，并依照所獲得的信息進行施工，而美國管道管理機構在收到請求之后，必須及時提供準確的管道位置信息。此法案規定，任何一方在不遵循這些規定的情況下導致管道受損，并進而危及人身和財產安全時，都將受到民事處罰。

根據美國地下管線聯盟數據顯示，此前因挖掘施工造成的管線事故占總量的50%。通過“811”中心的運維，這一數字十年間降低了一半，從每年67萬起降低到34萬起。