氣候安全的國際治理困境*

王謀　潘家華

（中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京100732;中國社會科學院可持續發展研究中心，北京100732）

氣候安全的國際治理困境*

王謀潘家華

（中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京100732;中國社會科學院可持續發展研究中心，北京100732）

隨著氣候極端事件的增多、影響范圍和程度的加大，氣候安全作為一個非傳統安全的議題受到國際社會的廣泛關注。IPCC第五次評估報告從科學的角度，再次警示了全球變暖的趨勢及其可能帶來的諸多風險，這些風險不僅是氣候本身的，還包括與氣候變化相關的農業生產、生態系統、海岸帶、人類健康乃至傳統安全領域如戰爭等風險。如何防范氣候風險，開展國際治理成為各國關注的重點。由于事關各國排放權益和經濟利益，發達國家欲借機轉移責任，要求發展中國家承擔更多國際義務，而發展中國家面臨國內發展事務的諸多挑戰，難以在現階段承擔過重義務，氣候談判因各方政治意愿不足進展緩慢。高效的國際氣候治理體制，需要在公平的基礎上進行制度設計，更需要發達國家正視其歷史排放責任，實施大幅減排，并向發展中國家提供資金、技術和能力建設的支持，引領國際氣候治理進程。只有參與國際氣候治理的各方以建設性的姿態相互協作，積極開展共同行動，才能保證氣候安全和人類社會的可持續發展。

氣候安全；國際治理；聯合國氣候變化框架公約；氣候公平；可持續發展

日漸頻繁的氣候極端事件及其巨大的社會經濟代價，使更多的國家和機構關注氣候變化以及由此帶來的安全問題，并積極參與國際氣候治理進程。由于參與方眾多、談判訴求各異，國際治理進程并不順利。本文將分析國際氣候治理進程中的關鍵分歧、困境及各方立場的政治經濟背景，探討國際氣候治理困境的解決方式。

一、氣候變化威脅全球安全

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告[1-2]指出，人類活動對氣候系統的影響在不斷增強，如果任其發展，氣候變化將會對人類和生態系統造成嚴重和不可逆轉的負面影響。近130多年（1880—2012年）來，全球地表平均溫度上升約0.85℃，全球所有地區幾乎都經歷著地表增暖的過程。最近30年是自1850年以來連續最暖的30年，也是近1400年來最暖的30年。北極海冰范圍自1979年以來明顯縮小，縮小速率為每10年面積減少3.5%～4.1%。1901-2010年間，全球平均海平面上升了0.19米，上升速率為每年1.7毫米，目前還在不斷上升。自工業革命以來，全球大氣中二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等溫室氣體的濃度持續上升。2011年大氣中二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等溫室氣體的濃度分別為391 ppm、1803 ppb和324 ppb，分別比工業化前高出40%、150%和20%，為近80萬年來最高。如果人類不改變溫室氣體的治理模式，不能有效開展治理溫室氣體的國際合作，到本世紀末，全球地表平均氣溫將升高4.8℃；全球冰川體積減少約85%，海平面將上升0.82米，這將對人類社會的生存和可持續發展構成巨大威脅。[1-2]氣候變化不僅會導致如暴雨、干旱、臺風等氣候極端事件，對人類社會經濟系統構成威脅，對水資源的空間、時間分布格局、生態系統的穩定發展、糧食生產和人類健康都會產生直接影響。因此，氣候安全是人類社會是否能夠實現可持續發展的前提條件。

IPCC報告[3-4]指出，隨著溫室氣體濃度的增加，水資源面臨的可能影響和風險將顯著增加。干旱亞熱帶大部分區域的可再生地表和地下水資源在21世紀將顯著減少，部門間的水資源競爭將惡化；生態系統由于氣候變暖，陸地和淡水物種都面臨更高的滅絕風險，有些生態系統將面臨突變和不可逆變化的高風險，如寒帶北極苔原和亞馬遜森林；氣候變化還可能危及糧食生產并隨之產生糧食安全問題。在全球氣候變化背景下，局地溫度可能比20世紀后期升高2℃或更高，除個別地區可能會受益外，氣候變化將對熱帶和溫帶地區的主要作物（小麥、水稻和玉米）的產量產生不利影響。海岸系統和低洼地區在氣候變暖的情況下，也將面臨更大威脅。海平面上升，海岸系統和低洼地區遭受淹沒、海岸洪水和海岸侵蝕等不利影響的風險不斷增加。由于人口增長、經濟發展和城鎮化，未來幾十年海洋沿岸生態系統的壓力將顯著增加，未來聚居在東亞、東南亞和南亞的數億人口可能受到影響。氣候變化還可能惡化已有的健康問題并加劇很多地區尤其是低收入發展中國家的不良健康狀況。對于多數經濟部門來說，氣候變化可能導致重大的氣候極端事件頻率增加，這將可能挑戰整個社會經濟系統的應對能力。此外，氣候變化還可能引發一些傳統安全問題，如達爾富爾的軍事沖突，即被認為是由于氣候變化，導致食物和水源短缺，進而產生了種族之間對生存資源的武力爭奪。[5]

二、國際氣候治理的主要機制和平臺

氣候變化對人類社會可持續發展的負面影響隨著科研的深入，已經顯現得越來越清晰。應對氣候變化，控制溫室氣體排放也已逐步成為國際社會的共識，并建立了國際氣候治理相關機制。然而，控制排放在某種程度上有可能限制發展空間，影響各國的經濟和政治利益，多數國家對減排及其成本都抱有謹慎的態度。人類社會必須理性地通過國際制度安排應對氣候變化，明確各國應承擔的責任，實現人類社會發展與保護全球氣候的共贏。為有效開展國際氣候治理，國際社會在1992年通過談判達成了《聯合國氣候變化框架公約》，并持續開展國際治理機制的談判，啟動了人類應對氣候變化制度化、法律化的進程。同時，公約外的氣候治理機制也在不斷創建和開展，這些機制從性質上來看，主要可以分為政治性、技術性和經濟激勵性三種類型。政治性的公約外機制，主要包括聯合國氣候峰會、千年發展目標論壇、經濟大國能源與氣候論壇、二十國集團、八國集團、亞太經合組織會議等，由政府首腦或者高級別官員參與磋商，就一些重大問題達成政治共識，但一般不就具體技術細節進行討論。技術性的公約外機制，主要包括國際民用航空組織、國際海事組織以及聯合國秘書長氣候變化融資高級咨詢組等合作機制，針對公約談判中的一些具體問題開展專題研究和討論，促進公約下相關問題的談判進程。經濟激勵/約束性的公約外機制，包括與氣候變化相關的貿易機制、與生產活動和國內外市場拓展相關的生產標準制定等公約外磋商機制。從各種機制在國際氣候治理進程中的作用、功能、約束力以及參與程度等綜合影響力來看，《聯合國氣候變化框架公約》在國際合作氣候治理進程中無疑起到主導作用，而公約外的合作機制，作為對公約機制的補充，目的在于輔助推進公約談判進程。這樣的綜合治理機制既能體現國際合作的最大參與度，同時，氣候公約的專注度以及法律效力也更能保證國際合作效率。

《聯合國氣候變化框架公約》作為國際氣候治理的主要平臺，于1992年在巴西里約通過并開放簽署，1994年3月21日，氣候公約生效并成為國際氣候治理的重要的法律基礎。氣候公約的最終目標是“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅并使經濟能夠可持續地進行的時間范圍內實現”[6]。1997年，在日本京都召開的第三次締約方大會通過《京都議定書》，首次為附件I國家（發達國家和經濟轉軌國家）規定了具有法律約束力的定量減排目標，并引入排放貿易機制；2012年在多哈召開的公約第18次締約方會議完成“巴厘路線圖”談判授權，明確繼續執行《京都議定書》第二承諾期，并通過所有締約方達成共識的針對2020年前國際氣候制度安排的“長期合作行動工作組”決議文件。2015年巴黎氣候大會上通過的《巴黎協定》確立了2020年后國際氣候治理的基本框架，明確了各國的行動任務、目標，進一步夯實了全球氣候治理的行動基礎。《聯合國氣候變化框架公約》的談判還在朝著公約目標繼續推進，各方不斷在分歧中尋求妥協，國際氣候治理在以公約為法律基礎的國際治理體系下有序開展。

三、國際氣候治理的困境

以聯合國氣候變化框架公約談判進程為核心的國際氣候治理進程并不順利。造成國際氣候治理困境的主要原因在于各國開展減排行動和國際合作的意愿不強，尤其是發達國家希望轉移其引領國際氣候治理的責任，要求發展中國家承擔更多義務、采取更加積極的行動。而發達國家向發展中國家提供的支持卻越來越難以兌現，導致國際氣候合作難以有效開展。

國際氣候談判中關鍵問題尚存分歧。國際氣候談判中的關鍵分歧主要有以下幾個方面：首先是談判“原則”問題理解上的分歧，分歧在于各方對“共同但有區別的責任”原則的不同解釋。發達國家要求根據新的國際格局動態地解釋“共同但有區別的責任”原則，意圖否定國家間責任義務的區分。發展中國家強調歷史責任和未來發展權益，要求在未來氣候制度中明確體現發達國家、發展中國家責任和義務的區分。其次是減排目標和減排模式的分歧，部分國家主張各國基于各國自身經濟社會情況和國內的政治意愿提出減排目標，而歐盟、小島國聯盟等則極力主張根據2度溫控目標，要求包括發展中國家在內的所有締約方實施大幅度溫室氣體減排，并通過法律約束的形式來保障減排目標的實現。第三是資金來源問題上的分歧。發達國家希望通過所謂資金創新合作機制改變其單獨供資的資金合作模式，意在逃避或減輕其供資義務。部分發展中國家受利益驅使，支持發達國家的主張，但為數眾多的發展中國家依據“共同但有區別”的責任原則，反對供資體系的根本調整。

國際格局調整導致發達國家引領氣候治理進程意愿降低。隨著以新興經濟體為代表的發展中國家近年來的快速發展，全球經濟和排放格局出現了一些調整。發展中國家在世界經濟中所占的份額逐年上升，而發達國家（OECD國家）在世界經濟中所占的份額逐年下降。發達國家由2000年左右占全球GDP70%以上的份額，下降到2014年的63%[6]；與此同時，大規模的中低端制造業，由發達國家轉移到發展中國家，進一步推動世界經貿結構的調整。發達國家出口貿易占全球出口貿易額的比例，從1998年占比約75%逐年下降，2014年降至59%[7]，同期，發展中國家對外貿易則實現了高速增長。從全球排放格局來看，由于全球分工引起的產業轉移，加速了發展中國家溫室氣體排放的上升趨勢，發達國家溫室氣體排放2011年占全球39%，大大低于1990年的59%[8]。正因經濟、排放等國際格局的調整，發達國家希望推卸應對氣候變化主要責任，轉而強調各國未來排放增量的增溫效應，從而要求發展中國家共同行動，共同承擔全球氣候治理的責任和義務。

發展中國家責任和能力尚未發生根本改變無力引領氣候治理進程。國際經濟和排放格局雖然發生了一些變化，但是根本屬性以及責任體系并未發生改變。發達國家GDP占全球GDP的份額相比1990年雖然有了顯著下降，但2014年這個比例仍然達63%，占據世界的財富主體，G8國家2010年以來GDP總量仍占世界總量的一半左右。而發達國家人口所占的比例由1990年的22%下降到2011年的18.5%[7]；從導致氣候變化問題的歷史排放責任來看，1990年發達國家歷史累積排放占全球累積排放的82%，2011年，發達國家累計排放占比仍高達71%[8]，其人均歷史累計排放，更是數倍于發展中國家的平均水平。由此可見，發展中國家雖然國家排放總量有了大幅上升，產業基礎有了長足進步，能源消費呈現出快速增長的趨勢，但是國際社會財富體系大格局并未改變，基于歷史排放的應對氣候變化的責任體系也未發生根本改變。發展中國家沒有理由被要求與發達國家在同樣的責任體系下承擔全球治理的義務。發展經濟與減少貧困仍然是發展中國家的優先事務，發展中國家尚無力引領全球氣候治理進程。

責任界定愈加模糊，各方立場分歧難以彌合。國際格局的變化，導致締約方談判訴求和談判立場的改變以及對自身定位和對其他國家責任預期的調整，進而導致國際氣候治理進程中各方對國際氣候治理責任體系的再認識和重構。相對變弱的發達國家和相對變強的發展中國家，在國際氣候治理進程中的責任、義務分擔，未來國際氣候制度構建的原則基礎等方面分歧逐步擴大。發達國家希望借助全球經濟、排放格局的調整，推動構建新的全球氣候治理體系，其實質是要求發展中國家共同承擔應對氣候變化的義務，分擔責任和成本；發展中國家以排放公平為基礎，以經濟社會發展為要務，以溫室氣體治理能力為依據，仍然主張沿用公約、京都議定書既定的國際合作模式，要求發達國家繼續承擔全球氣候治理的主要責任，切實加強向發展中國家提供支持的力度，繼續引領全球氣候治理行動。由此可見，各方在新的國際經濟、排放格局下對應對氣候變化進程中各國的責任、義務的認識還存在分歧，所秉持的談判立場也必然存在差異，導致國際氣候治理進程陷入困境。

四、在公平基礎上構建國際氣候制度保障氣候安全

應對氣候變化責任分擔的公平問題是影響國際氣候治理的根本問題。遵循何種原則進行減排義務分擔或溫室氣體排放權分配，則是解決公平問題的關鍵。一份公平且設計合理的氣候協議，才可能具有高效的執行效果，確保全球氣候安全。

保障發展權益是體現公平的基本要求。公平的主體是人，倫理學上公平的本意指的是人與人之間的“人際公平”，而不是國與國之間的“國際公平”，公平原則保障的應該是人的基本需求。以化石能源為基礎的能源體系還未徹底改變，公共設施和社會系統的正常運轉還需要消耗能源并產生排放。因此，溫室氣體排放權是保障人生存和發展的基本人權的重要組成部分。公平原則既要考慮歷史，更要著眼未來。發達國家已經完成了工業化進程，未來對排放空間的需求有限，多數發達國家人口、產業結構、能源結構已趨穩定，溫室氣體現排放總量已經呈現或開始呈現下降的趨勢，未來在氣候治理方面應以減少國家溫室氣體排放總量為主，為發展中國家溫室氣體增量排放騰出空間；發展中國家仍處于工業化、城市化進程中，社會需求尚未得到滿足，產業發展、城市發展、基礎設施建設等還在繼續，對能源消費還有剛性需求，短期內溫室氣體排放呈現增加的趨勢難以避免。因此，從公平的視角看發展中國家的發展權益，需要給予發展中國家未來增加排放的權利和空間，保障發展中國家人民生存和發展的基本需求。同時，國際社會應該支持和引導發展中國家以低排放的發展方式，在實現經濟社會發展的前提下協同應對氣候變化。

人均歷史累積排放是衡量公平的重要測度。人均累積碳排放既體現了對歷史排放負責，也體現了對人際公平原則的遵循。這個指標可以很好地反應各國溫室氣體排放的存量，也能比較直觀地反映一個社會的發展和富裕程度。發達國家已經基本完成碳排放存量累積的過程，其城市、生產設施、基礎設施建設已經基本完成。作為經濟社會發展到較高程度的成熟經濟體，發達國家歷史人均碳排放存量較高，未來人均排放增量基本穩定。發展中國家尚處于碳排放存量累積的過程中，由于歷史排放少，人均歷史累積碳排放存量與發達國家相比尚處于較低的水平，但未來可能呈現增長趨勢。根據世界資源研究所CAIT數據庫資料計算，發達國家人均歷史累積排放普遍很高，美國、英國、德國均超過人均1000噸二氧化碳排放，加拿大808噸，歐盟27國也達到647噸，而發展中國家一般不超過100噸，中國104噸處于發展中國家中間水平，印度僅29噸。氣候變化是由歷史排放的二氧化碳造成的，從各國人均歷史累計排放可以看出各國在應對氣候變化的國際合作中歷史責任的大小。按照中國社科院碳預算方案計算[9]，美國歷史實際排放是其歷史權利的4.27倍，即使是能源效率高的日本，1971年人均年排放量也已達7.26噸CO2，超出其人均年度碳排放預算的兩倍。

公平認識發展中國家的責任和主要任務。排放和經濟數據的顯著增長，使得新興經濟體發展中國家在國際談判中的角色受到聚焦。這些國家承擔減排、出資等義務的國際預期，也隨著排放和經濟總量數據的上升而膨脹。然而，這些國家國內經濟社會發展都還面臨著不同類型和程度的挑戰及困難。以我國為例，按照第六次人口普查結果，我國人口總量超過13.39億[10]，按2011年貧困標準，尚有1.28億貧困人口[11]，2014年人均GDP約7500美元,位列發展中國家中游水平[12]；印度的貧困人口高達3.55億[13]，有3億人生活在沒有電的環境中。因此，無論從排放公平角度，發展中國家人均歷史累積二氧化碳排放僅100噸左右，與發達國家600-1000多噸的人均歷史累積排放相距甚遠；還是從發展公平角度，發展中國家基礎設施建設大幅度滯后、大量貧困人口需要提高生活水平和標準，減貧與經濟發展依然是發展中國家包括新興經濟體國家的主要任務，在國際氣候治理體系中，發展中國家都不應該承擔超出其發展階段和發展水平的責任要求。但發展中國家在工業化、城市化發展進程中，需要采用新的規劃和技術，盡量以低排放的模式實現經濟增長和社會發展。國際氣候治理進程中，任何超出發展中國家發展水平和能力的定位和預期，不僅無法獲得發展中國家的支持，甚至會觸及信任基礎，滯緩談判進程。

共同行動構建合作互信的國際氣候治理框架。隨著人類社會協同應對氣候變化進程的深入，越來越多的環境友好技術，尤其是節能、提高能源利用效率等技術成本將大幅下降。發達國家應該借助其資金、人力資本等優勢，探索和推廣具有經濟、環境效益的氣候友好技術和氣候治理機制，形成一些新的業態和低碳發展的模式，并幫助發展中國家開展氣候治理工作。在具體目標和行動上，發達國家應提出更具雄心的溫室氣體總量減排目標，并在國家發展議程中，探索以應對氣候變化工作促進經濟社會發展的路徑和措施，并提出將應對氣候變化由發展的成本轉為發展機遇的創新解決模式；發展中國家雖然在氣候公約下沒有被要求承擔減排義務，但在《巴黎協定》中已經廣泛提出包含減限排目標在內的國家自主貢獻目標，未來應積極參與國際合作機制爭取高標準完成貢獻目標。國際氣候治理進程中，所有國家應該以公平為基礎，相互尊重國情、相互理解、相互信任，通過齊心協作、共同行動實現經濟發展與保障氣候安全的共贏。

[1]IPCC AR5:Climate Change 2014 Synthesis Report Summary for Policymakers[EB/OL].（2015-09-20）. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/ AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

[2]ZHOU Botao,CHAO Qingchen and HUANG Lei, The Core Conclusions and Interpretation of Working GroupⅠContribution to the Fifth Assessment Report of theIntergovernmental Panel on Climate Change[J].Chinese Journal of Urban and Environmental Studies(S2345-7481),2015,3(1):1550003.

[3]IPCC AR5:Climate Change 2014 Synthesis Report Summary for Policymakers[EB/OL].（2015-09-25）. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/ AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

[4]LI Xiucang,JIANG Tong,CHAO Qingchen,XU Hongmei,YUAN Jiashuang and LIN Erda,The Core Conclusions and Interpretation of Woeking GroupⅡContribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[J].Chinese Journal of Urban and Environmental Studies (S2345-7481),2015,3(1):1550004.

[5]Ban Ki Moon.A Climate Culprit In Darfur.[EB/OL]. Washington Post.(2015-06-16).[2015-09-10].http:// www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/ 2007/06/15/AR2007061501857.html.

[6]UNFCCC.[EB/OL].http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php.

[7]World Bank.Data for economy-and-growth.Washington,DC:World Bank[EB/OL].（2015-0915）.http: //data.worldbank.org.cn/topic/economy-and-growth.

[8]World Resources Institute(WRI),CAIT 2.0.2014. Climate Analysis Indicators Tool:WRI's Climate Data Explorer.Washington,DC:World Resources Institute[EB/OL].（2015-0915）.http://cait2.wri.org.

[9]潘家華，陳迎.碳預算方案:一個公平、可持續的國際氣候制度框架[J].中國社會科學，2009，(5):83-98.

[10]2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)[EB/OL].中國新聞網.(2011-04-28).[2015-08-28].http://www.chinanews.com/gn/2011/04-28/ 3004044.shtml.

[11]中科院報告：中國還有1.28億貧困人口[EB/OL].中國新聞網.(2012-03-12).[2015-09-12].http:// www.chinanews.com/gn/2012/03-12/3737442.shtml.

[12]觀察者.2014年我國人均GDP約為7485美元[EB/OL].(2015-01-20).[2015-09-10].http://www. guancha.cn/economy/2015_01_20_306931.shtml.

[13]印度貧困人口又增加達3.6億[J/OL].西安日報（數字報刊）.(2014-07-09).[2015-09-09].http:// epaper.xiancn.com/xarb/html/2014-07/09/content_309432.htm.

（責任編輯明篤）

D815；P46

A

1001-862X（2016）02-0066-005

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國家社科基金項目（12CGJ023）；中國清潔發展機制基金贈款項目（2012034，2013070，2013023）

王謀（1975—），四川人，中國社會科學院城市發展與環境研究所，執行研究員，主要研究方向：國際氣候制度、可持續發展經濟學；潘家華（1957—），湖北人，中國社會科學院城市發展與環境研究所所長，研究員，主要研究方向：能源與氣候變化經濟學。