2015年度湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估報告

湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估課題組

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005；湖南大學(xué)金融管理研究中心，湖南 長沙 410082)

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2015年度湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估報告

湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估課題組

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005；湖南大學(xué)金融管理研究中心，湖南 長沙 410082)

一、引言

美國金融危機強化了國際金融監(jiān)管機構(gòu)和各國政府對金融消費者保護(hù)的認(rèn)同，二十國集團(G20)、世界銀行、經(jīng)合組織、金融穩(wěn)定委員會、金融包容聯(lián)盟等均將金融消費者權(quán)益保護(hù)作為一項核心工作，金融消費權(quán)益保護(hù)工作與宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管成為國際金融監(jiān)管改革的三條主線。

我國十分重視金融消費者權(quán)益保護(hù)工作，2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕81號)，將其作為金融業(yè)發(fā)展的一項戰(zhàn)略工作。2016年杭州G20峰會將普惠金融列為重要議題，會議上提交了《G20數(shù)字普惠金融高級原則》與升級版的《G20普惠金融指標(biāo)體系》等三份普惠金融文件，普惠金融政策日益成為中國和全球金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境中的重要內(nèi)容，普惠金融拓展是促進(jìn)金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境建設(shè)的有效路徑。中國人民銀行一直以來高度重視普惠金融建設(shè)，2016年將普惠金融相關(guān)工作列為金融消費權(quán)益保護(hù)工作的重點內(nèi)容之一。

在開展湖南省金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估(以下簡稱為“環(huán)境評估”)試點之初，課題組就將普惠金融納入蘋果指標(biāo)體系項目層。2016年課題組和湖南省各金融管理機構(gòu)的眾多專家在交流及問卷調(diào)查時認(rèn)為，普惠金融在金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境中具有重要地位，故增加了普惠金融的評估指標(biāo)數(shù)量，并且其所占權(quán)重較上年大幅度提高，與G20杭州峰會的主題相契合。

2014年，中國人民銀行在湖南等三個省市開展環(huán)境評估試點工作，2015年，中國人民銀行長沙中心支行(以下簡稱為“長沙中支”)正式進(jìn)行了全省范圍的第一次環(huán)境評估試點，積累了良好的經(jīng)驗。2016年，長沙中支繼續(xù)與湖南大學(xué)金融管理研究中心(以下簡稱為“湖大金管中心”)合作，在全省范圍開展環(huán)境評估工作。湖大金管中心長期對金融生態(tài)、金融消費者保護(hù)、普惠金融等開展系統(tǒng)的理論研究和實踐探索，獲得一系列研究成果。已成為湖南大學(xué)金融金融學(xué)科建設(shè)和為地方經(jīng)濟服務(wù)的經(jīng)典案例。長沙中支與湖大金管中心于2015年合作出版了著作《金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估與建設(shè)》，其中包括全國首次發(fā)布的省級金融消費權(quán)益保護(hù)評估結(jié)果；評估課題組形成的《金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估的必要性及建設(shè)的基本思路》在第六屆湖南省社會科學(xué)界學(xué)術(shù)年會宣讀并獲特等獎。

課題組在相關(guān)理論研究基礎(chǔ)上，采用金融分析方法和統(tǒng)計學(xué)方法，不斷完善評估指標(biāo)體系，改進(jìn)數(shù)據(jù)采集渠道和方法，反復(fù)驗證評估結(jié)果，以提高環(huán)境評估的科學(xué)性、可復(fù)制性和可推廣性。長沙中支與湖大金管中心的深度合作模式及其推動項目轉(zhuǎn)化成地方實踐成果，對湖南省乃至全國金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的改善和深層次普惠金融框架的建構(gòu)作出了積極的探索與有益的貢獻(xiàn)。

二、深化評估工作

2016年5月，環(huán)境評估項目正式啟動。按照“深度合作、提質(zhì)進(jìn)檔、形成品牌”的工作目標(biāo)，通過優(yōu)化調(diào)整指標(biāo)體系，嚴(yán)格把握原始數(shù)據(jù)采集流程、數(shù)據(jù)真實性與有效性核查、數(shù)據(jù)計算和評估結(jié)果分析等階段，進(jìn)一步提升了評估的客觀性與科學(xué)性。

(一)優(yōu)化指標(biāo)體系

1. 調(diào)增重要性上升指標(biāo)

2016年，環(huán)境評估課題組主動適應(yīng)金融消費權(quán)益保護(hù)工作形勢需要，對環(huán)境評估指標(biāo)體系進(jìn)行動態(tài)修正。十八屆三中全會提出了關(guān)于“發(fā)展普惠金融”的全面要求、“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)行了普惠金融發(fā)展的戰(zhàn)略部署，可見普惠金融在金融消費者保護(hù)中的長期重要性。課題組對普惠金融項目層相關(guān)的普惠金融與精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)進(jìn)行了深度優(yōu)化，增加了普惠金融項目層下的金融扶貧服務(wù)站覆蓋率、扶貧貸款增長率、扶貧貸款戶均余額3個定量指標(biāo)(詳見表1)。

表1 湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估指標(biāo)體系

2. 補充定性指標(biāo)附錄說明

數(shù)據(jù)可靠性一直是課題組重點關(guān)注事項。在評估過程中，多次召開專題會議進(jìn)行討論。對于難以簡單量化的定性指標(biāo)，要求填報單位提供詳細(xì)的、可供核查的具體附錄清單。課題組對指標(biāo)進(jìn)行篩選，以期進(jìn)一步提高指標(biāo)的真實性。最后選出了包括：糾紛解決機制、重大群體性投訴事件數(shù)、制度制定數(shù)、工作創(chuàng)新數(shù)、監(jiān)管機構(gòu)宣傳教育、金融機構(gòu)宣傳教育、媒體宣傳教育、法院出臺的規(guī)范性文件數(shù)、溝通協(xié)調(diào)機制、消費者保護(hù)規(guī)則、金融機構(gòu)行為監(jiān)管準(zhǔn)則等11個需要提供附錄清單的指標(biāo)。

3. 細(xì)化原始指標(biāo)統(tǒng)計口徑

為了進(jìn)一步統(tǒng)一各市州指標(biāo)統(tǒng)計口徑，課題組重新、詳細(xì)定義了55個原始指標(biāo)的具體涵義、統(tǒng)計口徑與計算公式。

(二)強化數(shù)據(jù)真實性檢驗

在評估試點過程中，課題組及各市州最關(guān)心與反映最多的問題是數(shù)據(jù)的真實性情況。為有效提高數(shù)據(jù)的真實可靠，一方面，課題組對指標(biāo)口徑、涵義、定義進(jìn)行進(jìn)一步明確，要求定性指標(biāo)補充附錄清單。另一方面，應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)的直方圖(分布圖)、變異系數(shù)方法對數(shù)據(jù)偏離度指標(biāo)的可信度進(jìn)行核查。同時，確定了數(shù)據(jù)真實性核查的基本流程，即：非現(xiàn)場驗證——技術(shù)檢測(掃描分析、技術(shù)診斷、反饋存疑)——現(xiàn)場核查。

非現(xiàn)場驗證。對搜集上報原始數(shù)據(jù)進(jìn)行初步的檢測與非現(xiàn)場驗證。包括：與調(diào)查統(tǒng)計、支付結(jié)算、貨幣信貸等部門提供的相關(guān)報表數(shù)據(jù)和填報金融機構(gòu)上級機構(gòu)的相關(guān)報表數(shù)據(jù)、已開展金融消費權(quán)益保護(hù)專項檢查及與金融消費權(quán)益保護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)檢查結(jié)果以及保險、證券行業(yè)監(jiān)管部門的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對。

技術(shù)檢測。首先，對數(shù)據(jù)進(jìn)行初步判斷，對數(shù)據(jù)百分比遺漏、數(shù)據(jù)不規(guī)范性等細(xì)節(jié)進(jìn)行檢測；其次，進(jìn)行統(tǒng)計學(xué)檢驗，包括根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)、分布直方圖方法對指標(biāo)偏離度進(jìn)行初步判斷，梳理出重點需考察的指標(biāo)，總體判斷數(shù)據(jù)的偏離狀況；再次，作橫向與縱向比較分析。橫向比較分析即對14個市州的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行掃描，對異常偏大或者偏小的指標(biāo)值予以標(biāo)注；縱向分析則將2015年度評估數(shù)據(jù)與2014年度數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，對相對于上年度異常變化的指標(biāo)值予以標(biāo)注。將掃描出的疑問數(shù)據(jù)與指標(biāo)匯總形成數(shù)據(jù)診斷報告，予以反饋并進(jìn)行重新填報。

現(xiàn)場核查。對存在較大數(shù)據(jù)偏差的填報單位，由課題組組織開展數(shù)據(jù)真實性現(xiàn)場核查，調(diào)取填報單位原始資料，開展現(xiàn)場核查。2016年課題組對常德、郴州、岳陽數(shù)據(jù)填報單位進(jìn)行現(xiàn)場核查，發(fā)現(xiàn)個別單位部分指標(biāo)填報存在一定主觀性、數(shù)據(jù)采集欠規(guī)范等問題。對未進(jìn)行現(xiàn)場核查的市州，根據(jù)評估數(shù)據(jù)診斷報告對評估數(shù)據(jù)進(jìn)行重填上報，并在評估計算之前再次進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量的掃描檢查，確保原始數(shù)據(jù)真實可靠。

(三)率先制定《金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估管理辦法》

按照總行2016年環(huán)境評估試點工作——“總結(jié)經(jīng)驗，制定金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估操作規(guī)則”的要求，長沙中支2016年環(huán)境評估明確提出了率先制定《湖南省金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的工作目標(biāo)。在前兩年試點評估的基礎(chǔ)上，長沙中支組織部分課題組成員，認(rèn)真梳理評估路徑和成果，總結(jié)試點工作經(jīng)驗及體會，經(jīng)專班多次研究和反復(fù)征求意見，形成了《湖南省金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估管理辦法》。《辦法》內(nèi)容涵蓋了環(huán)境評估組織實施、環(huán)境評估指標(biāo)體系及計量方法、環(huán)境評估工作流程、環(huán)境評估成果運用、環(huán)境評估的管理等七個方面。

經(jīng)過三年的金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估試點，長沙中支力求通過“制定一個辦法，運用一套指標(biāo)體系，形成兩個評估成果(轄內(nèi)金融機構(gòu)評估和各市州環(huán)境評估)”，摸索區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估工作的基本路徑和方法，為總行建立健全金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機制，形成制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的消保監(jiān)管模式提供決策參考。

三、評估方法與結(jié)果

(一)評估方法

本課題組采用層次分析法對湖南省所轄14個市(州)的金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境進(jìn)行綜合評估。評估工作流程為：原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化；確定各層次指標(biāo)權(quán)重；逐層計算并匯總得分。

(二)各要素指標(biāo)的權(quán)重

(三)評估結(jié)果

2015年度，湖南省金融消費保護(hù)環(huán)境評估綜合排名前5的市州為：

長沙市、郴州市、岳陽市、益陽市、邵陽市。分項排名前3的市州為：信息披露——郴州市、益陽市、張家界市；交易公平——益陽市、株洲市、湘西州；爭端解決——郴州市、永州市、衡陽市；機制保障——長沙市、永州市、衡陽市；法律保障——婁底市、長沙市、岳陽市；普惠金融——長沙市、婁底市、邵陽市。

四、相關(guān)因素分析

(一)總體情況

從評估結(jié)果看，2015年度，湖南省各市州在金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境總體表現(xiàn)較好。普惠金融工作成績顯著，金融產(chǎn)品和金融服務(wù)可獲得性不斷提升，金融消費權(quán)益保護(hù)工作機制建設(shè)日趨完善，信息公開與披露狀況有所改善，金融交易流程基本規(guī)范，金融消費權(quán)益保護(hù)的法律基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實。

(二)呈現(xiàn)特征

1.金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境區(qū)域差異性明顯減小

2015年度，14個市州的環(huán)境評估得分差異性相對2014年度明顯減小。2015年度，評估得分最高的為84.51分，評估得分最低的為59.56分，極差為24.95分；2014年度，評估得分最高的為93.11分，評估得分最低的為55.46分，極差為37.65分；兩市間的差異從37.65下降至24.95，下降幅度超過1/3。表明不同地區(qū)的金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境趨同，說明湖南省金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境整體優(yōu)化。

此外，金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的區(qū)域特征明顯弱化，2014年度評估中，金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境綜合得分呈現(xiàn)出東高西低的現(xiàn)象，2015年度的評估中這一現(xiàn)象明顯弱化，西部的張家界排在了中間位置(第6位)，湘西與懷化的排名也并不靠后，呈現(xiàn)西部趕超、東部平穩(wěn)推進(jìn)。

2.評估有效地發(fā)揮了“以評促建”的導(dǎo)向作用

一是環(huán)境評估指標(biāo)體系本身與經(jīng)濟發(fā)展明顯正相關(guān)的指標(biāo)較少，僅在普惠金融中有所涉及，因此，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的評估指標(biāo)值并不一定較經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)要好，表明經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)在環(huán)境改善上有可能“彎道超車”實現(xiàn)排名提升，能夠引導(dǎo)市州發(fā)揮在金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境建設(shè)方面的主觀能動性；二是在評估指標(biāo)設(shè)計上有不少絕對數(shù)指標(biāo)，如信息披露、交易公平、爭端解決等項目層下的指標(biāo)，經(jīng)濟體量較小的市州在這些指標(biāo)上的改善難度相對經(jīng)濟體量較大的市州要小，進(jìn)而促使評估得分上升，更易于調(diào)動市州改善環(huán)境的積極性。綜上可得，環(huán)境評估有力地實現(xiàn)了“以評促建”的導(dǎo)向作用。

3.評估體系呈現(xiàn)較好的穩(wěn)定性

借鑒《G20金融消費者保護(hù)高級原則》與世界銀行《金融消費者保護(hù)的良好經(jīng)驗》，基本保證了評估體系對金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的對應(yīng)性。2016年，雖然進(jìn)行了微調(diào)，但指標(biāo)體系與上年整體上保持了一致性與相對穩(wěn)定性，更具有較強的可復(fù)制性與可比性。

(三)要素分析

1.信息披露

金融消費者對交易對象、交易程序、售后服務(wù)、投訴渠道等依法享有知情權(quán)，完善的信息披露制度有助于減少由于信息不對稱給消費者帶來的權(quán)益損害。2015年度評估中，信息披露所占權(quán)重為17.5%，信息披露項目層平均得分為78.47分，意味著信息披露呈現(xiàn)明顯的左偏分布1，即大部分市州的信息披露情況較好，但有個別市州的表現(xiàn)較差。

2.交易公平

公平交易權(quán)是金融消費者享有的主要權(quán)利之一，尤其是隨著金融創(chuàng)新不斷加快，金融工具和產(chǎn)品變得愈加復(fù)雜，公平交易顯得更為重要。2015年度評估中，交易公平所占權(quán)重為18.2%，交易公平平均得分為78.67分，與信息披露基本一致。

3.爭端解決

在爭端解決中，能夠便捷地反應(yīng)金融消費者的訴求，并有效處理金融糾紛，是衡量金融消費權(quán)益保護(hù)工作的重要標(biāo)志。2015年度評估中，全省爭端解決項目層的平均得分是75.26分，較標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布得分高出5.26，意味著爭端解決也表現(xiàn)出一定的左偏分布，少數(shù)市州的爭端解決表現(xiàn)有待提高。爭端解決問題在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)表現(xiàn)更為突出，不僅金融投訴量大，而且投訴問題更為復(fù)雜。

4.機制保障

機制保障是金融監(jiān)管部門與金融機構(gòu)開展金融消費權(quán)益保護(hù)工作的基礎(chǔ)條件，是有效提高金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的制度基礎(chǔ)。2015年度的評估中，機制保障所占權(quán)重為17.8%，全省法制保障項目層的平均得分是68.48分，接近于正態(tài)分布的平均值。

5. 法律保障

法制保障是金融消費權(quán)益保護(hù)工作的基礎(chǔ)保障，司法保護(hù)是最直接、最有效維護(hù)金融消費權(quán)益的方式。2015年度評估中，法律保障所占權(quán)重為13.8%，全省法制保障項目層的平均得分是66.90分，呈現(xiàn)一定程度的右偏分布。

6. 普惠金融

金融消費權(quán)益保護(hù)不僅要保護(hù)已獲得金融服務(wù)消費者的權(quán)益，也要努力為未獲得金融服務(wù)的潛在消費者提供金融服務(wù)，因此，普惠金融是金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的重要內(nèi)容。在2015年度評估中，增加了3個普惠金融指標(biāo)，相關(guān)專家在問卷調(diào)查中給予了15.4%的權(quán)重，14個市州的平均得分為54.09分，呈明顯的右偏分布。

五、存在問題與工作建議

2015年度湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境評估總體表現(xiàn)良好，且較上年度有明顯提升，但也存在金融消費者保護(hù)法規(guī)認(rèn)識有待進(jìn)一步提高、評估指標(biāo)需進(jìn)一步優(yōu)化、金融消費權(quán)益保護(hù)機制需不斷完善、普惠金融有待全面推進(jìn)等問題。對此，特提出如下工作建議：

(一)按照“部分指標(biāo)固化、部分指標(biāo)靈活”的總體環(huán)境評估思路完善指標(biāo)體系。

通過橫向與縱向比較分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有指標(biāo)體系中的部分指標(biāo)仍存在定義、范圍、時間區(qū)間上與金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的實際有差異、不協(xié)調(diào)等問題，應(yīng)總結(jié)評估試點經(jīng)驗，將能夠很好地反映金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的指標(biāo)進(jìn)行固化，對于存在爭議的指標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步完善、優(yōu)化。

(二)環(huán)境評估應(yīng)以定量評估為主，調(diào)查問卷評估為輔。

環(huán)境評估既要從金融供給方金融機構(gòu)入手，也要考慮金融消費者本身對于金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境的體會與看法。由此產(chǎn)生了基于供給方的環(huán)境評估(以指標(biāo)體系評估為代表)與基于消費者本身的環(huán)境評估(以對金融消費者的問卷調(diào)查為代表)。

然而，金融消費者本身是一個難以精確計量的變量，基于金融消費者問卷調(diào)查的評估很難確定一個代表整體金融消費者的樣本，問卷調(diào)查的對象排除了未接受金融服務(wù)的人群，而幫助這些人獲得金融服務(wù)正是普惠金融的內(nèi)容，問卷調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)很難保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，問卷調(diào)查結(jié)果難以對金融機構(gòu)形成量化考核指標(biāo)。

然而基于指標(biāo)體系的評估方法更具有效性，這是因為：指標(biāo)體系包含更大的信息量，比較全面、系統(tǒng)、有效地反映金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境方方面面，信息量的大小是決定評估質(zhì)量的關(guān)鍵；由于大部分指標(biāo)依靠統(tǒng)計制度與信息收集制度獲取，指標(biāo)體系評估相對具有更高的客觀性；同時，合理地設(shè)置指標(biāo)權(quán)重對金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境改善具有明顯的導(dǎo)向作用，能夠促進(jìn)金融機構(gòu)與地方政府改善金融消費權(quán)益保護(hù)環(huán)境。

基于以上分析，環(huán)境評估應(yīng)以指標(biāo)體系定量評估為主，調(diào)查問卷評估為輔；或?qū)τ谥笜?biāo)體系中部分指標(biāo)數(shù)量較少、主觀性強的子項目，適當(dāng)增加通過調(diào)查問卷獲得的指標(biāo)予以補充。

(三)基于評估經(jīng)驗對數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行有針對性的改進(jìn)。

從評估結(jié)果來看，評估工作中存在的問題表現(xiàn)：一是工作機制的完備性，部分地區(qū)有完備的數(shù)據(jù)搜集機制，信息更加完善，而部分地區(qū)部分信息處于空白狀態(tài)，地區(qū)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不一致，進(jìn)而出現(xiàn)系統(tǒng)性誤差；二是評估人員的穩(wěn)定性，評估工作人員變動較大，新人員對評估工作敏感性不夠，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑問題等；三是現(xiàn)場檢查需全覆蓋，現(xiàn)場檢查是考查評估數(shù)據(jù)是否真實的最直接有效的手段。在后續(xù)的評估或全國性推廣中，應(yīng)有針對性的改進(jìn)和完善。

課題組總顧問：馬天祿

課題組組長：張瑞懷 彭建剛

課題組成員：羅世樂 任雙進(jìn) 周鴻衛(wèi) 何婧 鄒克 劉惠宜