省際民族聚居區地方政府間橫向合作與協調機制建設淺析

閆凱++黃玉

摘要：我國省際民族聚居區多數經濟發展滯后，面對著區域經濟一體化發展趨勢以及地方政府面臨的壓力和挑戰。要實現抱團發展，破解發展瓶頸以及地方政府橫向合作的“中國困境”，應從中央政府和地方政府成立“區域協調管理機構”、發起和鼓勵成立跨區域行業組織、建立規范科學的地方政府官員績效評價體系和行為約束機制、設立區域合作試驗區幾個方面加強省際民族聚居區地方政府間的橫向合作與協調機制建設，進行資源整合，實現合作共贏。

關鍵詞：省際民族聚集區；地方政府；橫向合作；協調機制

Analysis on the Construction of the Horizontal Cooperation and Coordination Mechanism among the Local Governments in the Inter-provincial Boundary Inhabited by Ethnic Minorities

YAN kai， HUANG yu

（Tongren Polytechnic College， Tongren， Guizhou， 554300， China）

Abstract： The economic development in most of inter-provincial boundary minority areas in China have been lagging behind， with the development trend of regional economic integration and the pressures and challenges local governments faced，in order to achieve overall development， to break the development bottleneck and the “Chinese dilemma” of horizontal cooperation between local government， to strengthen the construction of the horizontal cooperation and coordination mechanism among the local governments in the inter-provincial boundary inhabited by ethnic minorities for achieving resource integration and win-win cooperation，it should be did from these aspects such as the central government and local government establish “regional coordination and management organization”， launching and encouraging the establishment of cross-regional industry organizations， setting up normative and scientific performance appraisal system and behavior restrict mechanism of the officials in the local government，setting up regional cooperation testing area.

Key words： Inter-provincial boundary minority areas， Local government， Horizontal cooperation， Coordination mechanism

2015年，我國確立了到 “十三五”末即2020年末，確保農村貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。在扶貧攻堅主戰場的14個集中連片特困地區中，武陵山區、烏蒙山區和滇桂黔石漠化區是我國典型的省際民族聚居區，少數民族眾多、經濟發展落后。省際民族聚居區山水同源、血脈相連，資源稟賦和經濟結構相似程度高，要實現快速發展，地方政府要充分依托國家區域性扶貧戰略，加強橫向合作，實現整體抱團發展。地方政府橫向合作與協調是指不同地區的地方政府在發展經濟過程中，對能夠實現合作共贏、互補長短的領域進行橫向合作，在存在利害沖突等不利局面時進行溝通協調。

一、省際民族聚居區地方政府間橫向合作與協調機制建設必要性分析

我國經濟體制的一個重要特點是國家政權對經濟具有決定性影響力，改革開放三十多年，地方政府在進行經濟管制和宏觀調控、營造良好發展環境、培育市場主體，特別是提供公共服務和公共產品等方面發揮了重要的作用。然而，在經濟下行壓力增大、扶貧攻堅進入最后階段的今天，省際民族聚居區地方政府自身力量有限，受制于行政區劃束縛，在加快地方經濟發展和提供公共產品和服務上受到很大的限制，顯得力不從心，導致地方政府公信力受到很大的挑戰。因此，加強地方政府橫向合作與協調機制建設，整合區域內資源，擺脫貧困面貌，實現經濟又好又快發展顯得十分有必要。這種必要性，主要體現在以下幾個方面。

（一）區域經濟一體化發展趨勢

伴隨著經濟全球化的發展，各種生產要素在全球范圍內流動，這種流動在一個國家內部相對更要頻繁和迅速。經過近四十多年的快速發展，我國已初步形成了長江三角洲、珠江三角洲等典型的區域經濟一體化經濟圈。伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，省與省之間和地區之間的行政分割壁壘逐漸被打破，地區之間的經濟聯系不斷增多和加強。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎，地區經濟之間的頻繁聯系帶來正式或非正式區域間行政協調機構和會議的產生和發展，反過來又推動了區域經濟的一體化進程。以長三角地區為例，長江三角洲經濟圈的快速發展催生了區域內協調組織的誕生，長三角地區合作與發展聯席會議、長三角城市經濟協調會市長聯席會議、長三角區域創新體系建設聯席會議等協調組織定期召開，協調各地區經濟合作，極大地推動了長三角經濟一體化進程和建設具有較強國際競爭力世界級城市群目標的實現。相比之下，省際民族聚居區跨地區行政協調組織遠遠滯后于區域經濟合作發展需要，不利于地方政府間進行橫向合作，因此，只有構建科學高效的地區行政性協調機制，利用行政規制力量協調各方的利益關系，才能強化地方政府間橫向合作，倒逼區域經濟取長補短、合作共贏，順應區域經濟一體化發展趨勢。

（二）地方政府面臨的壓力和挑戰

隨著經濟社會的發展和國民受教育水平的不斷提高，人們對公共產品和服務的需求和質量要求越來越高。經過改革開放后持續的高速經濟增長，目前我國很多地區面臨著經濟下行的壓力，需要尋求經濟轉型，創造新的經濟增長點。省際民族聚居區經濟社會發展較為落后，地方政府受制于自身財政收支狀況、科學技術水平和高素質人才的落后狀況，在提供區域性公共產品和服務比如污染治理、旅游資源開發、公共交通發展等方面供給不足和治理失靈。以武陵山區旅游資源開發為例，武陵山區是我國三大地形階梯中的第一級階梯向第二級階梯的過渡帶，是云貴高原的東部延伸地帶，少數民族人口眾多，區內層巒疊嶂，峽谷相從，自然地理和人文景觀數不勝數。盡管有著豐富旅游資源的得天優勢，但區內的旅游資源除了鳳凰古城和張家界景區外，其他景區知名度不高，部分景區呈現出半開發和未開發狀態。武陵山區各地州市普遍經濟發展相對落后，以一己之力開發本地旅游資源形成不了規模。因此，只有各地方政府開展橫向合作，依托武陵山區豐富的旅游資源，做大做強，打造區域內旅游集散地，才能合力推進“武陵山旅游”名片。

（三）地方政府間橫向合作面臨的“中國困境”

地方政府間開展橫向合作優勢明顯，能夠實現資源和行動上的整合，提升區域競爭力，一致努力解決環境保護、經濟可持續發展等政策問題，但從我國的具體實踐來看，這種合作面臨著“中國困境”，存在著種種阻礙，并未達到預期的效果。這主要是由于，一方面，地方政府間橫向合作需要政府間及各部門的廣泛協調，而行政機構的本位主義導致政府部門只關注自身利益的實現，忽略其他合作部門的利益表現，且區域地方政府間缺乏總體上的行政協調機構，在合作中特別是有利益沖突時，各地政府以自身利益為重，整體觀念欠缺。區域內平級政府特別是跨省地方政府間關系松散，缺少統一的權威，協調成本大。另一方面，現行的地方政府政績考核和評價體系過分注重政績與當地經濟發展掛鉤，而經濟發展又主要以經濟增長速度快慢、企業和項目數量多少等指標來進行簡單量化。這種考核機制必然導致地方政府官員強化資源配置本地化和保護地方市場的行為，為增加自身在經濟發展上的政績，干預企業的投融資活動和日常經營管理活動，阻礙了區域內資源配置和生產要素的自由流動，導致地方之間的利害沖突，不利于地方政府間橫向合作。

二、加強省際民族聚居區地方政府間橫向合作與協調機制建設的對策

加強省際民族聚居區地方政府間橫向合作，構建科學完善的協調機制，化解其中的不利因素和利害沖突，提高地方政府提供公共產品和服務的能力，通過政府間的橫向合作，使各地方資源和行動能夠得以整合，提升區域整體在談判交易時的地位和話語權，增強區域競爭力。

（一）由中央政府構建“區域協調管理機構”

當代社會，多數發達國家都十分重視中央政府在區域內地方政府橫向合作中的作用，成立形式多樣的區域協調管理機構，在區域經濟發展中發揮了積極的作用，比如，在西歐國家議會中一般都會有專門負責區域規劃與管理制定的委員會。要打破省際民族聚居區地方政府橫向合作的“中國困境”，構建區域協調管理機構，需要中央政府的參與，因為地方政府官員不僅看重地方利益，還有部門和官員利益，中央政府掌握了大量的資源配置權，具有全局意識，能夠從“全國一盤棋”戰略角度出發。故應進行組織約束，對地方政府間的橫向合作行為進行規范，規避“各路諸侯太多，議而不決，決而不行，各自為政”的弊端。目前，我國尚未建立由中央政府主導下的區域協調管理機構，這有悖于區域經濟一體化的發展趨勢和地方政府間橫向合作的現實需要，省際民族聚居區經濟發展相對落后，推動政府跨界合作的經濟力量不夠，極有可能導致一種“經濟越落后，政府越不愿合作”的惡性循環，因此省際民族聚居區更需要由中央政府主導下的協調管理機構。應進行組織創新，在中央政府部門中常設“區域協調管理機構”，進行區域管理和規劃制定，協調解決省際民族聚居區地方政府跨區域橫向合作出現的問題。應賦予“區域協調機構”足夠的威信力和相對應的權力和資源，并使之制度化、法律化。

（二）地方政府間合作成立“跨區域協調管理機構”

新制度經濟學認為，交易雙方由第三方協調雙方的關系時必然會帶來交易成本的增加，2009年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國公共選擇學派的創始人之一埃莉諾·奧斯特羅姆認為，中央政府管理和私人產權并非是避免“公有地悲劇”的唯一途徑，在面臨公有地兩難處境時，各方可以確定他們自身的體制安排，破解面臨的困境。省際民族聚居區地方政府開展橫向合作，不能單單依靠中央政府的協調，更需要各方進行有效的溝通，協調解決利害沖突和遇到的實際問題，降低交易成本。應由省際民族聚居區各地方所屬省（自治區、直轄市）政府發起或指導，各“當事”地州市政府聯合成立“跨區域協調管理機構”，使其制度化、規范化、法律化，省一級地方政府應賦予該機構足夠的行政權力和威信力，在干部選拔考核上納入考核體系。該機構主要職能應定位在制定區域地方政府橫向合作規劃和方針政策，監督執行各地方規劃發展與本區域的協調一致性，組織協調跨區域合作的環境保護、資源開發、基礎設施建設等問題。

作為我國區域合作典范的“泛珠三角區域合作”，自2003年年底成立以來，由政府推動，市場運作，作為新時期內地與港澳建立更加緊密經濟關系的重要戰略平臺，在促進我國東、中、西部區域協調發展上取得了顯著的成績。2003年11月，時任廣東省委書記的張德江公開提出“泛珠三角經濟區”的設想，在2014年由粵港澳承辦的第十屆泛珠大會上，“9+2”各方簽署了涵蓋產業升級、工業投資、基礎設施、園區開發、商貿物流等多個領域的合作項目共780個，總金額達5493億元。泛珠三角區域合作的成功離不開中央政府和地方政府的大力推動，在政府合作機制上，堅持“9+2”行政首長聯席會議制度；建立政府秘書長會議制度；設立泛珠三角區域合作行政首長聯席會議秘書處，合作各方分別在發改委設立泛珠三角區域合作辦公室，港澳在特區政府確定相應部門負責；建立部門銜接落實制度。在合作平臺上，有泛珠三角合作與發展論壇和泛珠三角區域經貿合作洽談會作為支撐。

對比泛珠三角區域合作，省際民族聚居區毗鄰地州（市）相對封閉落后，合作意愿很弱，構建“區域協調管理機構”更需要省一級地方政府甚至是中央政府的發起和大力支持，應建立區域行政首長聯席會議制度和政府秘書長會議制度，定期召開區域合作與發展論壇與經貿合作洽談會，堅持優勢互補、合作共贏的原則，搭建平臺，落實項目，以上層建筑反作用于經濟基礎，推動區域經濟快速發展。

（三）政府發起和鼓勵跨區域行業組織的成立

省際民族聚居區地方政府應鼓勵和支持區域內成立半官方或民間性質的區域行業組織，必要時應由政府發起創建。政府部門應營造良好的制度環境，重視和積極采納行業組織的意見。經濟基礎決定上層建筑，行業組織作為區域經濟發展到一定階段的必然產物，能夠集思廣益，自下而上促進地方政府間的橫向合作。跨區域行業組織在形式上具有多樣性，可以是行業協會、跨地區聯合企業集團、官方或民間經濟專家組成的咨詢參謀機構等等。

（四）建立規范科學的地方政府官員績效評價體系和行為約束機制

在我國現有的地方政府官員選拔和晉升考核機制下，一個地方的經濟發展水平直接決定了當地官員的政治收益，在這種制度背景下，往往會導致地方政府官員目光短淺、無大局觀念，出現地方市場分割和地方保護主義，政府間橫向合作時利益關系的難以協調。因此，應根據我國區域政府間橫向合作的經驗，改革現有的地方政府績效考核體系，建立規范科學的績效評價體系，在官員行為方向和行為模式上朝著區域資源互補、合作共贏方向進行引導，達到協調和加強地方政府間橫向合作的目的。科學的考核體系應體現注重地方政府開展區域合作共贏、協同創新的水平，提供合作平臺和構建政府合作機制的能力，在此基礎上量化、規范相關考核指標，兼顧區域合作水平。

在地方政府行為約束機制上，中央政府或省級地方政府應鼓勵和支持區域政府合作發展，對不作為、非規范行為給予行政處罰，通過制定相關政策法規規范區域合作關系，對不合理行為做出懲罰性的制度安排。應明確區域合作章程，制定合作過程中應遵循的規則條款，違反合作條款后應承擔相應責任和做出經濟賠償。

（五）大膽改革，設立區域合作試驗區

在我國現有政治體制下，政府官員注重面子工程，期待大的投資項目和高的經濟增長率。不可否認，在改革開放過程中，這種制度有其很大的優越性，盡管也存在著不利于區域合作的弊端，但制度變遷需要一個過程，為順應現有這種制度而有所作為，政府部門可以主動助推區域合作。省際民族聚居區各地經濟較弱，合作不多，依靠地方經濟合作共贏推動區域政府合作進程將會十分緩慢。因此，可以由中央政府或省一級政府發起和推動成立“省際民族聚居區區域合作實驗區”，爭取上升到國家戰略，采用“省區領導、市為主體，獨立運營”的模式，充分利用地緣優勢吸引投資，實現統一規劃、合作共建和利益共享。目前，可以借鑒的有我國中央政府規劃設立的東中西區域合作示范區、川渝合作示范區（廣安片區），以及省一級政府橫向合作共同打造、發展實體經濟的“粵桂合作特別試驗區”等。其中，跨省級粵桂合作特別試驗區位于廣東和廣西兩省區經濟欠發達的粵西和桂東地區，以肇慶和梧州兩市交界為中軸，雙方各劃50平方公里。試驗區由兩省區領導，統一規劃，實行公司化運作管理，肇慶市和梧州市共同組成管委會，兩市對等出資成立投資開發公司，合作共建、獨立經營、利益共享。在政策上，東西部及兩廣政策疊加、擇優選用，采取“一體化、同城化、特區化”的機制模式，得益于廣東和廣西省市兩級政府的高度重視和推動。

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