新型城鎮化視野下濱州加快現代農業發展研究

宋剛

摘要：黨的十八大作出了“四化”同步發展的戰略部署，并把“城鎮化和農業現代化相互協調”擺到了重要位置上。城鎮化和農業現代化相互協調是構建新型城鄉關系、促進產業結構、加快經濟社會轉型的現實需要，也是實現城鄉一體化的關鍵所在。如何實現兩者的協調發展，這將是當前和今后一個時期理論研究和工作實踐的重點。

關鍵詞：城鎮化；視野；現代農業發展

黨的十八大作出了統籌城鄉發展、推進“四化”同步發展的新的重要部署。濱州市深入貫徹落實中央、省委決策部署，在城鎮化和農業現代化發展上邁出了可喜步伐，但是農業現代化仍然滯后于工業化、城鎮化，突出表現是農業基礎仍然薄弱，城鄉居民收入差距仍然較大，“三農”短板現象仍然明顯，已成為制約濱州市“四化”同步發展的一個重要因素。因此，著眼全省、全國的大背景，研究濱州市城鎮化與農業現代化相互協調問題，對引導農民向城鎮轉移聚集，提高農民收入水平，縮小城鄉收入差距，推進城鄉一體發展、協調發展，具有重要現實意義。同時，研究濱州市城鎮化和農業現代化協調發展問題，既可以破解濱州市自身發展過程中遇到的問題，也可以為全國類似地區提供經驗借鑒。

一、城鎮化和農業現代化協調發展的意義

（一）“兩化”協調發展是構建新型城鄉關系的需要

我們黨在不同歷史階段制定了符合我國國情的現代化戰略目標，有力推動了國家現代化進程。但是一個時期以來，由于發展策略的側重，對農業現代化建設重視程度不夠，導致城鎮化明顯快于農業現代化進程，帶來了嚴重的“農村空心化”、“半城鎮化”等問題。統計數據顯示，2013年末我國常住人口城鎮化率達到53.73%，其中2.45億流動人口被列為城鎮人口，貢獻了18個點的城鎮化率。實際上，這些流動人口離鄉但未真正進城。這些人在城鎮工作，但是享受不到市民一樣的教育、醫療、社會保障特別是住房保障，過著候鳥式的遷徙生活。因為難以真正在城市立足，所以還保留農村戶口與土地，而又長期離開農村、脫離農業，出現了部分宅基閑置、房屋失修、耕地拋荒的現象。農村則形成了一個以婦女、兒童和老人為主體的龐大留守群體，出現了婦女兒童被侵害、老人無人照料等一系列社會問題。解決這些矛盾和問題，有賴于高質量的、真正的城鎮化和農業現代化同步推進、協調發展，構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，各得其所、各就其位。

（二）“兩化”協調發展是促進產業結構調整的需要

產業結構調整升級的過程，即勞動力由第一產業向第二產業、第三產業轉移的過程。勞動力作為一項重要的生產要素，之所以由農業部門向非農產業部門轉移，主要是因為產業間勞動生產率存在差距， 2012年中科院發布的《中國現代化報告》指出：我國農業勞動生產率僅約為工業勞動生產率的1/10，農業與非農產業生產效率存在著較大差距，說明促使勞動力流動的因素仍然存在。加快推進農業現代化和城鎮化協調發展，有助于提高農業勞動生產率，加快農村剩余勞動力的流出，解決城鎮勞動力短缺問題。同時，農業生產效率的提升將有助于促進務農人員收入水平的提高，使農業與非農產業間收入差距縮小，農業和非農產業間相互爭奪勞動力將推動勞動力價格持續上漲，從而逐步形成產業升級的倒逼機制。在產業升級過程中，勞動力結構會不斷持續調整，為進一步深化分工、發展新興產業、促進產業結構調整提供了可能。

（三）“兩化”協調發展是加快經濟社會轉型的需要

當前，我國正處于經濟社會發展的戰略轉型期，工業化城鎮化加速發展，農業現代化已成為不容回避的問題。只有實現了農業現代化，才能解放出更多的農村勞動力，真正實現城鎮化。而要想實現農業現代化，就必須加快推進農村土地的規模化流轉、產業化經營和現代化發展。農業現代化有利于提高農業的規模化水平和抗風險能力，確保國家糧食安全和重要農產品的有效供給；農業現代化可使更多人進入城市，享受城市文明所帶來的各項實惠和優惠，為城鎮化的可持續發展創造條件。與此同時，仍然留在農村的少數人口，可以通過農業生產關系的再變革和農業生產方式的再創新，以農業工人的身份繼續從事生產，不但會有較高的收入，也可以享有完善的社會保障，實現在農村享受到與城市一樣的高品質生活。總之，只有實現了城鎮化和農業現代化的協調發展，才能真正加快經濟社會化轉型。

二、新型城鎮化視角下，濱州現代農業發展存在的問題

（一）產業結構不合理。種植業比重偏高，其他業態相對薄弱。2014年，濱州市畜牧、林果業、水產業實現產值為44.76億元、4.57億元、25.83億元，分別占農業總產值的20.21%、2.06%和11.67%，種植業產值135.71億元，占農業總產值的比重達61.3%。從種植業內部看，糧食面積比例仍然過大，2014年全市糧食作物播種面積占農作物總播種面積的67%，農民收入中來自種植業的占一半左右。

（二）產業化層次低。據統計，至2015年中，全市市級以上農業龍頭企業372家，但銷售收入過億元的只有魏橋集團、西王集團等不足十家，而煙臺市靠規模化放大產業優勢，全市年銷售收入過億元的龍頭企業就達到108家。農業龍頭企業規模小、檔次低，直接影響到農產品的深加工率和商品的提高，農業產業的環節少、鏈條短、附加值低，農業經濟效益得不到應有提高。

（三）缺乏科技信息支撐。據統計，濱州市農村勞動力中，高中以上文化程度的僅占4.1%，初中畢業的占39.4%，農民總體文化素質明顯偏低。從科技推廣服務體系來說，科技隊伍建設也明顯滯后，高級職稱僅有15人，中級職稱125人，而無職稱的占到43.5%，且人員少、不穩定，加之農民的科技文化水平低，導致接受新品種、新技術、新成果的應用能力不強，影響了產業結構調整的進展。同時，市場信息和社會化服務也相對滯后。

三、新型城鎮化視角下，濱州現代農業發展的對策建議

（一）調整城鎮化布局，發揮城市的聚集效用

1.建設完善的城鎮體系

根據山東省“一群、一帶、雙核六區”的省域城鎮化布局，濱州市處在東濱城鎮密集區和濟淄泰萊德聊城鎮密集區。為適應新的要求，濱州市首先應進一步優化完善市中心城區、縣城、小城鎮、農村新型社區“四層級”新型城鎮化發展規劃及各類專項規劃，著力構建“一心、兩極、三軸、網絡化”的城鎮空間布局，即：濱城區、濱州經濟技術開發區、高新區組成市中心城區，鄒平縣和北海經濟開發區為兩極，濱城區—惠民縣組成對接濟南、東營的橫向發展軸，北海經濟開發區—沾化區—濱城區—博興縣、北海經濟開發區—無棣縣—陽信縣—惠民縣—鄒平縣組成兩條縱向發展軸，以各具特色的小城市和新型社區為節點的一體化、網絡化的空間形態。其次，在工作推進中，要突出本地城鎮化、縣域城鎮化，做大做強中心城區。立足濱州市小城鎮數量多、規模小的實際情況，從區域整體發展的要求出發，突破鎮、鄉、村現有行政區域框架，實行突出重點的非均衡優先發展戰略，鼓勵按照合理的經濟布局，積極穩妥推進行政區劃調整，加大鄉鎮合并力度，將人口較少、經濟欠發達、發展動力不足的鄉鎮，就近合并到省、市級示范鎮或周邊經濟強鎮。對12個全國重點鎮、10個省級示范鎮和7個市級示范鎮進行重點打造。

2.增強城鎮的輻射能力

為了推進農業產業化發展，縮小與城鎮地區的差距，最終實現城鄉產業融合。濱州市應堅持差異化原則，因地制宜，集中有限要素集約投放，走“宜工則工，宜農則農，宜商則商，宜游則游”的特色發展之路，提升城鎮功能，提高城鎮對區域經濟社會發展的服務、輻射和帶動作用，密切城鄉聯系，促進城鎮與區域經濟、社會和環境的協調發展。要突出抓好特色園區、主導產業、龍頭企業三大載體，培育一批集中度高、關聯性強、技術先進的產業集群。中心城區要堅持產業結構升級與城市功能優化相結合，以產促城，以城興產，產城融合；縣區以各類開發區和產業園區為重點，將產業功能、城市功能、生態功能融為一體，由推動單一產業功能向綜合功能轉型，加強與縣城各類設施的共建共享，加快完善各類開發區和產業園區的道路、供水、供電、通訊、網絡等市政綜合配套，構筑產城融合發展格局；鄉鎮要立足實際，分類指導、差異定位，培植特色產業。

（二）調整農業結構，推進農業產業化經營

1.加快農業現代化進程

完善農業產業政策，搞好產業規劃，推動農業生產經營體制機制改革。進一步完善強農惠農政策框架體系，加大“三農”投入力度。要強化農業基礎設施建設的財政支持，將農業基礎建設資金列入財政預算，健全專項資金管理機制，確保投入產出效益；健全農業生產經營社會保障政策體系，降低農業產業經營風險；健全完善農業產業化政策扶持體系，在財政、稅收、用地、用電等方面制定扶持政策；建立健全與現代農業生產經營相適應的生產經營體系，加快土地流轉進程，促進農業生產的規模化、產業化、集約化；強化農業科技體制機制創新，建立與濱州市情相適應的農業生產經營科技創新體系，不斷加大科技投入，著力提高農業科技自主創新能力；大力培育龍頭企業，推進農業產業化經營，從濱州市的情況看，應鞏固提高棉花加工，拓寬深化糧油加工，重點發展果蔬漁棉加工，集中抓好魏橋棉紡織、西王集團、裕華集團、鴻安集團等產業龍頭建設，引導它們加快技術改造和產品創新，不斷壯大規模，增強帶動功能。

2.以工業化觀念引領農業現代化

要堅持用現代工業理念指導發展現代農業，用工業生產方式組織農業生產經營，把市場、質量、標準化、品牌等現代工業理念貫穿農業生產與經營的全過程，以新型工業化帶動和提升農業現代化。積極探索工業、農業、服務業高度融合的現代新型產業發展路徑，把農業生產、銷售、市場運營、產品消費服務融為一體，改造提升傳統農業、加快農業現代化步伐。一是建立農業專業產業聚集區。按照工業化的理念，以優勢、特色、合作為基礎，建立一縣一品或多縣一品的農業專業產業聚集區，實現生產專業化、農民職業化、區域品牌化、效益效率的高效化，如，沾化冬棗、陽信肉牛等。二是推動農業生產品種和生產型態多樣化。運用科技和結構調整兩個手段，建立并完善現代農業的生產體系，突出發展林果、牧草、漁業、蔬菜和棉紡等特色產業，以生產品種、生產型態的多樣性來降低生產的風險，增強農產品綜合生產能力。三是總結制定農業各專業各品種的生產標準和質量安全標準，建立完善的質量安全標準體系，并嚴格標準應用、管理和質量監測，全面樹立安全優質的濱州農產品形象。

3.完善農業信息技術支持

加快推進信息化與農業現代化的深度融合，強化農業生產經營領域的信息技術集成應用，以信息化推動農業現代化。要完善農業信息化政策、法規建設，為農業信息化提供政策制度保障；加強農業信息化基礎設施建設，強力推進農業基礎設施、裝備與信息技術的全面融合；推進農業電子政務建設，不斷提升農業行政管理信息化應用水平；運用現代信息技術，打造農業科技創新信息化平臺，構建現代農業科研信息體系；完善農業綜合信息服務體系，強化綜合信息服務平臺建設，推進信息技術在農業生產、流通、消費中的應用，提升農業生產的經營網絡化水平；不斷完善培訓機制、創新培訓方式，科學合理設置培訓內容，加強對農民的信息技術培訓。

（三）協調生產要素的合理流動，提高經濟發展水平

1.改革戶籍制度，促進農業人口向非農人口轉移

2015年的中央政府工作報告和國務院批轉的《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見》均提出“抓緊實施戶籍制度改革”，公安部也排出了戶籍改革時間表。從山東省政府印發《關于貫徹國發[2014]25號文件進一步推進戶籍制度改革的意見》（魯政發【2014】18號，以下簡稱《意見》）的內容看，山東省在縣域突破和市域放開上力度很大，濱州市應該抓住機遇，走在前列，把吸納和安置外來遷移人口作為戶籍制度改革的重點和難點，實行寬松的戶籍遷移政策，對于鎮、縣、中心城區采取不同的落戶政策，使得不同規模的城鎮可以同步發展。

2.改革土地制度，加強土地流轉

要進一步推進土地流轉制度改革，健全土地流轉的有形市場和網絡市場，健全相關法規建設，切實維護參與土地流轉各方權益；加大土地流轉政策扶持力度，設立土地流轉專項扶持資金，調動社會各方參與流轉土地的積極性。穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，鼓勵農村合村并點，開展村莊改造和農村新型社區建設，將挖潛節余指標調劑到城鎮使用，實現城鄉土地要素有序流動。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，有序推進農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。啟動農村產權制度改革，開展農村集體土地所有權、集體建設用地（宅基地）使用權、土地承包經營權、房屋所有權等確權登記發證工作。研究制定與戶籍制度改革相配套的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權的占有、使用、收益、繼承和流轉等制度，增強農業轉移人口進城落戶積極性，同時也有利于促進土地流轉，發展適度規模經營。

3.建立農村金融服務體系，促進資金的雙向流動

城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，現代農業的發展同城鎮化一樣需要金融的支持。濱州市需要以改革創新思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，推動形成財政資金引導、政策性金融支持、社會資本廣泛參與的多元化融資模式，以此促進資金向城鎮化和農業現代化的雙向流動。

針對城鎮化：一是要統籌安排城鎮化建設專項資金，重點支持新型城鎮化規劃編制、示范鎮和農村新型社區規劃編制，加大對污水和垃圾處理設施建設的支持，對全國重點鎮、省市級示范鎮給予重點扶持。二是要合理確定各級政府公共服務事權和支出責任，完善財政轉移支付辦法，探索實行財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤政策。三是要健全城市建設投融資機制，通過發行債券、資產證券化、PPP等方式拓寬融資渠道。四是要發揮政策性金融機構在城鎮化建設中的重要作用，引導商業金融機構加強信貸支持。五是要理順市政公用產品和服務價格形成機制，引導社會資本積極參與城市基礎設施建設和運營。

針對農業現代化：首先，運用合作社或信用村小額貸款政策，解決生產經營資金不足問題；其次，成立由政府支持的“三農”信貸擔保公司，獲得銀行支持，解決合作組織發展的資金問題；第三，爭取政策支持，允許有實力的合作經濟組織建立內部銀行，開展內部封閉信貸。最后，運用現代金融手段，以合作經濟組織的收益和流量為基礎，打造金融產品，用收益信貸或風險投資，做大做強農業產業。

此外，濱州市應加快推進城鄉基本公共服務均等化，加強農業轉移人口社會保障力度。要努力擴大城鎮就業，鼓勵發展勞動密集型企業、中小企業，從資金、信貸、市場等方面給予傾斜，為進城務工人員提供公平的就業環境和更多的就業崗位；著力發展農村基礎教育和職業教育，提升勞動者素質；推進農業轉移人口參加社會保險全覆蓋，鼓勵農業轉移人口中的靈活就業人員參加職工基本養老保險和基本醫療保險；完善城鄉一體的居民基本養老和基本醫療保險制度，避免出現農民“進了城，留不下”等問題。

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（作者單位：中共濱州市委黨校， 山東 濱州 256600）