當前集體土地征收拆遷的困境與對策分析

張訊++孫延豐

摘要：集體土地拆遷作為推進城市化進程的基礎和現行工作，是濟南市市建設項目的重要環節，同時也是熱點和難點問題。濟南市集體土地征收中的房屋拆遷工作，具有明顯的城郊結合部特征，遇到拆遷政策落實不力、拆遷戶抵觸情緒多、補償標準調整滯后、安置建設進展緩慢等問題，加大了房屋拆遷難度。因此，需要適當運用法治思維和法治方式推進征收，提高拆遷補償標準、健全拆遷改造工作體系等方面，做好濟南市集體土地征收中房屋拆遷工作。

關鍵詞：集體土地；征收拆遷；問題；對策

集體土地拆遷作為推進城市化進程的基礎和現行工作，是濟南市市建設項目的重要環節，同時也是熱點和難點問題。濟南市集體土地征收中的房屋拆遷工作，具有明顯的城郊結合部特征，遇到拆遷政策落實不力、拆遷戶抵觸情緒多、補償標準調整滯后、安置建設進展緩慢等問題，加大了拆遷難度。因此，需要適當運用法治思維和法治方式推進征收，提高拆遷補償標準、健全拆遷改造工作體系等方面，做好濟南市集體土地征收中房屋拆遷工作。力爭為各地城市建設拆遷工作積累典型經驗和有益啟示。

一、當前濟南市集體土地征收拆遷的困境分析

1.集體土地征收法律滯后。作為土地制度之本的《土地管理法》已經顯而易見地滯后于現實，這部土地大法的上一次修訂還是在2004年，伴隨著中國城市化的擴張式用地需求以及由此帶來的拆遷、征地沖突，《土地管理法》的修訂也早于2009年就被列入人大立法計劃，但時至今日，仍然處在方案的修改和調研階段。2011年年初，《國有土地上房屋征收和補償條例》出臺，城市拆遷按照市場價補償的原則初步落定，然而集體土地的征收和補償卻處于含糊的狀態。根據《山東省城市房屋拆遷管理條例》第五十七條的規定，因城市建設需要使用城市規劃區范圍內的集體土地，應當依法辦理土地征收手續，拆遷該集體土地上房屋的補償安置標準應當和同一區位國有土地上房屋拆遷補償安置標準相一致。該條規定在全國范圍來看，對于集體土地的補償都是具有突破意義的，但正是因為這樣的突破導致了山東省的集體土地上房屋征收補償標準混亂的狀況。雖然該條例已廢止，但其影響不容忽視，至今依然有集體土地上房屋被征收人已此為依據追求其房屋補償價格與國有土地上房屋補償一致。

2.拆遷政策落實不力。工作落實中，真正熟練掌握相關法規政策的專業工作人員很少入戶同拆遷戶做直接交流，而街道辦工作人員通常經過簡單的法規政策培訓就投入到實際工作中，在群眾希望得到詳細解釋時，街道辦工作人員往往不能從法律政策方面給予明確答復。對拆遷工作的部署和要求，“吃不透”、“嚼不爛”的情況屢有發生，幾個簡單的政策定義、專業術語，就會直接減緩拆遷的步伐。工作效率難以得到保障，這會被拆遷戶、村委會誤解為敷衍的工作態度，不信任的情緒便由此滋生。由于不專業、不內行、不熟練的情況難以在短時間內得到改善，多數情況下，街道辦只能扮演拆遷指揮部、拆遷辦工作的“提線木偶”和村委會、拆遷戶訴苦的“垃圾桶”。同時，由于部分影響補償標準的決定無法落實，也妨礙了工作的進展。

3.拆遷戶抵觸情緒多。拆遷戶在拆遷中扮演的角色多種多樣，他們有的精通法律政策，希望通過法律和政策的漏洞謀利，有的三五抱團，抱有不達目的誓不罷休的態度。街道辦低下的工作效率，村委會搖擺不定的工作態度，都會使拆遷戶長期處于“不痛快”的狀態。特別是在拆遷過程中，與國有土地拆遷補償差距、無法本村安置以及安置房建設進度的緩慢，都會妨礙拆遷戶以一個積極正面心態面對拆遷工作。而拆遷戶心中的怨氣，通常會撒在街道辦，部分拆遷戶認為街道辦“不作為”、“慢作為”、“故意刁難”，要求與指揮部直接對接。同時，各類媒體對拆遷話題的關注度不斷上升，暴力抗拆、釘子戶、違法拆遷等報道持續增多，也從另一方面助漲了拆遷戶的抵觸情緒。也有些群眾將其他矛盾通過抵擋拆遷形式進行釋放，寄希望于通過這種方法在違章建設上得到承諾，這也是拆遷戶抵觸情緒增加的一個原因。

4.補償標準調整滯后。多數被拆遷戶對補償標準都抱有過高的心理預期，寄希望于通過拆遷一夜暴富的更是大有人在。在城郊結合部，房地產市場火爆和個別地區高標準補償政策等原因的綜合影響更為明顯。濟南市2015年10月以前拆遷補償標準源于《關于濟南等三市調整地面附著物和青苗補償標準的批復》（魯價費發[2008]178號，簡稱178號文）。該標準自2008年實施以來，8年時間沒有進行過調整，已經遠遠落后于當前的經濟現狀。即使2015年10月開始執行的新標準，集體土地上的房屋補償最高每平方米僅1250元。由于近年來城郊結合部集體土地中房屋翻蓋情況較多，租房市場不斷擴大，熱門房屋兩年的租金，就足以抵消其拆遷補償費用。這與停滯不前的拆遷補償標準形成了鮮明的對比。另外，拆遷過程中對房屋屬性的考核越來越嚴格，對于手續辦理不及時、證件不全的城郊結合部房屋來說，補償極低，這使得部分村民得知當地會有拆遷計劃時，將會瘋狂的違章加建房屋，以謀取更大的利益。市政建設拆遷和城中村改造拆遷過程中，因公益拆遷和商業開發不同產生的兩種補償標準，加重了拆遷戶的攀比心理。

5.安置建設進展緩慢。安置建設工作進展的情況，在拆遷工作中起著舉足輕重的作用。拆遷工作中，在拆遷協議簽訂的最后階段，拆遷戶的主要需求由補償金額轉移到安置建設，但往往由于安置房遲遲沒有動工，部分已達成協議意向的拆遷戶推翻之前的協議，使工作處于非常被動的局面。在拆遷過程中，部分拆遷戶對安置房面積較為敏感，提出用宅基地剩余房屋面積抵扣安置房車庫、車位、地下室面積及物業費用，希望對于安置房面積和安置面積的差額部分，按照低于市場價的價格購買，由于后續安置政策問題，均無法得到盡快落實，無形中再次削弱了工作力度。特別是根據相關規定要求，應當是先撥付補償資金，再進行拆除工作，但實際操作中，為了避免出現意外情況，一般都是先進行房屋拆除，再撥付補償資金。雖然僅僅是調整一下前后順序，并不影響最終補償數額，在過去執行中遇到的問題也并不多，但由于涉及到安置房建設問題，在拿不到補償資金、安置房建設沒有定論、相關要求得不到答復的情況下首先拆除房屋，拆遷戶在心理上難以接受。

二、做好集體土地征收拆遷工作的對策建議

（一）運用法治思維和法治方式推進征收

一是用好城鄉規劃法，重拳治理違章建筑。很多集體土地上城鄉結合部農民僅僅保留了宅基地，在宅基地上根據自己的規劃只建一兩百平方米的房子，但是為了更好的生存，采取建更高的房子，把房子租出去的方式。現在大量的違法建筑就是這樣形成的，他們把房子出租給外來打工者，當地環境就很受影響，慢慢變成了“臟亂差”類似于貧民窟的地區。根據《城鄉規劃法》《土地管理法》以及最高人民法院《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》人民法院準予執行裁定作出并送達申請機關和被執行人后，由行使行政強制執行權的行政機關組織強制執行，人民法院不再將準予執行裁定移交法院的執行機構組織實施。因此，集體土地上房屋征收工作過程中結合上述違章建設各種類型的查處，可以有利的推動征收工作的進程。二是用好先于執行，保持司法審慎。因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。對于集體土地上房屋征收后的用途不涉及商業開發，而系純粹公益利益建設的，不及時執行可能造成不可彌補損失的情形（公路，橋梁，鐵路等施工）可以采取先于執行的方式，但還是應該保持應有的司法審慎。三是用好合同法，處理歷史遺留問題。由于近郊集體土地靠近城市，隨著社會的發展，城里人出城買房，農村人進城買房的情況都十分普遍，集體土地上宅基地的所有權人身份也就越發復雜。但根據《物權法》以及《宅基地管理辦法》的相關規定，宅基地的轉讓無效的情況有如下幾種情況（1）城鎮居民購買；（2）法人或其他組織購買；（3）轉讓人未經集體組織批準；（4）向集體組織成員以外的人轉讓；5）受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。對于不符合上述法律規定的，按照合同法的相關規定，應當認定轉讓合同無效。在合同無效的前提下全面考慮到合同無效對雙方當事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值以及買受人因房屋現值和原買賣價格的差異造成的損失；對于買受人已經翻建、擴建房屋的情況等方面，對集體土地征收持有不配合態度的當事人也就無法提出過多不合理的要求，由此，通過合同法的方式來解決集體土地上房屋征收問題。

（二）扎實做好拆遷前期準備工作

一是組織到位。組建強有力的工作班子，不斷強化工作責任落實。街建立律師服務團、信訪工作隊伍、的信息聯絡小組，為居民服務。各方密切配合，形成強大工作合力。二是宣傳到位。做好宣傳工作，營造良好氛圍。努力讓廣大拆遷戶積極響應拆遷、支持拆遷、主動參與拆遷，統一思想，贏得村民對拆遷的支持，打牢拆遷工作的群眾基礎，營造了“拆遷是硬任務”“遲拆不如早拆”的濃厚氛圍。三是程序到位。嚴把政策，細致工作。堅持規范拆遷、和諧拆遷、陽光拆遷、效率拆遷的工作理念，對涉及到的群眾切身利益，在拆遷中反復核實，細之又細，做到了萬無一失。同時，組織工作人員進家入戶，一對一、面對面，認真傾聽被拆遷戶的述求，一戶一戶地研究對策，盡可能地消除老百姓顧慮，使被拆遷戶從心理上接受拆遷政策，從行動上服從大局，推動了拆遷工作順利進行。

（三）適當提高拆遷補償標準

滯后的補償標準與發展的經濟現狀是根本矛盾，這一矛盾如果能夠得到緩解，相關問題將會迎刃而解。濟南市現行的補償標準早已落后于經濟發展現狀，制定新的、能夠靈活操作的、真正切合拆遷地區實際的補償標準，應該盡快被提上工作日程。同時，部分城郊結合部集體土地上的臨街房屋，由于地理位置優越，對外出租市場一直火爆，有的僅僅和國有土地廠房一墻之隔，但兩者的補償標準，確實天壤之別，部分拆遷戶將會因拆遷而失去家庭的主要經濟來源，拆遷難度可想而知。街道辦曾通過由人社部門主動介紹工作等方式進行補償，但收效甚微。建議針對此部分房屋，制定專項補償方法，減少與國有土地的補償差距。在適當提高拆遷補償標準的同時，相關安置情況作為拆遷補償的一部分，也應當一并予以重視起來。如果能夠針對城郊結合部空閑房屋較多的現狀，適當放寬補償標準，允許對全部房屋面積進行現金補償，勢必將有力推動工作開展。

（四）打造拆遷改造專業隊伍

一是建立由掌握政策實質的指揮部、拆遷辦工作人員和熟悉基層工作方法的街道辦、村委會工作人員共同組成專業改造拆遷工作隊伍，改變街道辦、村委會工作人員負責解釋政策的工作模式，改為由街道辦、村委會工作人員負責思想動員，專業隊伍直接入戶對拆遷戶的政策疑問進行現場解答，減少因政策解釋溝通所造成的工作延誤。二是進一步充實拆遷一線工作力量，拆遷工作主要負責領導直接坐鎮工作一線，定期調度拆遷工作進展，對疑難問題及時研究，全力推動工作開展。三是進一步理順各部門職責，加強分工合作，建立健全工作獎懲機制，激發各部門工作活力，形成工作推進合力。四是充分發揮村黨支部戰斗堡壘作用，黨員干部帶頭積極宣傳，營造良好的拆遷工作環境。工作人員要提前了解到拆遷戶面臨的困難和主要疑慮，對此作充分的準備，在初步接觸中展示良好的形象，贏得拆遷戶的信任，對拆遷工作快速完成打下堅實的基礎。

（五）健全拆遷工作體系

一是健全拆遷工作相關政策，進一步細化工作流程，不斷完善工作手冊、工作流程、拆遷明白紙等內容，減少因政策不確定性造成的工作疏漏，防止因個別拆遷戶通過對政策的錯誤解讀而影響工作整體進展。二是在法律、政策允許的反范圍內，給予拆遷一線一定自由裁量權，準許針對農村地區的特殊情況進行一事一議，進一步拓寬工作思路，減少因單一要素缺失造成的工作停滯。三是充分發揮街道、村（居）的作用，加大獎勵投入，充分調動各方面力量，切實增強基層工作效能。針對拆遷戶的不同特點，主動上門服務，著力解決拆遷戶的后顧之憂。四是明確拆遷補償的房屋時限，對征收拆遷地區凍結后違章加建的房屋不予認可。

（作者單位：1.中共濟南市委黨校科研部；2.濟南市市中區大觀園街道辦黨工委， 山東 濟南 250000）