從分散治理到協同治理：社區治理多元主體及其關系構建

胡小君

摘要：社區治理作為微觀層面的社會治理，有協同治理的內在要求。當前，城市社區的治理已呈現多元主體共同參與的狀態，其中社區內設立的有執政黨基層組織、居民委員會、物業管理機構、業主委員會、居民活動團隊等，社區外介入的有上級黨政機關、群團組織、社會組織、駐區單位、共建單位等。當前，多元主體在社區治理實踐中處于總體分散、局部協作的狀態。推進社區從分散治理向協同治理轉變，需要確定社區治理體系中的樞紐型組織。由社區黨組織和居民委員會交叉任職形成的黨一居一體化組織具備了充當樞紐型組織的基本條件。在社區治理創新實踐中，黨一居一體化組織通過組織滲透和組織協調兩種路徑引導多元主體構建協同關系，，黨一居一體化組織應充分借助社區黨員網絡以及與上級黨政機關的特殊聯系，不斷增強開放性、民主性、滲透性。推動社區協同治理的形成。

關鍵詞：社區治理；多元主體；分散治理；協同治理；黨一居一體化組織

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）04-0041-08

社區治理是社會治理的基礎環節。經過多年的孕育發展，城市社區治理的參與主體已呈現多元化態勢。但是，在社區治理實踐中，這些主體相互之間仍處于總體分散、局部協作的關系狀態。亟需向各參與主體有序合作的協同治理轉變。本文擬運用協同治理理論，以社區治理多元主體為對象，對社區組織體系如何確定優勢樞紐型組織，進而構建協同治理關系進行分析。

一、社區治理：微觀層面的社會協同治理要求

治理主體是治理過程的基本要素之一，指參與治理的利益相關者。多主體參與以及權威的多中心是治理的重要特征。羅西瑙認為，治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制。隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、實現各自的愿望。各類治理主體之間的關系在實踐中存在多種可能性，既包括負向的關系，如疏離、推諉、矛盾、沖突等，也可能是正向的關系，如領導、協商、合作、互助等。在治理理論中，治理主體間的正向關系多用協同治理的概念來界定。協同治理，是“尋求有效治理結構的過程，在這一過程中雖然也強調各個組織的競爭，但更多的是強調各個組織行為體之間的協作，以實現整體大于部分之和的效果”。在治理實踐中，協同治理因為能產生協同效應，被認為是治理主體間最能形成合力、最為和諧的關系。協同效應是指參與治理的各方，“能夠相互合作、相互信任、相互督促，以期能夠提高治理成效，降低治理成本”。協同治理關系的形成需要一些必要條件：協同治理的前提是治理主體的多元化，參與治理的組織有自主性；協同治理的過程表現為主體問的協商與合作，共同制定治理規則；協同治理的結果是形成某種穩定的秩序，并以整合化的方式達成系統功能的優化。

社會治理是治理的中心領域，與傳統單向度的社會管理不同，社會既是被治理的對象，同時也是通過自組織參與治理的重要主體。政府、市場、社會都對社會治理發揮重要影響。作為多主體共同參與的治理過程，社會治理需要構建各主體之間的協同治理關系。使“政府與企業、社會組織以及/或者公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任”。作為一個復雜的系統，社會治理中主體間的協同關系更強調整合化的取向，“把社會系統中彼此無秩序、混沌的各種要素在統一目標、內在動力和相對規范的結構形式中整合起來，形成社會系統的宏觀時空結構或有序功能結構的自組織狀態，產生單一社會主體無法實現的社會治理整體效應。”由于社會治理的公共性質，這種整合化效應的形成離不開政府的主導作用，即“構建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持培育，并與社會一起，發揮社會在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用”。政府的主導與社會的自主構成對立統一關系，理順兩者的關系是實現社會協同治理的關鍵。為此，“應著眼于國家及其政府與社會之間關系的規范與合理建構，重塑兩者的互動模式以形成科學合理的互嵌結構”。執政黨對于社會治理的界定，也強調以政府為主導的多元共治，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，具體而言，就是“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。作為有組織結構、有秩序的社會實體，社區是社會的基本群體單元，具有聚居性、地域性、關系緊密性、職能專門化等特點。在社會治理的實踐中，建制化的社區也是最基層的政治單元，是城市居民實行民主自治的載體。作為社會治理的基礎環節，社區治理在微觀層面上體現了當前中國社會治理的基本特點和發展要求。一是在國家與社會關系方面。社區是兩者直接聯結的重要節點。社區有鮮明的自治性和自組織性，社區居民依據法律，通過民主選舉，產生自治組織，自由結合，建立各類社會組織和活動團隊。同時，社區是基層政府直接管理的地域對象，社區中也普遍建立了執政黨的基層組織。二是與社會治理類似，社區治理兼具社區服務、社區建設等多重內容。城市社區作為居民共同體的發展還不充分。社區治理的重要內容就是促進居民社會聯系、增進社區福利、改善社區環境等。三是社區治理也存在著協同治理的要求。社區及其內部活動的各類組織，是社會網絡結構向基層延伸的末梢神經。這些組織相互之間沒有明確的等級和隸屬關系，呈現出多中心治理的基本特點，相互之間既自我組織、自行運作，也相互協作、競爭，構成網絡化的組織聯系。社區的協同治理就是要圍繞社區建設的共同目標，協調社區治理各參與主體，構建合理的治理秩序，營造社區治理的協同效應和可持續合力。

社區的協同治理，從治理主體即組織體系方面來看，前提是培育多元化的治理參與主體。從治理主體的組織屬性來看，應涵蓋屬于國家權力延伸的組織和社區居民自發產生、自主運作的組織；從治理主體的組織形式來看，應包括正式的社區治理組織和參與治理的非正式組織：從治理主體的組織分布看，除了設立于社區內的組織，還應涉及社區之外與社區治理、社區建設發生關聯的其他經濟、社會組織。與更高層面的社會治理強調政府的主導作用有所不同，政府部門雖然把社區作為管理對象。但不可能在社區內設立正式的行政化治理機構。因而，社區協同治理中政府的主導作用要通過發揮類似作用的連接政府與社會的樞紐型組織來體現。在社會治理中，存在著系統中網絡節點擇優連接的效應，“一些具有較大集聚度（影響力）的主體，往往成為其他主體擇優連接的對象，最終處于社會網絡的中心位置，擁有較大的社會影響力。決定著社會治理的內容、方向和結果”。在社區治理組織體系中，樞紐型組織就是這種在關系結構上處于組織網絡中心的優勢節點，與社區治理其他各類主體均可發生關聯，進而利用這種樞紐型地位，通過協商合作，確立社區的治理“話語權”，引領社區治理的方向，推動構筑社區治理的良好秩序。社區協同治理的目標是形成治理的協同效應，就是在樞紐型組織的引領下，促進各治理主體相互信任與合作，整合多方治理資源，形成治理的合力，圍繞社區共同目標，提升社區服務，推進社區建設。

二、社區治理的多元主體及其參與狀況

中國城市社區的興起。源于市場機制的改革和國家權力從社會中的退縮。最初的社區治理主體較為單一，主要是黨政機構在居民區的延伸，形成了黨支部和居民委員會的“1+1”模式。隨著社區建設的深入，參與到社區治理中的組織機構逐步增多。尤其是社區民主自治的推行，使居民自主性和自組織意識明顯增強，社會組織發育水平不斷提升，參與社區治理的主體呈現出多元化態勢，初步形成了城市社區日趨復雜的治理網絡體系。按照與社區的空間關系來劃分，社區治理主體包括社區內部的組織和社區之外參與社區治理的各類機構。

（一）設立于社區內部的治理主體

設立于社區之內的組織，是社區治理的主要參與者，包括基層黨組織、居民委員會、居民活動團隊等，在商業化開發的新建社區，還有物業管理機構和業主委員會。

1.被界定為社區領導者的基層黨組織。社區黨建已成為城市基層黨建的主要板塊。在社區普遍設立的基層黨組織，因黨的領導地位而被確定為社區的領導者。社區黨組織直接聯系管理所屬黨員，并聯系居住于社區但組織關系不在社區的其他黨員，包括在職黨員和流動黨員。在社區治理的實踐中，基層黨組織對社區的領導者角色主要是通過所屬黨員滲透到其他治理主體而體現出來的。

2.作為社區治理法定自治主體的居民委員會。在城市治理結構中，居民委員會作為基層群眾性自治組織在社區興起之前已廣泛設立，并由專門的《城市居民委員會組織法》加以保障。居民委員會的職責定位是：依法組織居民開展自治活動，依法協助城市基層人民政府或其派出機關開展工作，依法依規組織開展有關監督活動。

3.專門化的物業管理機構。即對社區公有物業設施及環境容貌、交通秩序等進行管理的機構。在商業化開發的新建社區，物業管理機構多為市場化、契約化運作的企業組織。在村轉居社區、動遷社區以及部分城市老社區。由于居民缺乏購買物業服務的意識，物業管理機構多為政府補貼的非營利性組織，有的社區的物業管理由基層政府出資委托社區居民委員會負責實施。

4.代表業主利益的業主委員會。業主委員會是在商業化開發的新建社區，根據《物業管理條例》，南業主或業主代表選舉產生，代表業主利益，表達業主意愿要求，監督物業管理機構的組織。作為法定機構，業主委員會在社區治理中擁有決定物業費和公共維修基金使用的重要權力，與物業管理機構存在相互制約關系。

5.社區居民自發組織的活動團隊。在社區化進程中，居民圍繞生活需求、參與需要、興趣愛好，在草根組織者的帶動下，自發形成了數量眾多的業余活動團隊。這些團隊多以趣緣為紐帶，無明顯的利益關聯，參與者中老人、婦女比重較大，部分滿足了社區居民的文化生活需求。也有一定數量的以志愿服務、生活互助、民主監督為宗旨的活動團隊，直接參與社區相關事務的治理。部分運作較制度化的活動團隊在民政部門登記或備案，成長為社區社會組織。

（二）設立于社區外參與社區治理的組織

社區治理并非純粹的內部治理，而是深受外部治理機構的影響。設立于社區之外參與治理的組織按照與社區的關聯有三種類型：

1.領導和管理社區事務的上級黨政機關。包括直接管理社區的街道辦事處、鎮政府，以及職能較多涉及社區事務的縣區級政府的民政、城市管理、房管等部門。街道黨工委、鎮黨委及其職能部門因對社區黨組織進行領導也屬于這一類型，為了強化對社區的管理，上級黨政機關還在社區設立了相關的辦事機構，如直接為社區居民提供行政性服務的社區工作站、社區警務室等。

2.滲透到社區治理中的社會組織。包括半官方的群團組織，如共青團、婦聯、工會、殘聯等，為了適應社會轉型的需要，把群團活動拓展到社區，有的在社區中設置了專職/兼職的工作人員。還包括非官方的民間社會組織。尤其是社會服務類非營利機構和一些專門的社會工作機構，也逐步介入到城市社區之中，為居民提供服務。

3.其他介入社區治理的外部機構。一些社區在地域上呈現開放式邊界，與企業、事業單位地域相鄰、位置交錯，形成了一定的利益關聯。駐區單位因此也成為社區治理的偶發參與者。另外，根據執政黨基層組織建設中結對共建等相關安排，機關、企業事業單位的黨組織及其影響的群眾組織也偶發地參與到社區建設中來。

（三）多元主體參與社區治理的基本狀況

受與社區的方位關系、組織自身的性質和特點、組織目標與社區的關聯度等因素的影響，多元主體對社區治理的參與狀況在客觀上呈現出層次性、多樣化的特點。

從參與程度來看，多元主體對社區治理的參與和介入（指社區外部的主體）的層次性呈現為常態化參與——定期化參與/經常性介入——間歇性參與/介入——較少參與/偶發性介入的階梯狀分布。參與程度的層次性受組織自身的形式尤其是活動的頻率特點的影響很大，社區內設立常設辦事機構并有專職人員的組織對社區治理的參與程度更深，社區外組織的介入程度更多地同該組織的目標與社區的關聯度成正比。參與的層次性還突出體現為相關治理活動對社區及居民重要利益的影響程度的差異性。

從資源投入來看，多元主體參與社區治理的資源種類及來源呈現多樣化特點。社區治理離不開必要的資源，包括人力、物力、財力資源等。從治理資源的初始來源來看，總體上可分為政府提供的資源，包括上級黨政機關直接投放于社區服務和社區建設的資源，以及對社區黨組織和居民委員會的資源支持；社區內部汲取的資源，如物業費，社區居民的志愿參與；社區外部援助的資源，如群團組織、社會組織、駐區單位和共建單位向社區注入的援助資金、提供的志愿者人力資源等。社區治理各參與主體相關治理資源的來源情況，不僅決定了其在治理過程中的地位、角色，也深刻地影響著其相互關系。

三、社區治理多元主體的總體分散、局部協作關系

依據協同治理的標準。參與城市社區治理的上述各類組織機構，涵蓋了政府、社會、市場三大部門，既有法定機構，也有自組織機構，已具備治理主體多元化的特征。構成了社區協同治理的組織前提。但是，從社區治理的現狀來看，參與治理的多元主體之間的協同關系尚未形成，總體上處于分散治理、局部協作的狀態。

（一）社區治理多元主體的總體分散狀態

分散治理是指多元主體對社區治理雖然各有某種程度的參與，但相互之間在參與目標上缺乏一致性，在參與行動中缺乏協調性，在資源投放上缺乏整合性，導致在參與成效上未能形成合力。分散治理的主要表現是：

1.各主體對社區治理參與意圖的差異性與引導不足。對于社區治理的總體目標，諸如文明社區、和諧社區、美麗社區等，各參與主體具有模糊的一致性。但具體的參與意圖，一方面受參與主體自身組織目標和組織利益的限定，呈現某種側重性和自利性。如社區黨組織日常工作首要關注的是社區黨員的聯系、教育、管理。作為企業的物業管理機構，營利是比物業服務更為重要的組織目標。上級黨政機關希望社區更好地配合完成政府管理相關事務。居民活動團隊只關注自身的興趣愛好等。另一方面。也受到直接參與治理過程的組織成員個體利益關切的影響，發生一定的偏離。如業主委員會成員可能為自己謀取利益，物業管理人員在工作中與居民發生矛盾，社區黨組織和居民委員會的兼職委員因工作繁忙而忽視參與社區事務等。兩方面的因素使社區治理各參與主體的參與意圖與社區治理的目標呈現出總體一致、具體分散的狀態。具體情況如表2所示。從分散治理向協同治理轉變，需要確定并圍繞社區治理的總體目標，對社區多元治理主體的參與意圖進行有效引導，克服偏離性、自利性的不利影響，達成共識和一致。

2.各主體在社區治理參與過程中的離散性與協調不足。參與過程的離散性，除了前述客觀上的參與程度和涉及社區利益的層次性外，在主觀上主要體現為普遍的參與不足和個別的參與過度。多數治理主體的實際參與程度與社區治理和社區建設對其參與的應然要求存在明顯差距。在特定情況下，也存在參與過度的情況，如一些社區業主委員會在初成立時與物業管理機構的尖銳斗爭等。從分散治理向協同治理轉變，需要依據各主體參與社區治理的客觀特點，通過有效的協調，使不同頻次、不同程度的參與活動有序銜接起來，激發參與動力，形成參與社區治理的持續效應。

3.各主體參與社區治理的資源利用零散化與整合不足。一是形式多樣的社區治理資源未能統籌規劃，整合利用。如一些活動場所閑置時間長，有的志愿者隊伍的人力資源未有效組織、充分利用等。二是管控較多資源的治理主體對資源的使用缺乏有效監督，存在小圈子的自利化現象。如有些社區所獲得的資助性資源受益范圍窄，存在“二八”法則現象，有的業主委員會成員利用權力從物業管理機構獲得免交物業費、停車費等利益。三是部分資源匱乏的治理主體開展活動和維系組織比較困難。如居民活動團隊和一些社會組織存在弱、小、散的狀況，迫切需要場地、資金、技術、人力的扶持。

4.一些治理主體間存在著矛盾沖突。物業管理機構通常是矛盾的一個重要焦點，業主委員會對物業管理機構的監督和制約，在許多社區形成了撤換物業公司等治理風波，居民日常對物業管理的抱怨和投訴，與物業工作人員的沖突也是重要表現。治理主體的矛盾還集中表現為居民委員會對上負責與對下負責的張力。作為自治組織，居民委員會應更多地從居民中獲得支持和汲取資源。并使工作的責任向度更多地針對居民的需求，但在治理實踐中，由于較多地依賴上級更為穩定、充足的資源扶持，因而工作的責任向度更多地偏向于上級黨政機關，一定程度上引發了與居民關系的疏離。

（二）社區多元治理主體間的局部協作關系

在總體分散化治理的狀態下，多元治理主體以社區地域、社區事務和社區居民為共同對象，形成了相互關聯、局部協作的關系。社區內部各組織間的局部協作關系中，較穩固的是社區黨組織與居民委員會的協作關系。社區黨組織和居民委員會雖然性質相異，但依照中共中央和民政部相關文件，居民委員會應接受社區黨組織的領導。在社區治理實踐中，社區黨組織和居民委員會在人員構成上較普遍地推行了交叉任職的方式，尤其是黨組織書記和居民委員會主任較多地實行了“一肩挑”：在資源來源和工作方式上。兩者都受街道/鎮等上級黨政機關的扶持和指導，具有同向性。這種制度安排使社區黨組織和居民委員會事實上形成了黨一居一體化組織。此外，在社區內部，業主委員會和物業管理機構的關聯也較為固定，但更多不是體現為協作關系，而是基于合同的監督關系。

在社區治理多元主體中，居民活動團隊、社區社會組織最為分散。為了推動社區社會組織的發展，一些地方政府在社區中推廣設立了社區聯合型社會組織。作為同一社區內各類社會組織自愿組成的聯合性社會團體，規定具備法人資格的社區社會組織加入后可作為其單位會員，不具備法人資格的加入后可作為其分支機構。由此，在部分社區內形成了以聯合型社會組織為聯結紐帶的局部協作關系。

在社區內部組織和外部機構間的局部協作關系中，較穩定并制度化運作的依然是街道黨工委/鎮黨委對社區黨組織的領導關系和街道辦事處/鎮政府對社區居民委員會的指導關系。其他非制度化的關聯主要是社區黨組織與上級群團組織、駐區單位、共建單位基于基層黨建工作而產生的偶發性聯誼、幫扶等活動。

四、構建社區多元參與主體協同治理關系的路徑

推動社區治理多元參與主體由分散治理向協同治理轉變。是社區治理體系建設與治理能力提升的必然要求。社區多元主體間的局部協作關系雖然與協同治理的要求存在明顯差距，但已構成了社區從分散治理走向協同治理的基礎。立足于這一基礎，首先要確立具有組織優勢和領導能力的樞紐型節點組織，進而以這一組織為依托，引領社區治理多元主體構建協同治理關系。

（一）社區協同治理樞紐型組織的確定

如前所述，社區協同治理在具備多元主體的組織基礎后，關鍵在于確定樞紐型組織，通過這一組織引領社區治理的方向，促進各治理主體相互信任與合作，推動構筑社區治理的良好秩序，整合多方治理資源，形成治理的合力。基于樞紐型組織的功能需要，樞紐型組織應具備一些必要條件：（1）位于社區內部，便利于引導社區協同治理；（2）能從社區全局利益出發，引導社區長遠發展；（3）擁有較多可用于社區治理的多樣化資源；（4）已具備較好的局部協作基礎和工作經驗；（5）與其他主體沒有明顯的矛盾關系，便利于建立連接關系；（6）能體現政府與社會的連接關系，在社區層面間接發揮政府的主導作用。