基于雙重差分模型的土地限價出讓行為研究

吳淑萍，楊　贊

（清華大學a.建設管理系；b.恒隆房地產研究中心，北京 100084）

基于雙重差分模型的土地限價出讓行為研究

吳淑萍，楊贊

（清華大學a.建設管理系；b.恒隆房地產研究中心，北京 100084）

文章選取北京市非工業用地掛牌出讓的微觀數據，利用雙重差分法，對土地限價出讓行為對土地價格的影響和影響機制進行了分析，發現北京市“土地上限價格”政策反向推高了土地價格；進一步分析發現北京市國土部門以合理溢價而非合理地價為依據設定土地掛牌“上限價格”，并在控制溢價的同時抬高土地掛牌起始價，致使“土地上限價格”僅實現了“限溢價”而非“限地價”效果。

土地出讓；限價；溢價；雙重差分

0　引言

近年來，包括“土地上限價格”在內的頻出的土地限價出讓政策，似乎并沒有帶來穩定的土地價格：地價上漲、一線城市地王涌現先后發生于作為史上調控最嚴厲的2010年。土地限價出讓政策頻出但效率低下的現象，引起了學者對土地調控政策設定及政策效果的廣泛關注。北京市實行了近五年的“土地上限價格”政策，在政策效果上是真正實現了“限地價”的宏觀調控目標，還是僅實現了“限溢價”的名義政策效果，也受到了學者的質疑[4]。而土地限價出讓政策的有效性，對土地出讓制度改革、土地市場監管以及住房市場乃至宏觀經濟調控的有效性都有重要影響，是土地調控政策制定時必須考慮的問題。因此，以“土地上限價格”政策為例，對土地限價出讓政策的制定及政策效果的檢驗和探討，有很強的現實支撐和政策意義；而現有研究對土地限價出讓政策效果的討論卻十分匱乏，亟待完善和發展。本文選取北京市2006年至2015年非工業用地掛牌出讓的微觀數據，利用雙重差分方法（簡稱DID），對北京市“土地上限價格”政策在設定依據和政策效果上是“限地價”還是“限溢價”進行了逐層論證。本文為現有土地政策效率損失的理論研究提供了可能的實證支撐，并在數據和方法上對實證研究進行了拓展：（1）在數據上，本文首次突破性地使用土地掛牌競拍環節的微觀交易數據，據我們所知，掛牌更新次數以及競拍輪數等地塊競拍信息，是首次被用于國內的土地交易研究，實現了對土地價格形成過程的更合理解釋以及對現有土地交易數據庫的完善；（2）在研究方法上，基于構建的合理參照組，實現了雙重差分方法在土地政策分析中的應用，提高了土地政策有效性分析的精準度以及雙重差分方法在研究中應用的領域。

1　模型設定

政策的實際處理效應，應為同一時點同一個體在參與政策和沒參與政策兩種狀態下的取值差。但對單一個體而言，兩種狀態的取值無法同時被觀測。因此，需要設定實驗組和對照組，使用雙重差分法（DID），對政策處理效應進行估計。

本文將“土地上限價格”政策的政策主體——居住用地作為實驗組，選取與居住用地在地塊特征、競價群體以及出讓方式均相似的商服及多功能用地為對照組。定義Gi表示分組效應，Tt表示時間效應，yit表示地塊i在時間t的土地價格，構建DID模型如下：

表1　被解釋變量取值說明

表1說明了被解釋變量基于式（1）的取值情況“。土地上限價格”政策的實際處理效應為式（2）所示。但如前所述，Tt=1時刻未受限制的實驗組土地價格y1，t≥2010.10，notreatment無法觀測，而只能觀測到Tt=1時刻未受限制的對照組土地價格由式（3）可知，如果或成立，式（1）中的雙重差分估計量β3，即可表示“土地上限價格”政策對被解釋變量的實際處理效應。

因此，適用于自然實驗或準實驗的雙重差分法估計有效的一個重要條件是政策處理外生，研究對象被隨機地分在實驗組或控制組而不存在“選擇難題”[1,9]，即 yi,t,notreatment均值獨立于Gi，從而使 y0，t≥2010.10=y1，t≥2010.10，no treatment。本文假設對照組的選取使實驗滿足“給定可觀測的個體特征作為控制變量后，yi，t，notreatment均值獨立于Gi”的“可忽略性假設”[2]，引入地塊特征（Li）、地塊競拍信息（Bi）、競得者信息（Wi）以及成交時間（timedeal）作為表示個體特征的控制變量，將式（1）調整如下：

式（4）可能包含了影響土地價格的豐富的控制變量，可以認為可忽略性[2]假定基本得到滿足[9]，同時，控制變量的引入使Gi*Tt與εit的內生性降低，以保證對β3估計的一致性。但需要注意的是，式（4）成立的條件是可以認為地價與地塊信息的相關系數矩陣A1、A2、A3和α在實驗組和對照組之間不存在顯著差異。即除政策之外的宏觀及個體因素對實驗組和對照組的影響相同，式（4）的設定才有效。對于本文模型設定的合理性，會在數據部分結合數據結構進行細致探討。

其次，還有另一種使得“自然實驗”失效的可能性，即政策在對實驗組產生影響時，也對干預組的相關研究變量產生影響，使得對政策效果的估計產生偏差。但在本例中，施加于居住用地的“土地上限價格”政策，并不會影響商服用地的出讓政策和競價行為，因此不存在這一問題。

2　數據說明及變量選取

2.1數據說明

本文運用的數據為基于北京市2006—2015年掛牌出讓的非工業用地構建的混合截面數據集，數據來源于北京市國土資源局網站。

2006—2015年1月間，北京市共掛牌出讓1298宗地塊，其中，居住、商服等非工業用地623宗，工業、倉儲、物流等工業用地675宗。由于工業用地和非工業用地在地塊特征、競價群體以及出讓方式[10]上均存在顯著差異，因此，本文僅選取非工業用地作為研究對象；其中，掛牌出讓的居住用地（包括居住用地，商服用地和其他多功能用地）為“土地上限價格”政策的實驗組，商服用地等其他非工業用地為對照組。值得說明的是，并非所有掛牌出讓的居住地塊都是實驗組地塊：在2010年10月第一塊有合理土地價格上限的地快掛牌成交之后，掛牌出讓的住宅用地中有36宗土地采取了“限房價，競地價”等其他土地限價方式，為保證估計準確度，本文將其他限價政策干擾的土地樣本進行了剔除，最終樣本量為587。

2.2變量選取

被解釋變量土地價格是本文主要關心的變量。在土地掛牌出讓環節，有三個關鍵的價格量：起始價（lp1）、成交價（lp2）以及溢價（premium）。其中，起始價是政府設定的初始價格；成交價是最終的土地價格，決定政府土地財政收入和未來住房價格；溢價是成交價高出起始價的部分，決定投資者對未來土地市場和住房市場的預期。三者之間存在簡單的線性關系：成交價（lp2）=起始價（lp1）+溢價（premium）。因此，地方政府在針對成交價設定“土地上限價格”時，是保持起始價不變，通過控制溢價限制成交價以實現中央政府地價調控的目標；還是在控制溢價的同抬高了起始價以保證自身政府財政收入的目標，是本文所關心的問題。

此外，除了土地價格，數據集中還包含：（1）地塊特征：城區（district）、面積（area）、容積率(far)、開發程度（development_level）、距最近購物中心的距離（dshopping）、距市中心的距離（dtam）；（2）地塊競拍信息：掛牌競價次數（n_l）、現場競價次數（n_at）；（3）競得者信息：是否是國企（soe）、是否是央企（ce）、是否是上市企業（listinng）、是否是聯合體（combo）、企業資質等級（qualification）以及成交年份（yeardeal）等信息作為控制變量。主要變量的描述統計特征見表2所示。

表2　主要變量描述

2.3DID模型設定檢驗

在正式用DID方法對政策效果進行檢驗之前，需要對政策處理效應是否存在“選擇難題”進行檢驗和必要處理。首先從政策目的和樣本描述兩個方面對“選擇難題”是否存在，即是否可以認為 yi，t，notreatment均值獨立于Gi進行說明。

本文研究的“土地上限價格”政策，其政策目的是促進政策性住房供給，控制住房價格的非理性上漲，政策途徑是通過凈保障房面積代替競價，故只需要針對并且只適用于居住用地，而無法用于其他非工業用地類型。因此，對居住用地進行“土地上限價格”的限制設定，不是因為居住用地價格本身高于其他非工業用地，而是因為住房保障的需要。而通常來講，政府對兩類用地的出讓政策策略相對一致。地方政府通常以協議方式低價甚至零地價出讓工業用地，而以“招拍掛”方式高價出讓商業和住宅用地[5]。因此，并不存在由于實驗組價格高于對照組而對實驗組施加限制政策的逆向選擇，“土地上限價格”政策可視為外生。

其次，兩類用地自身在地塊特征、競價群體以及出讓方式上也并無顯著區別。本文利用GIS技術將所有實驗組和參照組地塊的位置分布進行了描述，實驗組地塊周邊通常會伴隨分布對照組地塊，兩類用地分布的位置分布相對一致。同時，表1中實驗組和對照組在各變量上的均值和標準差都相對接近，也是對居住用地和其他非工業用地屬性特征相似的另一個證明。

但為了提高研究準確性，本文仍考慮將上述“不存在選擇難題”的假定放寬至“可忽略性假設”的情形，構建式（4）。并對除政策之外的宏觀及個體因素對實驗組和對照組的影響是否相同進行檢驗。

借鑒鄒至莊檢驗的思想，構建Gi與各解釋變量的交叉項#Gi納入式（4），檢驗系數矩陣A1、A2、A3和α在實驗組和對照組之間是否存在顯著差異，檢驗結果如表3所示。（1）（2）（3）列分別為以土地掛牌出讓起始價、成交價和溢價為被解釋變量的檢驗結果，YES和NO分別表示該項系數顯著和不顯著。可以看出，對起始價和成交價，實驗組和對照組在容積率系數上存在顯著差異；對溢價和成交價，實驗組和對照組在競拍次數系數上存在顯著差異；同時對溢價，實驗組和對照組在競得者資質系數上存在顯著差異。末行F檢驗的結果表示，在控制了上述有顯著差異的系數之后，對其他所有交叉項系數為零的聯合檢驗結果，可以看出，除上述變量外，其他宏觀及個體因素變量對實驗組和對照組的影響均可視為相同。

表3　對照組有效性檢驗結果

基于檢驗結果對式（4）進行調整，建立新的DID方程，并將被解釋變量分別對應起始價（lp1）、成交價（lp2）以及溢價（premium），得到式（5）、式（6）及式（7）：

對起始價：

對成交價：

對溢價：

式（5）、式（6）及式（7）包含了較豐富的協變量，可以認為可忽略性[2]假定基本得到滿足，遺漏變量偏差較小[9]，作為下文回歸分析使用的模型。

3　回歸結果

3.1“土地上限價格”對北京市居住用地掛牌出讓成交價影響分析

首先以土地掛牌出讓的單位面積成交價為被解釋變量，分析“土地上限價格”政策是否實現了中央政府的“限地價”目標。基于式（6）的回歸結果如下頁表4所示，可以看出，伴隨（1）（2）（3）列表示的回歸不斷引入新的控制變量，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項系數始終正顯著。即“土地上限價格”非但沒有限制居住用地成交價格，反而顯著提高了居住用地成交價格，地方政府“土地財政”而非中央政府“限地價”的目標得到了實現。

但是，為何限價政策反而會抬高地價呢？為解答這一問題，需要對“土地上限價格”的設定思路進行探究。可以推斷，如果“土地上限價格”以合理地價為依據進行設定，限價政策抬高地價的現象不會出現；但是如果“土地上限價格”以合理溢價為依據進行設定，限價政策抬高地價的現象則可能出現。因此，本文進一步對“土地上限價格”的設定思路進行檢驗。

3.2“土地上限價格”對北京市居住用地掛牌出讓溢價影響分析

進一步，以土地掛牌出讓的溢價率為被解釋變量，檢驗“土地上限價格”政策對居住用地掛牌出讓溢價的政策效果。基于式（7）的回歸結果如表5所示，可以看出，伴隨（1）（2）（3）列表示的回歸不斷引入新的控制變量，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項系數始終負顯著。即“土地上限價格”顯著抑制了居住用地掛牌出讓溢價率，“土地上限價格”更有可能以合理溢價為依據進行設定。

本文通過相關政策研究發現，2010年12月19日，國土資源部《關于嚴格落實房地產用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》中首次規定“對招拍掛出讓中溢價率超過50的地塊，市、縣國土資源主管部門要上報國土資源部和省（區、市）國土資源主管部門”。本文對溢價率水平進行描述統計后發現（如圖1），政策實施后北京市居住用地的掛牌溢價率被嚴格控制在了50%以下。因此，“土地上限價格”是以50%溢價率為依據進行設定，“限地價”實為“限溢價”。

表4　土地掛牌出讓成交價回歸

圖1　北京市居住用地掛牌起始價、溢價率及成交價走勢圖

當然，通過溢價調控進行地價調控并非一定無效，也不乏理論依據：高溢價地塊會不斷促進上漲預期加強，往往是高房價的直接推手，因此溢價調控應是政府土地市場微觀調控的重點[11]。但如果在進行溢價調控時，沒有控制起始價不變，則“控溢價”的途徑便不一定能實現“控地價”的結果。因此，本文接下來將對居住用地起始價在政策前后的變化進行檢驗，以解釋“控溢價途徑”失敗的原因。

表5　土地掛牌出讓溢價回歸

3.3“土地上限價格”對北京市居住用地掛牌出讓起始價影響分析

以土地掛牌出讓的起始價為被解釋變量，基于式（5）的回歸結果如下頁表6所示。可以看出，伴隨在引入更多控制變量后，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項系數始終正顯著。即“土地上限價格”實施后，居住用地掛牌出讓的起始價顯著提高。高企的起始價格，使溢價調控沒能轉化為地價調控，土地成交價在“土地上限價格”之后仍被顯著提高。

表6　土地掛牌出讓起始價回歸

基于博弈理論、分權與激勵理論以及產權理論開展的理論研究為北京市“土地上限價格”政策的失效提供了可能的解釋。在土地出讓中，中央政府作為監管部門，以實現土地資源的均衡有序利用和經濟社會的可持續發展為政策目標；而地方政府作為土地出讓方，在全社會福利最大化目標之外，還在“經濟人”思維驅動下以財政收入和政治晉升為目標。土地政策監管部門和土地出讓方之間的利益沖突，構成了兩主體間的博弈基礎。而我國現有的由中央政府制定土地供應計劃，最終由各地方政府實際實施土地供應的土地模式為地方政府規避中央的調控政策提供了可能性，尤其是1994年分稅制改革以后，土地相關的財稅收入成為地方政府的主要財源，地方政府與中央政府在土地調控上的非合作博弈愈發激烈。地方政府有動機通過與企業合謀等途徑，暗中違背中央政府的調控意圖，造成土地調控政策失效。

4　結論及建議

本文基于北京市2006—2015年非工業用地掛牌出讓的微觀數據，利用雙重差分方法，對典型的土地限價出讓行為——北京市“土地上限價格”政策的設定思路及其對北京市居住用地掛牌出讓成交價格的影響及影響機制進行了逐步分析。

得到如下結論：（1）在政策設定依據上，北京市國土部門以合理溢價而非合理地價為依據進行居住用地掛牌成交“上限價格”設定；（2）在政策實施上，北京市國土部門在控制溢價的同時抬高了居住用地掛牌出讓起始價；（3）在政策效果上，“土地上限價格”僅實現了“限溢價”而沒有實現“限地價”，反而顯著抬高了居住用地掛牌成交單價。即，在“土地上限價格”政策中，地方政府通過提高起始價的方式，使“限地價”的政策目標，僅實現了“限溢價”的政策效果。

根據上述結論，本文認為地方政府主動違背中央政府的土地調控目標和地方政府未能合理進行政策制定都可能是引起土地限價出讓政策失效的原因。為最大化解決政策失效，本文基于這兩方面提出如下政策建議：（1）在宏觀調控政策設定環節，需要考慮分權制度下中央政府和地方政府的目標函數差異，及其可能帶來的政策效率降低。針對土地限價出讓政策，中央政府在設定“限制地價”的目標時，需要考慮地方政府謀求財政收入的目標與“限制地價”目標的背離，以及背離可能帶來的土地調控政策效率損失，進行更合理的政策目標設定。（2）在調控政策執行環節，需要采取激勵或監管措施減少潛在的政策效率損失，針對土地限價出讓政策，中央政府僅對溢價率進行監管，給地方政府留下了制度漏洞，應當同時對土地掛牌出讓起始價進行監管或土地出讓收益損失進行補貼，對潛在的政策效率損失進行控制，提高政策效率。（3）對于不斷推高土地價格的“土地上限價格”政策，應當以“限地價”而非“限溢價”為政策目標，探索更合理的土地出讓創新模式。

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（責任編輯/浩天）

C812

A

1002-6487（2016）22-0136-05

吳淑萍（1993—），女，山東臨沂人，博士研究生，研究方向：房地產經濟學。

（）楊贊（1968—），女，上海人，副教授，博士生導師，研究方向：城市經濟學、房地產金融。