正視中國(guó)養(yǎng)老金的成就與問題

文‖段家喜

正視中國(guó)養(yǎng)老金的成就與問題

文‖段家喜

正視成就與問題，是自我革新、自我升華的前提。不能正視問題的存在，而無視成就，就容易喪失改革的信心和勇氣。中國(guó)養(yǎng)老金問題客觀存在，且比較嚴(yán)重，特別是可持續(xù)性和公平性問題飽受詬病，批評(píng)及改革的呼聲漸高。但瑕不掩瑜，問題的存在并不否認(rèn)改革的成就。中國(guó)養(yǎng)老金改革取得的巨大成就，可以與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡相提并論，而且在某種程度上，養(yǎng)老金改革的成就支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的取得。

成就之一：體系多層次

多層次（支柱）是養(yǎng)老金改革的全球共識(shí)，無論是俾斯麥模式，還是貝弗里奇模式，都是政府、用人單位和個(gè)人三者承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。世界銀行分別于1994年和2005年提出并推廣三支柱和五支柱的養(yǎng)老金架構(gòu)，其核心在于通過不同的制度來重新界定政府、用人單位和個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任，提升制度的可持續(xù)性。中國(guó)則早在1991年就提出建立多層次養(yǎng)老金體系的改革目標(biāo)。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》要求：“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。”這一理念和方向是正確的，隨后的改革也是遵循這一理念、沿著這一方向前行，但層次之間步調(diào)不一、成效各異，但最終仍初步形成了公共養(yǎng)老金（包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括企業(yè)年金和職業(yè)年金）、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等構(gòu)成的多層次體系架構(gòu)（見圖1）。

圖1

成就之二：改革市場(chǎng)化

雖然中國(guó)養(yǎng)老金改革屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)，并且主要集中于公共養(yǎng)老金領(lǐng)域，但伴隨改革開放和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程，其改革方向是市場(chǎng)化的。中國(guó)養(yǎng)老金體系脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，改革之初，政府或用人單位幾乎承擔(dān)了所有的養(yǎng)老責(zé)任，居民完全依靠政府或用人單位養(yǎng)老；與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化同步，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老金體系，是改革的目標(biāo)和方向，這就需要重新思考和界定各級(jí)政府、用人單位和個(gè)人的責(zé)任，并通過制度固化。中國(guó)養(yǎng)老金市場(chǎng)化改革過程中，政府的功能和責(zé)任一再調(diào)整，市場(chǎng)的地位和作用逐步顯現(xiàn)和加強(qiáng)，這既表現(xiàn)在公共養(yǎng)老金領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，減輕政府的責(zé)任；也表現(xiàn)在私人養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展。

在第一層次，通過漸進(jìn)式改革實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)企業(yè)/單位保障向社會(huì)化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保障的并軌，徹底改變居民完全依賴政府與單位的傳統(tǒng)保障觀念，提高了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性。公共養(yǎng)老金雖然年年增長(zhǎng)，但其替代率以及在養(yǎng)老收入中的占比均趨于下降，制度替代率由1993年的75.98%下降到2005年的42.56%，為私人養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展騰出了空間。

在第二層次，將原有企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改造為企業(yè)年金，確立“四種人”的信托模式，明確35家機(jī)構(gòu)的50個(gè)經(jīng)辦資格，實(shí)現(xiàn)了由政府經(jīng)辦向市場(chǎng)化運(yùn)作管理的轉(zhuǎn)變，到2015年7.55萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參保人數(shù)2316萬，基金9526億元，培育了一個(gè)新的養(yǎng)老金市場(chǎng)。同時(shí)著手建立職業(yè)年金，將所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員強(qiáng)制納入保障范圍。在第三層次，雖沒有稅收政策扶持，但商業(yè)保險(xiǎn)積極開拓市場(chǎng)，努力成為個(gè)人和家庭養(yǎng)老保障計(jì)劃的主要承擔(dān)者、用人單位發(fā)起的養(yǎng)老保障計(jì)劃的重要提供者、基本養(yǎng)老保障市場(chǎng)化運(yùn)作的積極參與者。初步估計(jì)，2015年年金保險(xiǎn)保費(fèi)收入約為3000億元，積累的資產(chǎn)約為1萬億元。

圖2：2000年以來養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)

成就之三：制度全覆蓋

覆蓋全民是社會(huì)保障基本原則之一。國(guó)際勞工組織主張：“優(yōu)先擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，將游離于制度外的群體，如女性、自雇人員、微型企業(yè)從業(yè)人員、老年人以及在家工作者納入制度之中。”擴(kuò)大覆蓋面一直是人社部的工作重點(diǎn)之一，通過“改制、擴(kuò)面、提升統(tǒng)籌層次”等一系列改革，公共養(yǎng)老金從小到大，從弱到強(qiáng)，基本覆蓋所有法定參保人員。特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立與擴(kuò)面，將廣大低收入階層納入保障，為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)頗多，得到各方贊許。2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)85833萬（包括參保離退休人員9142萬人），其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)35361萬，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50472萬。企業(yè)年金發(fā)展遠(yuǎn)低于預(yù)期，但8年間參保人數(shù)增加1倍多，基金增加6倍（見圖2）。

相對(duì)于成績(jī)，問題更為突出，歸納起來，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)、總量和償付三個(gè)“不足”。

問題之一：市場(chǎng)不足

包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保障制度是市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物，政府在養(yǎng)老金體系中處于核心地位，無論采取何種管理模式，政府對(duì)公共養(yǎng)老金負(fù)有管理、監(jiān)督和擔(dān)保之責(zé)，但大部分國(guó)家發(fā)展了私人養(yǎng)老金，作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充，努力發(fā)揮市場(chǎng)作用，減緩對(duì)公共養(yǎng)老金的壓力，提升制度的可持續(xù)性。如從德國(guó)安聯(lián)養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)評(píng)估結(jié)果來看，大部分排名靠前的國(guó)家或地區(qū)擁有較為發(fā)達(dá)的私人養(yǎng)老金市場(chǎng)。如澳大利亞自20世紀(jì)90年代推行的強(qiáng)制性“超級(jí)年金”、1986年瑞士通過立法建立強(qiáng)制性私人養(yǎng)老金、英美通過立法建立“自動(dòng)加入”（Auto-Enrolled）私人養(yǎng)老金制度等。中國(guó)雖然在各類文件多次呼吁發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，呼吁加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，呼吁出臺(tái)支持第三層次發(fā)展的稅收政策，但市場(chǎng)在養(yǎng)老金體系中的作用依然發(fā)揮不足。這既表現(xiàn)在對(duì)于市場(chǎng)手段的利用缺乏規(guī)劃和戰(zhàn)略思考；也表現(xiàn)在私人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展滯后，無論是覆蓋的人群、還是基金的規(guī)模，還是支付的水平，養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，公共養(yǎng)老金“獨(dú)撐天下”的格局沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變，私人養(yǎng)老金所占份額和發(fā)揮的作用很小。2015年退休人員的總替代率為44.08%，其中公共養(yǎng)老金的替代率為42.56%，第二、第三層次的替代分別僅為0.26%和1.26%；私人養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比例為2.61%，而同期OECD國(guó)家的加權(quán)平均占比超過80%，最高為159.3%(荷蘭）。同時(shí)無論是從企業(yè)年金、職業(yè)年金的發(fā)展路徑，還是從個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收政策的出臺(tái)來看，私人養(yǎng)老金的發(fā)展依然看不清方向和思路，“層次”何時(shí)能夠真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸е保詿o明確的規(guī)劃或政策措施出臺(tái)。

問題之二：總量不足

養(yǎng)老金體系主要是解決人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這需要積累或預(yù)備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源。面對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，我們的準(zhǔn)備不充分，突出表現(xiàn)在養(yǎng)老金資產(chǎn)積累嚴(yán)重不足。2000年中國(guó)就進(jìn)入老齡化社會(huì)，15年過去了，人口老齡化的形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，到2015年60歲以上人口已經(jīng)超過2億人（占15%），領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為2.3億人（占17%）。到2050年60歲及以上人口數(shù)將達(dá)到4.34億，超過全部發(fā)達(dá)國(guó)家老齡人口總數(shù)。

問題之三：償付不足

公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況和可持續(xù)性堪憂，現(xiàn)行體系難以為繼。德國(guó)安聯(lián)養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)評(píng)比排名，中國(guó)列倒數(shù)5名，位于希臘（第43名）之后。中國(guó)公共養(yǎng)老金實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，希望結(jié)合社會(huì)統(tǒng)籌的長(zhǎng)處與個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行部分積累制，在公共養(yǎng)老金這一個(gè)層面上同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平與效率的政策目標(biāo)。

但事與愿違，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果非常不理想。一是混賬管理，制度退回到現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶空賬問題長(zhǎng)期存在。由于沒有消化和分擔(dān)“老人”和“中人”轉(zhuǎn)制成本的明確方案，同時(shí)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶混賬管理，當(dāng)統(tǒng)籌基金收不抵支時(shí)，個(gè)人賬戶的資金被挪用無法有效避免。2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬金額超過4萬億元，即使將所有結(jié)余基金用于彌補(bǔ)，個(gè)人賬戶還存在近萬億的缺口。《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示，黑、吉、遼、冀、陜、青六省的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，原已做實(shí)的個(gè)人賬戶基金首次出現(xiàn)下降，由2014年的5001億下降到3274億元。

二是精算缺口巨大。1997年世界銀行推算認(rèn)為，中國(guó)隱性養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)占GDP的46%—69%；國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，這一比例高達(dá)54%；我們?cè)?003年推算個(gè)人賬戶基金的精算缺口在其累積余額的15%以上。

三是管理低效。一方面繳費(fèi)率與拒繳率居高不下，費(fèi)用分擔(dān)苦樂不均，用人單位社保繳費(fèi)超過工資的30%，而同時(shí)實(shí)際基金收入與理論基金收入有較大差距，存在較為嚴(yán)重的逃漏繳費(fèi)現(xiàn)象。另一方面統(tǒng)籌層次依然不高，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，管理和資金大部分沉淀在地市一級(jí)政府，全國(guó)統(tǒng)籌仍遙遙無期。其三是財(cái)政補(bǔ)貼與投資低效并存，2008年以來各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)補(bǔ)貼接近2萬億元；而結(jié)余基金以銀行存款為主，沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化投資管理，收益率和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力均較低。

改革方向思考

改革需要自我肯定和自我否定的勇氣。面對(duì)未來，面對(duì)困難，認(rèn)清自我，不夜郎自大，也不妄自菲薄，客觀評(píng)價(jià)和總結(jié)既往的成就和問題，才能更好地立足當(dāng)前，展望未來，才能更好地找到方向和出路，方向在于成就取得的經(jīng)驗(yàn)，出路在于對(duì)癥下藥解決問題。一是要優(yōu)化體系，將現(xiàn)行養(yǎng)老金體系改造成5個(gè)層次，即全國(guó)統(tǒng)籌的國(guó)民養(yǎng)老金、省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、強(qiáng)制性且與職業(yè)相關(guān)的補(bǔ)充年金、自愿性且稅優(yōu)的個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及家庭或土地等輔助保障。二是要強(qiáng)化基于風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)監(jiān)管，既要建立超越部委利益的養(yǎng)老金改革協(xié)調(diào)機(jī)制，又要合理劃分人社部門、財(cái)稅部門以及金融監(jiān)管部門的職責(zé)，防止重復(fù)監(jiān)管和空白監(jiān)管。要有效區(qū)分政府在公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金中的作用，拋棄“父愛主義”情懷，相信市場(chǎng)的力量，為私人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展騰出空間、創(chuàng)造條件。三是要政策創(chuàng)新，探討將個(gè)人賬戶剝離到第二層次，與企業(yè)年金、職業(yè)年金整合；盡快出臺(tái)支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的稅收政策，促使不同層次的均衡發(fā)展，提升制度的可持續(xù)性。

（作者系長(zhǎng)江養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司擬任高管兼產(chǎn)品管理部總經(jīng)理）