發揮協商民主制度優勢完善人權司法保障機制

潘慶云

建議先把完善人權的司法保障制度納入民主協商的范圍，并作出長期規劃，排出民主協商的工作日程，集思廣益，同心協力，必然會有力地推動我國人權事業的健康發展。

司法保障機制的重要性歷來被國際人權公約所強調，它既是一個國家法治化程度高低的基本標志，也是人權保障水平的集中反映。而要真正實現人權的司法保障，必須有一個前提和兩個必備的途徑。一個前提是司法獨立；兩個途徑是司法審判和司法審查，即通過司法審判保護人權，通過司法審查維護憲法權威、促進立法法治化、監督依法行政，從而保障人權。此外，司法機關還可以通過司法解釋保障人權。

鑒于特定的歷史和現狀，從中國國情出發，發揮多黨合作和協商民主的優勢，可以加速建成和完善人權司法保障乃至全部人權保障制度。

首先，在我國，人權司法保障的前提即司法獨立原則已正式載入憲法和刑事訴訟法、民事訴訟法等基本的法律之中。如《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”同法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”司法機關獨立行使職權的原則授權并要求司法機關確保司法程序的公平公正，并尊重各方當事人的權利，這是人權司法保障的先決條件。

既然有了司法獨立原則這一前提和先決條件，下面著重對實現我國人權司法保障的具體途徑以及發揮協商民主的優勢，促進人權司法保障制度的建立和完善進行討論。

一、人權司法保障制度的幾個方面

（一） 通過司法審判保護人權

一是賦予法院對違憲案件的審判權。

人權司法是人權司法保障的前提。因人權由憲法規定和保障，賦予法院以違憲案件審判權是實現人權司法的一個關鍵，即實現有效的人權司法保障的組織保證，這個問題一定要解決。解決的方式有兩種，成立憲法法院，或者賦予最高司法機關（最高人民法院）對違憲案件的審判權。取得經驗后，再把這種權力延伸到省、直轄市、自治區的高級法院，但最高人民法院應當擁有最終裁決權。

二是具有對違憲案件審判權的司法機關可以通過如下途徑實現對人權的司法保障。

運用憲法明示性權利條款直接保護人權。我國憲法包含了若干明示性權力（clearly indicate powers），如第33條第二款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，第36條第一款“公民有宗教信仰自由”，第37條“人身自由權”，第42條“公民有勞動的權力和義務”，第45條“受教育的權利”，第48條“婦女的平等權”等等，被賦予憲法實施權利的法院可以直接運用憲法做出判決，以保障公民享有這些權利和自由。

運用通過司法實踐發現的默示性權利保護人權。默示性權利（tacit declaration powers）是指憲法沒有明文規定，而是由憲法權利實施法院依據憲法文本和內在邏輯結構，還有這些條款的立法背景、歷史沿革等相關情形，進行合理分析判斷，從而產生的默示性權利和自由。由于憲法中許多條款具有限制政府等機構公權的作用，從而使法院在審判等司法實踐中發現這些默示性權利和自由。法院可以以之為據，保護公民的人權。

通過適用憲法權力條款間接保護人權。我國憲法明確規定全國人民代表大會及其常委會的立法權，國務院制定行政法規，省人大及其常委會可以制定地方性法規，也明確規定了國務院及各級政府的各種權力。這些規定都有配置權力同時也限制權力的作用。具有憲法實施權力的法院適用憲法處理相關案件，可以適用憲法中的權力條款對案件加以審查，審查這些權力或公權機關立法或建章立制是否合憲，從而達到保護公民人權的功效。

運用國際人權條約中的有關規定保護人權。隨著我國人權事業的發展，我國批準的國際人權公約和條約已不在少數，中國參加的與人權有關的國際公約計有四大類：與人權有關的國際組織章程；聯合國大會或者聯合國主持訂立的國際人權公約；國際勞工組織通過的國際公約；國際人道主義的公約，共有64個以上。這些公約和條約的規定或精神在我國民商、刑事、行政立法中也有相應的表述或一定程度的體現，但不可能悉數反映在我國的立法中。按慣例，沒有國內的相關實施性法律，這些業經我國批準的公約和條約不會自然生效。既然我國業已批準這些公約和條約，就應當切實貫徹執行。貫徹執行的途徑有二：一是對其中最為重要的一些公（條）約，規劃并逐步制定實施性法律。二是在實施性法律出臺、實施之前，法院在處理案件時，可以酌情承認它們對國內公權的約束力，以此保護公民的憲法權利自由。由于中國批準的國際人權公約數量較大，最高立法機關應當將之梳理并予以公布，公布公約內容、中國批準加入的時間、對中國生效的時間，以及中國保留所涉條款。這是率先應當做好的工作。

當然，賦予法院對違憲案件的審判權只是憲法保障制度（在我國稱之為“憲法監督制度”，西方國家一般稱之為“違憲審查制度”）的一部分。西方國家可以賦予最高法院以完全的違憲審查權或憲法的最高實施權，包括對法律的違憲審查和對違憲案件的審判權。在我國，全國人民代表大會既是立法機關，又是最高權力機關，法院由其產生并監督。因此，法院無權對法律進行違憲審查。解決的辦法是在全國人大設立憲法委員會，主要負責對法律以下層級規范的合憲性、合法性進行審查。而法律所涉及的憲法問題可以通過全國人大常委會行使解釋權加以解決。違憲案件審判和有效的憲法監督可以構成完整的中國特色人權司法，從而進一步確立人權司法保障制度。

（二） 通過司法審查保障人權

一是通過對立法法治化進行審查，保障人權。

立法法治化的關鍵在于制定一部合乎正義的憲法，然后要切實保障憲法作為根本規范的最高效力，對包括立法在內的國家各種活動的合憲性進行監督和審查。司法審查是實現立法合法化最為高效的機制。法治社會要解決的關鍵問題是對權力的制約，是權力受到法律的監控。而控制權力最重要的途徑是司法。但是問題是由誰來確定限制和進行審查。西方學者認為，惟一可行的選擇方案就是將這一權力交與法官。

二是通過對依法行政進行審查，保障人權。

在國家權力體系中，行政權是唯一行使權力直接干預社會生活的權力形態。對行政行為的司法審查是規制行政權力依法運行、防止損害行政行為相對人合法權益的有效制度設置。司法通過對行政權力配置資源、安排利益的審查，保證行政權力的運行、資源和利益的分配符合公平正義原則，因而司法審查制度被視作法治行政最可靠的制度保障。

三是通過司法審查，維護憲法的至上地位，保障人權。

司法審查以憲法為圭臬，制約立法權和行政權的擴張，在公權主體的行為互動中規約立法權和行政權對憲法設定的權力分配秩序的挑戰，這樣可以維護憲法的至上權威，保障人權。

二、發揮協商民主制度優勢，促進人權司法保障制度的建立與完善

首先，憑借協商民主優勢，推進人權司法保障制度建設。

建議把完善人權司法保障工作納入民主協商的范圍。中共十八屆三中全會報告特別指出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”對協商程序、協商平臺、協商內容（立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商），均有明確規定，從而首次對協商民主在優化和改革我國社會主義政治體制的意義上加以高度的評價與肯定。我認為，為了提高協商的效果和發揮民主協商的優勢，對一些重大法律和政治決策也可以進行協商。再者政治協商應當協商政治，這也正是人民政協制度建立的初衷。

中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”人權的落實與保障不僅是法律問題，也涉及政治、行政、經濟、社會文化等各個方面，與民生、社會發展和社會穩定，國家的長治久安關系十分密切，將人權保障首先是人權司法保障納入民主協商的范圍完全是順理成章的事。

其次，人民政協可以在完善人權司法保障制度的工作中，發揮獨特的作用。

人民政協的職能范圍包括政治協商、民主監督和參政議政，但在發展中逐漸被明確為“政治協商”的“協商”始終是其核心和基本的職能。協商過程實際上是公民有序的政治參與和民主監督的過程。作為公民有序政治參與的主體和平臺，對公共權力的運作發生直接的影響。從目前來看，政協對公權力的影響至少包括調查權、參政權、議政權和監督權等，這已是政協章程和中共中央文件所規定的。有專家認為，從長遠發展趨勢來看，政協作為協商民主的實踐主體，還應該履行如下職責：其一，對行政主體制定的法規、規章和執法行為進行必要的審核和質詢。行政主體有義務在規定的期限內，按必要的程序，用口頭或書面形式予以回復。其二，按照協商于決策之前和決策執行之中的原則要求，任何立法機關制定的法律、法規或作出的司法解釋，在人大或其常委會通過前，應先在政協進行協商，取得大體一致的共識后再提交立法機關審議通過。第三，政協委員有權通過視察、調查等方式對國家法律、政策的實施情況進行全面監督，有權對各級國家機關工作人員提出批評和監督。

人民政協不是權力機關，但是它作為協商民主的實踐主體和重要平臺，充分發揮現有職責并進一步擴大公民有序的政治參與和對公權力運行的影響，其工作成效必能促進和配合對國家授權的司法機關通過司法審判保護人權，通過司法審查保障人權等項工作，從而在完善人權司法保障制度的工作中發揮獨特而卓越的作用。當然，只有確保人民政協對公共權力的影響力得以正當有效的行使，才可以充分發揮上述作用，這就期待有相關的法律對此進行明確界定和保障。

再次，發揮制度優勢，同心協力，把人權司法保障工作做得更完美。

據悉，國外憲法法院或被賦予對憲法的最高實施權力的最高法院在憲法實施中，遇到的困難和阻力很大，原因有二：一是實施憲法會缺少明示性權利條款的支持，二是制憲者落后的立憲理念。在我國，由于執政黨執政理念的與時俱進，對人權保障的高度重視；立法機關和司法機關和政府等公權機關在人權保障方面由于有執政黨的把舵，目標一致，互相之間可以有監督、制約和制衡，但不會有因價值觀念和人權理念的差異而造成對峙，更不會產生無原則的扯皮。建議先把完善人權的司法保障制度納入民主協商的范圍，并作出長期規劃，排出民主協商的工作日程，集思廣益，同心協力，必然會有力地推動我國人權事業的健康發展。我相信，有黨的正確領導和社會主義民主政治的優越性，再加上民主協商的獨特優勢，在人權司法保障乃至整個人權保障和人權事業方面，我們可以比資本主義國家做得更好，從而為全人類的人權事業做出我們中華民族應有的貢獻。

（作者為華東政法學院法學教授）