管檢分離背景下政府間協議裝運前檢驗模型重塑

謝先平

管檢分離背景下政府間協議裝運前檢驗模型重塑

謝先平

政府間協議裝運前檢驗作為一種特殊的檢驗類型，現行實施批批檢驗的模式已經與管檢分離的新要求不相適應。在檢驗檢疫部門從保姆式檢驗向風險監管、提高通關便利效率的大背景下，我們需要引入法檢體制改革管檢分離、采信驗證等理念，運行檢監分離、差異化監管、閉環管理的方法，構建多方責任明晰、運轉高效、規則明確的科學監管新模式。

協議裝運

國家質檢總局先后與塞拉利昂、埃塞俄比亞等國家簽署了質檢合作協議。依據雙邊協議，各地檢驗檢疫部門對出口上述國家的工業品實施裝運前檢驗，對應協議方相關機構憑中國檢驗檢疫部門簽發的裝運前檢驗證書辦理驗證放行手續。但是在實務中，無論是檢驗檢疫機構，還是出口企業都遇到了檢驗依據、人力資源和對方國違約的問題，反映了文件規定的政府間協議裝運前檢驗遇到的現實困境，需要重塑政府間協議裝運前檢驗模式，構筑合法、高效、便民的工作機制，促進中非貿易健康快速發展。

一、我國實施的政府間協議裝運前檢驗現狀

（一）政府間協議裝運前檢驗的基本情況

我國政府間協議裝運前檢驗最早實施于2004年，當時是針對向塞拉利昂出口的商品，之后又擴大到埃塞俄比亞、埃及、伊朗、蘇丹、也門，該項工作至今有了12年的經驗積累。尤其是2009年5月開始的出口埃及工業品裝運前檢驗，由于我國出口埃及商品量大，檢驗工作壓力迅猛加大，消耗大量人力物力。雖然2015年埃及官方單方面取消了裝運前檢驗，各地檢驗檢疫機構仍需大量精力投入到出口其他國家的裝運前檢驗工作中去。

以2015年數據為例，全國共完成出口埃塞俄比亞商品裝運前檢驗8120批，貨值10.86億美元；完成出口塞拉利昂商品裝運前檢驗268批，貨值1491萬美元；完成出口伊朗商品裝運前檢驗3509批，貨值3.13億美元；完成出口蘇丹商品裝運前檢驗23316批，貨值14.36億美元；完成出口也門商品裝運前檢驗1849批，貨值1.78億美元。全國檢驗檢疫系統完成政府間協議裝運前檢驗達3.7萬批。

在檢驗中，我們發現政府間協議裝運前檢驗的商品不合格批次仍然較多、假冒偽劣問題多，產品質量狀況仍不樂觀。以2015年為例，在出口埃塞俄比亞裝運前檢驗中檢出不合格511批，貨值6197萬美元，查處假冒偽劣案件1起，國外退運1批；在出口塞拉利昂裝運前檢驗中檢出不合格21批，貨值83.2萬美元；在出口伊朗裝運前檢驗中檢出不合格149批，貨值883.19萬美元，查處假冒偽劣案件1起，國外退運10批；在出口蘇丹裝運前檢驗中檢出不合格1773批，貨值10794萬美元，查處假冒偽劣案件8起，國外退運1批；在出口也門裝運前檢驗中檢出不合格141批，貨值826萬美元，國外退運1批。

（二）政府間協議裝運前檢驗的成效

據統計，雖然我國輸往政府間協議裝運前檢驗國家的商品質量水平有待提高，但是正是政府間協議裝運前檢驗的實施，出口產品質量才有了逐步的提升，尤其是實施裝運前檢驗的前三年，最為明顯地反映了該項措施對企業產品質量意識的促進和質量保證能力的推動作用。

以埃及為例，2009年開始實施裝運前檢驗，2009年 -2011年的產品檢驗對比情況如圖：

從上圖可見，由于2009年5月1日才開始實施輸埃及工業品的裝運前檢驗，2009年的報檢量遠低于2010年，之后也是逐年增加，盡管如此，2009年的不合格批次只是略少于2010年，而最重要的指標批次不合格率呈逐年明顯下降的趨勢，客觀地反映了政府間協議裝運前檢驗對我國出口埃及工業品質量提高的顯著作用。

（三）政府間協議裝運前檢驗的基本模式

根據國家質檢總局針對政府間協議裝運前檢驗發布的公告要求，政府間協議裝運前檢驗的基本模式可以歸納為：批批檢驗+批批監裝+批批出證。

1、批批檢驗。即指對出口政府間協議裝運前檢驗的商品每批出口時都必須經過檢驗，包含報檢、現場檢驗、出具檢驗結論等流程。

以出口埃塞俄比亞產品為例，根據《國家質檢總局關于對出口埃塞俄比亞產品實施裝運前檢驗的公告》規定，自2006年10月1日起，中國出口埃塞俄比亞貨物批次價值在2000美元以上的貿易性質商品，對外貿易關系人按照出口商品報檢管理規定申請裝運前檢驗，出口地檢驗檢疫局出口產品檢驗的內容包括質量、數量、安全、衛生、環保項目檢驗，價格審核，監督裝載和裝箱等。檢驗標準根據埃塞俄比亞聯邦民主共和國的法律和/或貿易合同確定，出口檢驗工作完成后，受理報檢的檢驗檢疫局要在5日內向出口申請人簽發檢驗證書。之后，國家質檢總局結合公告和工作實際又下發了《關于出口埃塞俄比亞產品檢驗工作有關問題的補充通知（國質檢檢函[2007]106號）》進一步明確檢驗要求：對埃塞出口產品裝運前檢驗要求批批檢驗，批批簽證。

2、批批監裝。即指出口政府間協議裝運前檢驗的商品裝載入集裝箱時進行監督、封柜并加施標識，拼裝、散裝貨物可視情封柜、加施封識。

對于監裝的主體，國家質檢總局根據工作實際又進一步作了說明。國家質檢總局《關于印發<出口產品裝運前檢驗工作補充要求>的函》（質檢檢函[2009]340號）規定：按照《關于對出口埃及工業產品實施裝運前檢驗的通知》（國

質檢檢函[2009]168號）的規定積極穩妥地推進協檢關系健康發展。即可以參照出口埃及協檢的方式開展政府間協議裝運前檢驗的監裝工作。《關于對出口埃及工業產品實施裝運前檢驗的通知》（國質檢檢函[2009]168號）規定，落實批批監裝和核價有困難的直屬局，可按照國家和總局關于政府采購的規定，選擇具備資質并符合條件的第三方檢驗機構作為協檢單位，在直屬局統一監管下為出口企業提供監裝、核價等相關服務。這為開展協檢監裝工作提供了工作依據。

（四）現行政府間協議裝運前檢驗工作中存在的問題

雖然經過多年探索總結工作經驗，各地檢驗檢疫機構逐步形成了一套熟練的工作模式，保障了我國出口產品的信譽，但是面對風云變幻的國際經貿形勢，政府間協議裝運前檢驗實務工作中存在的問題也凸顯出來，甚至成為檢驗檢疫工作穩定性的一種風險，值得反思。

1、政府間出現的問題——信任度弱，法律約束力不強

協議國單方違約損害裝運前檢驗工作的權威性。如出口伊朗工業產品裝運前檢驗自2012年1月1日正式開始實施，但2013年8月1日我國大多數工業產品調出法檢目錄外，導致出口伊朗工業產品裝運前檢驗基本喪失了協議簽署時的初衷。自2014年年底以來，埃及官方不斷變換進口來自我國的產品的要求，2015年6月3日則完全取消埃及貿工部2010年257號部長令，不再憑CIQ證書通關，輸埃裝運前檢驗協議基本廢止。未經政府外交關系談判，以一單方違約而動搖了政府間協議的基礎，說明了協議本身的嚴肅性與效力欠缺。

2、檢驗檢疫機構與行政相對人之間出現的問題——標準嚴格與市場低端的矛盾

我國與其他國家簽訂裝運前檢驗協議的初衷之一就是為了提升出口相關國家產品的質量，這在一定程度上反映了我國出口相關國家產品檔次低的特征，同時我國出口產品又以價格低廉著稱，這在事實上就有這樣一個現實，基于傳統勞動密集型的企業，生產的產品大多價格低廉而產品質量不高。

二、政府間協議裝運前檢驗工作中出現的問題分析

（一）政府間協議裝運前檢驗出現的問題的影響

正是在政府間裝運前檢驗中遇到的標準、操作、人力資源的問題和市場需要而不能出口的困境，各地檢驗檢疫機構在文件要求與現實條件之間被迫地尋找一種看似平衡但卻混亂的工作機制。

1、操作模式多樣

依據總局文件規定監裝可以委托第三方機構，但是對同一批貨物由檢驗檢疫部門實施檢驗、第三方機構再去實施監裝，不僅對出口商而言增加聯絡溝通的實務，而且對于人力資源也是重復消耗，同時可能不利于現場保持持續性的進展。所以在實際操作中出現了既有檢驗、監裝由檢驗檢疫部門實施，也有檢驗、監裝委托第三方機構協檢，還有檢驗由檢驗檢疫部門實施，但監裝委托第三方機構實施的不同情形。有的是法檢商品檢驗檢疫部門自己實施，非法檢商品委托第三方機構實施，委托的范圍沒有統一，且較為隨意。

2、執法尺度不一

第三方機構受委托實施檢驗或監裝時，遇到假冒偽劣商品，或逃避檢驗，或不配合的，處置手段缺乏約束力，與委托方的溝通不足，未建立有效的移交機制，對第三方機構的檢驗行為也沒有相應的監管措施，對其行為后果的責任并不明確；而檢驗檢疫部門對裝運前檢驗中出現的違法違信問題適用商檢法的依據不充分，處置困難，各種做法也就不同。

（二）政府間協議裝運前檢驗出現問題的原因分析

1、期望值與措施選擇的等效性

裝運前檢驗協議基于我國與相關國家之間的友好關系，其目的就是為了提升我國出口至相關國家產品的質量，最大程度減少假冒偽劣的行為。為了確保協議的履行，全國檢驗檢疫部門認真履職，不少檢驗檢疫人員甚至開展24小時全天候監裝，為此，檢驗檢疫部門與我國的出口企業由于批批檢驗監裝的要求，投入了大量人力物力，但是其結果是，我們有大量的檢驗檢疫人員冗身于具體的檢驗之中，在部分檢驗檢疫部門，也還相當缺乏人力資源。而且，由于協議內產品的范圍非常廣，標準又相當多，檢驗人員無法掌握每個產品的每個不同標準，因此協議的完全履行依然存在風險。因此我們所期望的消除假冒偽劣的目的與我們采取的措施仍不相對等，我們的期望值太高，但代價太大。

2、傳統思維的模型設置與新形勢下先進管理方法的差距

自2004年開展裝運前檢驗工作以來，我們的檢驗監裝模式都是批批檢驗、批批監裝、批批出證，其間的成本巨大、效率也較低。正是由于以往對法檢目錄內產品的檢驗檢疫監管過于嚴格，導致效率的缺失以及企業出口成本的繁重，從而為了更大的釋放市場作用，培育企業的自覺性，才有了分類管理、抽批檢驗等新型檢驗檢疫監管方法。但是裝運前檢驗工作仍然停留在傳統思維的模型設置當中，已與當前新形勢下的先進管理辦法相去甚遠，這種傳統的工作模式已越來越體現出其滯后性。

三、重構政府間協議裝運前檢驗新模式

（一）借鑒管檢分離，實施檢監分離

隨著質檢事業的不斷發展和法檢體制改革的深入推進，“管檢分離”成為新形勢下檢驗檢疫模式改革發展的必然趨勢，對于不斷強化檢驗檢疫管理和執行職能，夯實其生存和發展基礎，提高工作有效性，具有十分重要的現實意義。管檢分離實現檢驗檢疫管理業務與執行業務相分離的運行機制，使業務管理部門和業務執行部門職能分工清楚，職責明確，關系清晰，各司其職，以此強化管理和執行職能，對重構政府間協議裝運前檢驗模式具有非常好的借鑒意義。

（二）借鑒分類管理，實施差異化監管

分類管理是法定檢驗改革的重要內容。基于分類管理的成果，可以把出口工業品企業分類管理和產品風險分級理念引入到政府間協議裝運前檢驗，通過對轄區輸非企業的認真梳理，實現對企業的管理水平、產品質量、自檢自控能力等方面進行有效評估，根據企業分類、出口產品風險等級和評估結果實施差異化管理,制定不同的監管方式。

（三）借鑒閉環管理，實施準入、事中、退出的管理機制

實施檢監分離和差異化監管，在將檢驗資源的重心轉移到產品質量保證能力較低的企業上時，有必要設置一定的保障機制確保政府間協議裝運前檢驗新模式的有效運行。

（作者單位：臺州檢驗檢疫局）