“全面信息化”與“重點信息化”的權衡選擇

■文／陳福華 鄔思陽

“全面信息化”與“重點信息化”的權衡選擇

■文／陳福華 鄔思陽

隨著社會保險政策越來越豐富、待遇計算越來越復雜、參保人員個性化需求越來越多元，江西省業務經辦的信息化進程也在不斷加速。信息化的應用，在提升經辦效率的同時，也使業務經辦對信息系統產生了嚴重的依賴，信息系統升級稍有延誤，某些業務經辦項目就會處于停滯狀態。針對當前社保經辦既受益于信息化、又受制于信息化的現狀，在如何快速推進社保業務經辦信息化的實現路徑上，產生了“全面信息化”和“重點信息化”兩種不同的工作思路。對兩種思路的權衡選擇，將直接影響社保信息化是否真正助推業務經辦工作實現健康、順利、有效發展。

超前的“全面信息化”

“全面信息化”的思路認為：所有的業務經辦都應當依托信息系統，無論是業務受理、審核、復核、批準的完整操作流程，還是基金征繳、待遇確認、基金支付、基金結算等各項業務板塊的獨立操作，均通過計算機來實現，計算機外基本不進行任何社保業務操作。從表面上看，這種思路非常“現代化” “技術化”，也有利于經辦的規范和風險的規避。但這種思路因其過于理想，脫離并超越了現實狀況，一定程度上制約著社保經辦信息化的健康、有序發展。

首先，從政策層面看，社會保險政出多門，實現信息化的統一性要求難度較大。社會保險政策復雜，統籌層次較低。除養老保險為省級統籌，政策主要由國家和省制定以外，其他險種均為市縣級統籌，當地政府均有各自的政策、辦法出臺。加之部分險種歷史遺留問題較多，一些地方結合當地實際情況，也出臺了不少地方性政策，有的政策延用多年，短期內廢止難度較大。

其次，從經辦層面看，社會保險五個險種分散經辦，加大了信息化全面、統一建設的難度。同一險種不同統籌地區的具體經辦規程不統一，同一統籌地區不同險種的具體經辦規程也不統一，加上各統籌地區經辦機構人員素質參差不齊，凸顯了業務經辦的分散與零亂。分散經辦的現狀進一步加大了信息化過程中統一業務流、數據流、基金流的難度。

第三，從信息化層面看，社會保險信息化水平參差不齊，阻礙了信息化的協同推進。不同統籌地區的信息化水平不一致，不同險種的信息化水平不一致，不同機構對信息化的認知不一致，不同機構對信息化的工作要求不一致，各信息系統開發商的開發平臺、開發思路、維護手段也不一致，凡此種種信息化水平參差不齊的現象，導致信息化工作同步推進困難重重。

尚芳∕攝

因小失大的“后遺癥”

“全面信息化”的思路已經在“金保工程”的推進過程中產生了一些后遺癥，一定程度上影響了業務經辦的健康發展。主要表現在三個方面。

其一，為了讓1%的特殊業務按統一標準的流程操作，將99%的相對簡

單的、常態化的業務流程都復雜化。比如，為滿足部分集團公司匯總下屬子公司辦理參保的特殊業務，在系統中將全部參保單位區分為匯總單位和實體單位，從需求和設計上增加了系統的操作層級與管理層級，易造成上下層級間、平行層級間數據的混亂，不利于業務經辦的簡便化、清晰化、準確化。

其二，為了讓本地的一些特殊政策納入全省統一的計算機系統，全省計算機系統的內容一擴再擴，系統設計和系統承載不堪其負。比如，各統籌地區醫保信息系統征繳、結算、審核方式、醫療待遇支付數據記錄方式均存在一定的差異，為了兼容原系統，只有在新信息系統中為各縣設置不同的“征繳方案表”“結算方案表”等，并配置不同的審核流程。一方面將條理清晰的系統框架搞得支離破碎，另一方面加大了“業務需求本地化”的工作量，同時還破壞了系統操作的便捷性，增加了系統操作難度。

其三，為了讓信息系統實現盡可能多的功能，或滿足一些個案化操作需求，新的業務模塊、業務項目不斷植入與追加，系統的準確性和可維護性大為降低。比如，為滿足少量參保人員某類信息變更或個別待遇支付類別增加的需要，操作模塊中變更信息、支付項目的種類不斷增加，操作人員在選擇種類時眼花繚亂，易導致信息確認差錯。再如，參保職工退休待遇政策幾經變化，但不同計算辦法和計算結果需相互比較和確認，即便由計算機系統操作，也難以確保每筆業務的準確性。由于不斷有大大小小、零零碎碎的新的模塊與項目進入系統，系統的維護難度大大增加，而經辦機構的技術人員因對系統開發介入有限，自身無法完成維護，維護工作基本上被開發商所“綁架”，既增加了維護成本，也影響了維護效率。

從上述現實情況看，片面追求所謂的大而全的“全面信息化”是當前信息化進度跟不上社保經辦發展、使社保經辦受制并受困于“全面信息化”的重要原因。

分業務“重點信息化”

“重點信息化”思路認為：信息化是實現業務經辦規范化、標準化的手段，但并不意味著將所有的業務環節和所有的業務種類都納入信息系統操作。只有區分常態業務與特殊業務，并對特殊業務是否納入系統開發進行必要的甄選判別，實行信息系統操作與必要的實體（手工或半手工化）業務操作相互結合，才能應對不斷變化的社保需求，并產生更好的效果。

從目前的現實情況來看，信息化并不能夠窮盡日新月異的社保服務需求，而社保經辦機構亦不能僅僅依賴某一局部業務點的信息化完成固有的、核心的經辦操作。把當前信息化的資源重點放在常態業務上，比放在覆蓋業務的所有環節、所有操作上，推進的難度會更小，速度會更快，效果會更好。常態業務有三個特征：大量、重復、簡單，即面向的人群量大，是重復性的勞動，前臺業務操作相對簡單規范（內部處理邏輯可以復雜）。

以銀行系統和公交系統為例，銀行的ATM機只負責吞吐100元的人民幣現鈔所體現的就是常態業務優先的特點。難道50元、20元、10元、1元的現鈔就不可以納入ATM機嗎？群眾對此沒有需求嗎？肯定可以，也肯定有需求，并且在技術上也不是問題。但銀行為什么不設計這種全方位功能的ATM機呢？是因為它通過吞吐100元就可以解決掉90%的主要矛盾，若還要解決其他10%，也許需要犧牲70%的便捷度、犧牲50%的推廣速度、提高30%的運行成本，不劃算。這就是“重點信息化”的樣本。

公交部門的無人售票系統同樣如此，只能投放規定金額的硬幣或紙鈔，不設找零。在北京這樣的大城市，只有較少的主流線路會配備一名售票員負責極少的找零工作，但解放了這名售票員絕大部分的收錢工作。因此，無人售票系統所解決的是乘客在遵從無人售票的規則下便捷刷卡、購票的關鍵問題，雖犧牲了少部分乘客沒有準備零錢無法乘車的情況，但提高了公交的整體運營效率，也得到了乘客的認可。

同理，社保業務經辦領域的參保繳費業務申報受理、養老保險待遇核定、醫保即時結算乃至個人賬戶記錄與查詢等就屬于典型的常態性業務，就是將90%的此類常態化的業務經辦交給計算機完成，統一流程、統一標準、最簡化手續、最便捷群眾。另有10%的個案業務、非常態業務、本地化業務等特殊業務，在進行科學甄別后，或選擇信息化通過一定的程序操作予以處理，或更多地選擇手工或半手工的“行政審批”模式進行受理、審核、確認，最后將確認的結果輸入計算機，將其與信息系統中的同類業務共同進行后續管理。“行政審批”的業務資料按規定存入檔案室備查，其合規性、合理性作為業務審計、核查的重點。

歸納來看，區分常態業務與特殊業務，實現社保業務經辦“重點信息化”至少有如下有益之處：一是解決了業務經辦中的關鍵、核心問題，實現了業務經辦的化繁為簡；二是對于信息化的推動更有效率；三是厘清了常態業務與特殊業務的區別，有利于業務經辦的標準化、規范化；四是節省了信息系統開發與維護成本，將精力集中在系統的統一升級及新的技術推廣應用、系統的常態化維護上。■

作者單位：江西省社會保險管理中心