我國政府信息公開質(zhì)量保障機制研究

王云娣

(浙江師范大學(xué) 圖書館，浙江 金華 321004)*

?

我國政府信息公開質(zhì)量保障機制研究

王云娣

(浙江師范大學(xué) 圖書館，浙江 金華 321004)*

政府信息公開質(zhì)量是影響政府信息開發(fā)利用水平的重要因素。文章通過對我國政府信息公開中存在的及時性、全面性、準(zhǔn)確性、便捷性、安全性問題的剖析，探討了政府信息公開質(zhì)量的影響因素，從法律制度的優(yōu)化、監(jiān)管制度的健全、評估制度的建立、救濟制度的完善四個方面構(gòu)建了政府信息公開質(zhì)量保障機制。

政府信息公開；信息資源；信息質(zhì)量；保障機制

政府是國家信息資源的最大擁有者，對政府信息資源進行開發(fā)利用是使其潛在價值變成現(xiàn)實價值，實現(xiàn)政府信息資源優(yōu)化配置、消彌信息鴻溝、保障公眾信息資源獲取均等化的有效途徑，這對充分發(fā)揮政府信息服務(wù)人民生活和經(jīng)濟社會活動，促使管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化具有重要意義。

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(下稱《條例》)正式實施以來，政府信息公開平臺建設(shè)日趨規(guī)范，信息公開范圍不斷擴大，信息公開數(shù)量不斷增長。從全國31個省級政府主動公開政府信息數(shù)量來看(見圖1)，由2008年的877.9萬件至2015年的6 715.1萬件，增長了近665%。盡管如此，根據(jù)中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所2015年3月發(fā)布的第三方評估報告顯示，目前政府信息公開工作還面臨著管理機制有待理順、公開質(zhì)量、依申請公開的規(guī)范化程度、解讀回應(yīng)水平有待提升等一系列問題，[1]政府信息公開的質(zhì)量正成為影響信息化水平和公共服務(wù)水平的關(guān)鍵因素。

圖1 2008-2015年全國31個省市自治區(qū)主動公開政府信息總量(萬件)

隨著社會信息化程度的不斷提高，依據(jù)信息進行決策的程度也在不斷提高。錯誤或失真的信息必將導(dǎo)致錯誤或不準(zhǔn)確的決策，而錯誤或不準(zhǔn)確的決策無論對于政府、企業(yè)還是個人，都將產(chǎn)生不可預(yù)測的嚴(yán)重后果。現(xiàn)階段我國政府信息在全面性、規(guī)范化、及時性等方面尚不能很好地滿足公共服務(wù)的需要，信息質(zhì)量的隱憂也不時地扭曲政府的公眾形象。一些單位或個人為了局部或個人利益，隱報、虛報、偽造、篡改數(shù)據(jù)導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真的現(xiàn)象時有發(fā)生，如云南陸良縣有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實、[2]寧德市統(tǒng)計數(shù)據(jù)失實、[3]人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、[4]環(huán)保數(shù)據(jù)失真嚴(yán)重[5]等；政府對涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會生活和國家安定產(chǎn)生重大影響的突發(fā)性事件信息公開的及時性、準(zhǔn)確性和全面性離公眾的期望還有差距，2014年的“6.10潛江校園劫持事件”、2015年的“8.12天津爆炸事故”、“十堰法官被捅事件”等，都反映出政府對突發(fā)事件的應(yīng)急處置、信息公開還不夠到位。[6]因此，加強政府信息公開質(zhì)量保障機制建設(shè)、提高政府信息公開質(zhì)量，對規(guī)范政府信息的發(fā)布、組織、保存，促進信息資源的利用，實現(xiàn)服務(wù)型政府公共利益最大化，都具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、政府信息公開質(zhì)量的界定

根據(jù)《條例》第二條，所謂政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。[7]它既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。

我國在歷史上是一個保密氛圍異常濃厚的國家，《論語·泰伯》載孔子的話:“民可使由之，不可使知之。”[8]戰(zhàn)國時期的《老子》則提出：“虛其心，實其腹，弱其志，強其骨，常使民無知無欲。”[9]統(tǒng)治階級的愚民思想到明清時代走向了頂峰，伴隨著政治上的專制，對思想文化的控制空前嚴(yán)厲，對信息也加以全面控制。新中國成立后，由于受到當(dāng)時國際、國內(nèi)環(huán)境的制約，加上階級斗爭為綱和計劃經(jīng)濟的背景，所以當(dāng)時的政府信息仍以保密為顯著特征。直到1984年9月，鄧小平提出“開發(fā)信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”的響亮口號后，[10]政府信息公開進程逐步加快。1987年、1997年黨的十三大報告和十五大報告指出,要“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度”、“實行政務(wù)和財務(wù)公開”。[11]2002年黨的十六大明確要求“認(rèn)真推行政務(wù)公開制度”。2004年5月1日，《上海市政府信息公開規(guī)定》開始實施，上海率先在國內(nèi)省級政府中推行政府信息公開制度。2005年3月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》發(fā)布，把政務(wù)公開提高到了加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度。2007年1月17日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。在法律上，政府信息公開是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定的個人或組織公開的制度。

政府信息公開質(zhì)量即公眾對政府信息公開的滿足程度。該定義站在公眾的立場審視政府信息公開，以期以公眾的滿意度和需求為導(dǎo)向更好地使政府信息公開為公眾服務(wù)。它涉及兩個方面: 一是公開的政府信息質(zhì)量；二是政府信息的公開質(zhì)量，它與政府信息公開的范圍、內(nèi)容、時間、方式等因素有關(guān)。[12]

二、我國政府信息公開質(zhì)量問題剖析

(一)及時性不夠

政府信息公開的及時性，是指政府信息創(chuàng)建或發(fā)布的日期與信息的新穎程度。一般而言，公眾總是希望自己接受的數(shù)據(jù)或信息是最及時、最能反映事態(tài)發(fā)展的，越是新穎的信息，其價值就越大，質(zhì)量就越高(除特定的歷史、檔案類信息外)。因此，政府信息公開及時與否，在很大程度上直接關(guān)系到政府的公信力。

盡管《條例》規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時地公開政府信息，屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開，各級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機關(guān)的政府信息公開工作年度報告，但政府信息的更新并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道稱，2015年3月24日該報記者打開某部門的數(shù)據(jù)公示欄目，相關(guān)數(shù)據(jù)竟然僅僅更新到2009年，而這并非個案。[13]筆者于2016年5月17日打開某省環(huán)境保護廳政府信息公開年度報告欄目，尚未發(fā)現(xiàn)2015年政府信息公開年度報告。另據(jù)2015年中國政府網(wǎng)站績效評估對區(qū)縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府網(wǎng)站的隨機抽查，發(fā)現(xiàn)仍有一些基層政府網(wǎng)站首頁長期得不到更新；評估范圍內(nèi)70%的網(wǎng)站存在不同程度信息更新不及時的現(xiàn)象，動態(tài)要聞類、人事類、規(guī)劃類信息比例尤高；部分政府網(wǎng)站存在熱點專題“只建設(shè)不更新”的現(xiàn)象，后續(xù)保障力度較弱；部分網(wǎng)站內(nèi)容更新存在“運動式”現(xiàn)象，日常監(jiān)管流于形式。[14]

(二)全面性欠缺

政府信息公開的全面性，是指政府信息公開應(yīng)向信息用戶提供足以正確理解其內(nèi)容所必須的相關(guān)信息，應(yīng)有助于信息用戶利用信息作出正確的決策，而不是相反。根據(jù)《條例》的要求，政府信息公開以“公開為原則，不公開為例外”，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息不能公開外，都應(yīng)全面公開。然而，目前我國政府信息公開一定程度上存在著“政府文件看不懂”、“空架子信息”等問題。《2015年中國政府網(wǎng)站績效評估總報告》部委網(wǎng)站評估結(jié)果顯示：有關(guān)通知、公告、公示、最新文件等信息，發(fā)布主動、內(nèi)容全面、更新及時；超過60%的網(wǎng)站對部分政策文件進行了解讀；75%的網(wǎng)站能夠持續(xù)公開人事任免、干部選拔、人員考錄、事業(yè)單位招聘等信息；超過60%的網(wǎng)站及時發(fā)布業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行較為細(xì)致的解讀、說明。財政性資金公開效果明顯，50余家部委網(wǎng)站公開了2015年財政預(yù)算和2014年財政決算、2015年“三公”經(jīng)費預(yù)算和2014年“三公”經(jīng)費決算信息；多數(shù)部委網(wǎng)站能夠按照國務(wù)院的工作部署，公開權(quán)力清單，包括項目名稱、審批部門、行政類別、設(shè)定依據(jù)、共同審批部門、審批對象等內(nèi)容，但對行政處罰結(jié)果、行政強制、行政給付等行政權(quán)力事項卻較少公開。[15]《2015年中國政府網(wǎng)站績效評估總報告》地方網(wǎng)站評估結(jié)果顯示，基礎(chǔ)信息公開較好，績效評估指數(shù)達(dá)到0.78，80%的地方網(wǎng)站能夠主動公開地區(qū)介紹、機構(gòu)職能、領(lǐng)導(dǎo)信息、政府文件、人事信息、財政資金、統(tǒng)計信息、發(fā)展規(guī)劃、價格收費和政府工作報告等基礎(chǔ)政府信息，并建立政府信息公開目錄、提供依申請公開政府信息渠道。但仍有超過40%的地方政府網(wǎng)站對公共資源配置、食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等要求公開的重點領(lǐng)域信息，未能全面公開。[16]

多個省市自治區(qū)在2015年度政府信息公開工作年度報告中，剖析了政府信息公開工作存在的問題，要求2016年繼續(xù)加大信息主動公開的廣度和深度。如《2015年天津市政府信息公開工作年度報告》提到：“2016年將重點推進財政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項目等領(lǐng)域的政府信息公開。繼續(xù)抓好公共服務(wù)和食品藥品安全等涉及人民群眾切身利益的信息公開。繼續(xù)加強行政權(quán)力清單公開工作，深化、細(xì)化三公經(jīng)費、保障性住房、環(huán)境保護、國有企業(yè)、教育、社會組織等信息公開”，“對公眾關(guān)注的社會熱點信息，加強解疑釋惑，積極予以回應(yīng)，做好政策解讀”。[17]南京市2015年政府信息公開報告》中提到，“未將政府網(wǎng)站建設(shè)切實轉(zhuǎn)到信息內(nèi)容建設(shè)上，公開信息的全面性、系統(tǒng)性、規(guī)范性有待進一步提升。一些涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高的領(lǐng)域，還需進一步加大信息公開推進力度。”

(三)準(zhǔn)確性不足

政府信息公開的準(zhǔn)確性，是指政府信息內(nèi)容的真實性和客觀性，表現(xiàn)為信息的措辭貼切，邏輯嚴(yán)密，數(shù)字、圖表準(zhǔn)確，表達(dá)客觀，沒有偏見或歪曲事實。政府信息公開的準(zhǔn)確性，將直接影響政府的形象和公信力。所以對公開的政府信息，務(wù)必嚴(yán)格審核，嚴(yán)格把關(guān)，不容絲毫的疏忽或草率。

然而，目前在我國政府信息公開過程中，信息失真的事件時有發(fā)生。預(yù)算性失真、資產(chǎn)性失真、項目性失真、票據(jù)性失真等會計信息失真、統(tǒng)計信息失真，常常引發(fā)公眾的不滿。天津市2013-2015年政府信息公開年度報告顯示，2013、2014年天津市澄清虛假、不完整信息分別為3件和52件，2015年依申請公開的政府信息中，告知作出更改補充數(shù)214件；而“7.23溫州動車事故”、“雷洋事件”等進一步表明，政府信息公開的準(zhǔn)確性還有待提高，政府的公信力有待進一步提升。

(四) 便捷性受限

政府信息公開的便捷性，要求政府機關(guān)盡其所能為公眾提供方便快捷的信息獲取方式，減少公眾獲取信息的障礙，提高信息獲取的效率，從而更好地滿足公眾對政府信息的需求。

《條例》第五條要求行政機關(guān)公開政府信息遵循便民原則。按照政府信息公開的方式，社會公眾獲取信息可以分為主動查找和申請公開兩種方式。政府網(wǎng)站作為信息公開的主渠道，公眾主動查找政府信息依賴于網(wǎng)站檢索功能的完備和有效程度。筆者通過對31個省級政府網(wǎng)站的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)遼寧省和新疆維吾爾自治區(qū)的政府信息公開專欄下未設(shè)置專門的檢索途徑，但可以通過政府網(wǎng)站的“本站檢索”欄目進行檢索。政府信息公開欄目的檢索入口主要包括：關(guān)鍵詞檢索、限制檢索、模糊檢索與智能擴展檢索。如天津市、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、河南省等政府信息公開網(wǎng)站提供了名稱、關(guān)鍵字、文件標(biāo)題檢索功能；北京市、吉林省、陜西省等政府信息公開網(wǎng)站提供了起止時間限定、欄目限定、發(fā)布機構(gòu)限定等限制檢索功能；北京市、天津市、河北省等政府信息公開網(wǎng)站除提供普通檢索外，還提供了高級檢索功能。總體而言，我國各級各類政府網(wǎng)站的信息整合程度低下，政府信息公開欄目中設(shè)置的政府信息查詢功能模塊多數(shù)是關(guān)鍵詞精確匹配，搜索智能化程度低，查詢功能不完善，無疑給社會公眾查詢政府信息帶來極大的不便。

此外，政府信息公開目錄作為公眾定位和獲取信息的重要工具，其應(yīng)用情況直接影響政府公開信息的獲取。目前，政府信息公開目錄的劃分主要按機構(gòu)、主題、體裁及服務(wù)對象四種類型分類。如天津市政府信息公開目錄按單位和主題進行分類；上海市政府信息公開目錄按機構(gòu)和主題劃分為21個類目；浙江省政府信息公開目錄則按組配和機構(gòu)進行分類。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府信息公開目錄分類不夠合理，類目的設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)范，不能提供目錄檢索功能，與此同時，少數(shù)網(wǎng)站存在信息公開目錄的更新維護不及時，信息更新數(shù)量少等問題。

(五) 安全性不高

政府信息公開的安全性，是指政府信息網(wǎng)絡(luò)的硬件、軟件及其系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)受到保護，不因偶然的或者惡意的原因而遭到破壞、更改、泄露，系統(tǒng)能保持連續(xù)、可靠、正常地運行，信息服務(wù)不中斷。信息安全主要包括以下五方面的內(nèi)容，即需保證信息的保密性、真實性、完整性、未授權(quán)拷貝和所寄生系統(tǒng)的安全性。[18]

政府門戶網(wǎng)站是政府信息公開的重要窗口，是政府外在形象的重要體現(xiàn)。政府信息公開事關(guān)國計民生，公開的信息一旦被篡改將造成政府形象受損、信息發(fā)布受限、重要數(shù)據(jù)丟失、木馬病毒傳播、引發(fā)泄密事件頻發(fā)等多種嚴(yán)重后果。2015年度中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果顯示，2014年共有1 763家政府網(wǎng)站被篡改攻擊，1 529家政府網(wǎng)站被植入后門。2015年評估范圍內(nèi)的900余家網(wǎng)站中，超過90%的網(wǎng)站存在各種危險等級安全漏洞，甚至有60余家網(wǎng)站的安全漏洞數(shù)量超過了100個。[19]據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心監(jiān)測，2015年我國境內(nèi)有近5 000個IP地址感染竊密木馬，存在泄密和運行安全風(fēng)險。針對我國實施的APT(Advanced Persistent Threat，高級持續(xù)性威脅)攻擊事件也在不斷發(fā)生，例如境外“海蓮花”黑客組織多年來針對我國海事機構(gòu)實施APT攻擊；國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心還通報了2015年涉及政府機構(gòu)和重要信息系統(tǒng)部門的事件型漏洞近2.4萬起，網(wǎng)頁仿冒事件頻發(fā)，仿冒的頁面數(shù)量超18萬個，近2.5萬個網(wǎng)站被篡改，其中被篡改的政府網(wǎng)站有898個。[20]

三、 影響政府信息公開質(zhì)量的因素

從上述的調(diào)研分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前我國政府信息公開質(zhì)量還處在較低的水平，政府信息公開質(zhì)量良莠不齊，優(yōu)劣并存。存在的問題有：信息水分多，不能反映真實情況；信息滯后性嚴(yán)重，不能適應(yīng)形勢的變化；信息的適用性不夠，難以有效服務(wù)于公眾；信息的系統(tǒng)性不強，難以形成信息的全面聯(lián)系。究其原因主要有以下幾個方面：

(一)信息公開的政策法規(guī)不夠健全

由于受條塊分割、分散管理等體制的影響，我國政府信息公開工作在統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)上存在不少問題。各地政府在信息采集、加工、發(fā)布各環(huán)節(jié)上沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的信息質(zhì)量控制手段。同時，各地政府部門各行其是，逐步形成了以地域、專業(yè)、部門、系統(tǒng)等為邊界的信息孤島和資源割據(jù)的局面，以致出現(xiàn)嚴(yán)重的信息閑置、信息重復(fù)和信息資源的浪費。究其原因，一個最重要的因素就是沒有強有力的政府信息公開質(zhì)量保障的政策、法規(guī)和管理制度。

當(dāng)前，我國雖然在信息公開立法上形成了以《中華人民共和國政府信息公開條例》為主干，以《行政許可法》《行政處罰法》《保密法》《檔案法》和地方法規(guī)為補充的法律體系，司法上也以《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》為標(biāo)志，明確了政府信息公開案件的起訴、受理權(quán)限、程序及司法救濟機制等，但由于《條例》只是一個行政法規(guī)，法律適用性先天不足，所以在實施過程中與其它法律法規(guī)發(fā)生沖突時，往往要服從其它法律法規(guī)，常使“涉密”成為某些政府部門拒絕向公眾提供信息的借口，影響政府信息公開的全面性、完整性。

(二)信息供給不夠充分

信息供給是信息商品經(jīng)營者向信息用戶提供信息產(chǎn)品的過程，其最終目的是為信息用戶服務(wù)，滿足信息用戶的信息需求。[21]有效的政府信息供給能保證政府信息公開的全面性、完整性、準(zhǔn)確性，這對提高政府工作的透明度，保障公民的知情權(quán)，降低公眾對風(fēng)險的恐懼，增強公眾對風(fēng)險發(fā)生概率的判斷，提升政府的公信力，都有重要的意義。

目前，我國中文信息資源已有較大幅度的增長，截止2015年12月底，中國域名總數(shù)為 3 102 萬個，網(wǎng)站總數(shù)為 423 萬個。[22]就整體來看，政府作為社會最大的信息資源擁有者，無論是面向政府內(nèi)部信息的供給，還是面向社會公眾的信息供給，都有待進一步提高：

1.針對政府決策部門、政策研究部門與科研單位的信息供給不夠充分。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的調(diào)查統(tǒng)計，全國在線數(shù)據(jù)庫的總量為118.5萬個，政府網(wǎng)站僅占3.8%；政府網(wǎng)站的內(nèi)容，只有27.6%屬于原創(chuàng)。[23]

2.統(tǒng)計信息項目指標(biāo)設(shè)置滯后，與國際接軌進程緩慢，國際信息發(fā)布不及時、不系統(tǒng)、可比性差。由于中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布口徑不統(tǒng)一或數(shù)據(jù)來源的不規(guī)范，出現(xiàn)同類數(shù)據(jù)信息相互沖突、相互矛盾現(xiàn)象，比如各省上報的經(jīng)濟增長速度超過中央統(tǒng)計的國家經(jīng)濟增長速度，從而影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，不僅遭到公眾的質(zhì)疑，也給用戶帶來極大的不便。[24]

3.突發(fā)事件或危機管理信息缺乏。在突發(fā)事件狀態(tài)下，政府信息供給不足，容易造成虛假信息泛濫，影響輿情，甚至引發(fā)社會危機。

(三) 信息技術(shù)不夠完備

信息技術(shù)是政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺有效運行的關(guān)鍵。信息技術(shù)涉及政府公開信息的采集、加工、處理、傳輸、儲存和利用等，包括網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、信息組織和數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)，以及維護平臺正常運行的安全技術(shù)，如容災(zāi)建設(shè)和數(shù)據(jù)遷移等。信息技術(shù)對政府信息公開質(zhì)量的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對政府信息公開硬件環(huán)境的影響，如政府信息公開平臺建設(shè)、政府信息存儲共享平臺的設(shè)計等；二是對政府信息公開軟件環(huán)境的影響，如數(shù)據(jù)庫的組織、存儲技術(shù)的改進、檢索策略的提高等。

目前，我國政府信息公開還存在因信息技術(shù)應(yīng)用不充分而導(dǎo)致的政府信息公開質(zhì)量問題，如網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺規(guī)劃不合理，檢索和鏈接功能不完善，管理后臺不統(tǒng)一，公眾交互反饋不暢通，政府信息整合推進緩慢，信息安全缺乏有效保障等，急需加強信息技術(shù)的整合與應(yīng)用，將政府門戶網(wǎng)站打造成為政務(wù)公開的渠道、服務(wù)社會的平臺、政民互動的橋梁、展示政府形象的窗口。

四、政府信息公開質(zhì)量保障機制構(gòu)建

當(dāng)前，政府信息公開正成為各國建立透明的服務(wù)型政府的熱點和趨勢，為了實現(xiàn)政府信息公開的質(zhì)量要求，有計劃、有系統(tǒng)地建立政府信息公開質(zhì)量保障機制已是大勢所趨。

(一)完善政府信息公開的法律制度

在政府信息公開質(zhì)量的眾多保障條件中，完善的法律法規(guī)體系無疑是不可或缺的要素。它是政府信息公開質(zhì)量保障制度的基礎(chǔ)與監(jiān)管依據(jù)，更是政府信息資源管理法治化的根本，集中體現(xiàn)了國家對政府信息公開的宏觀質(zhì)量控制要求。為保障我國政府信息公開工作的持續(xù)健康發(fā)展，建立和完善我國政府信息公開質(zhì)量法律法規(guī)體系已是當(dāng)務(wù)之急。

1.制定《信息公開法》，加大信息公開質(zhì)量的法律強制性。《條例》的頒布實施是我國政府信息公開制度建設(shè)的重要里程碑，但從嚴(yán)格的法理意義而言，《條例》僅僅是一種行政法規(guī)，其效力低于憲法和一般法律。加之《條例》本身存在表述模糊、可操作性欠強等問題，單純依靠《條例》很難保障政府信息公開質(zhì)量的權(quán)威性和持續(xù)性。從國外的立法實踐來看，政府信息公開作為一項基本行政制度，西方國家?guī)缀鯚o一例外地頒布了有關(guān)政府信息公開的正式法案，[25]以法律至高無上的權(quán)威為政府信息公開的實施保駕護航。[26]因此，我國應(yīng)在《條例》的基礎(chǔ)上，加強調(diào)研，充分論證，適時提升《條例》的法律位階，盡早制定頒布《信息公開法》，以加大政府信息公開質(zhì)量的法律強制性。

2.制定信息質(zhì)量指南，規(guī)范政府信息公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為了規(guī)范政府信息收集、保存和利用工作，規(guī)范和約束行政機關(guān)的信息行為，彌補現(xiàn)行信息收集、保存和利用過程中因“無質(zhì)量控制部門”而可能導(dǎo)致的信息質(zhì)量失控的缺陷，提升政府信息公開質(zhì)量保障水平，按照“先宏觀后微觀”、“先基本原則后具體規(guī)則”、“先政策后立法”的思路，在廣泛調(diào)研和試點實踐的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟地制定和實施信息質(zhì)量指南。

(二)健全政府信息公開的監(jiān)管制度

“法律的進步作用之一乃是約束和限制權(quán)力。”[27]由于政府信息公開質(zhì)量保障是一項綜合性的系統(tǒng)工程，它涉及人、資金、設(shè)備等諸多因素的再分配，迫切需要建立權(quán)威性的政府信息公開質(zhì)量管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)政府信息公開質(zhì)量保障的日常工作。在領(lǐng)導(dǎo)機制方面，要建立政府信息公開質(zhì)量保障的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確主要領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)；設(shè)立信息質(zhì)量管理協(xié)調(diào)部門，完善機關(guān)內(nèi)部監(jiān)管機制，不斷優(yōu)化政府信息公開組織框架和信息公開工作規(guī)范，督促各部門不斷加強信息公開質(zhì)量規(guī)范建設(shè)。建立內(nèi)部動態(tài)調(diào)整機制，強化權(quán)力清單和責(zé)任清單，深化細(xì)化公共資金、公共資源、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域的信息公開。強化監(jiān)督問責(zé)制度，突出領(lǐng)導(dǎo)在政府信息公開質(zhì)量保障中的核心作用，保證內(nèi)部信息質(zhì)量控制的有效性。在執(zhí)行層面，可以借鑒國外的信息專員制度，建立首席信息官體系，以第三方的角色來履行監(jiān)管責(zé)任。

(三)建立政府信息公開的評估制度

質(zhì)量評估是用于衡量和確保政府信息公開質(zhì)量的一種重要手段，通常由專門的機構(gòu)和人員按照一定的規(guī)范和程序，遵循特定的指標(biāo)體系，運用科學(xué)的方法，依據(jù)大量的客觀事實和數(shù)據(jù)，對政府信息公開滿足公眾的程度所作出的客觀、公正的評判。[28]

政府信息公開質(zhì)量評估的方法有很多，主要有定性評估法、定量評估法以及綜合評估法三類，理想的評估法應(yīng)是定性和定量的有機結(jié)合，以定性評估的全面性和成熟性來彌補定量評估的波動性，以定量評估的科學(xué)性和客觀性來彌補定性評估的主觀性，從而達(dá)到全面和科學(xué)評估政府信息公開質(zhì)量的目的。

(四)完善政府信息公開的救濟制度

政府信息公開救濟制度是針對行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)和行政機關(guān)在政府信息公開過程中侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的救濟途徑、方式、程序的制度。[29]對政府信息公開工作中可能存在的疏漏或失誤、應(yīng)當(dāng)主動公開而沒有公開或不及時公開的、侵犯信息公開申請人的合法知情權(quán)的行為，申請人可以通過各種途徑尋求救濟。救濟制度的建立和實施，一方面是為了保護信息公開申請人的合法權(quán)益；另一方面也是為了有效控制行政權(quán)力，促使政府依法行政，達(dá)到建設(shè)法治政府的目的。

[1]趙超.社科院法學(xué)所發(fā)布政府信息公開第三方評估報告[R/OL].[2016-02-20].http://news.xinhuanet.com/2015-03/30/c_1114809444.htm.

[2]楊婷.國家統(tǒng)計局:云南陸良縣有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實[EB/OL].[2016-02-24].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/05/c_117247876.htm.

[3]寧德：嚴(yán)肅問責(zé)省委巡視反饋的統(tǒng)計數(shù)據(jù)失實問題相關(guān)責(zé)任人[EB/OL].[2016-02-27].http://www.fjjc.gov.cn/html/zfgkxsgzyw/20150329/1659940.html.

[4]國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失真害莫大焉[EB/OL].[2016-02-28].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/xwpl/201003/t20100316_711448.htm.

[5]楊燁.多地環(huán)保監(jiān)測設(shè)備基本形同虛設(shè) 數(shù)據(jù)失真嚴(yán)重[EB/OL].[2016-03-04].http://news.xinhuanet.com/local/2014-02/26/c_119500474.htm.

[6]梅松.網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急處置:政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件的困境與出路——基于湖北省情的實證分析[J].電子政務(wù),2016(5)：9-15.

[7]國務(wù)院.中華人民共和國政府信息公開條例[EB/OL].[2016-03-12].http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.

[8]錢遜.錢遜講《論語》[M].北京:中國盲文出版社,2014:238.

[9]黃無吉.道德經(jīng)講義[M].北京:九州出版社,2014:7.

[10]黃正根.開發(fā)信息資源 服務(wù)四化建設(shè)——紀(jì)念小平同志為經(jīng)濟參考報題詞十周年[J].中國記者,1994(10):6-7.

[11]王萬華.知情權(quán)與政府信息公開制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2013:93-94.

[12]莫祖英,白清禮,馬費成.“政府公開信息質(zhì)量”概念及內(nèi)涵解析[J].情報雜志，2015(10)：151-155，116.

[13]王子約.國務(wù)院普查全國政府網(wǎng)站：更新慢不回復(fù)零容忍[EB/OL].[2016-05-17].http://tech.sina.com.cn/i/2015-03-25/doc-ichmifpy1467572.shtml.

[14]2015年政府網(wǎng)站發(fā)展四個不足[EB/OL].[2016-03-23].http://ccct.mofcom.gov.cn/article/zt_jxpg2015/lanmutwo/201512/20151201207037.shtml.

[15]部委網(wǎng)站評估結(jié)果分析[EB/OL].[2016-03-26].http://2015wzpg.cstc.org.cn/wzpg2015/zbg/pgbg_detail.jsp?id=127553.

[16]地方網(wǎng)站評估結(jié)果分析[EB/OL].[2016-04-05].http://2015wzpg.cstc.org.cn/wzpg2015/zbg/pgbg_detail.jsp?id=127554.

[17]2015年天津市政府信息公開工作年度報告[R/OL].[2016-05-02].http://www.tjzfxxgk.gov.cn/tjep/js_NDBGInfordetail.jsp?id=12.

[18]電子政務(wù)基本術(shù)語[J].電子政務(wù)，2004(1)：46-49.

[19]張少彤, 張楠, 王友奎,等.2015年中國政府網(wǎng)站績效評估:結(jié)果、亮點、不足[J].電子政務(wù)，2016(2)：20-28.

[20]CNCERT.2015年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告[R/OL].[2016-05-12].http://www.cert.org.cn/publish/main/upload/File/2015%20annual%20report(1).pdf.

[21]鄭長軍.試論信息的供給與需求[J].圖書情報知識,1995(1):27-29.

[22]CNNIC.第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》[R/OL].[2016-05-20].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201601/P020160122444930951954.pdf.

[23]工業(yè)和信息化部信息化推進司.轉(zhuǎn)型與調(diào)整：中國信息化發(fā)展報告2010[M].北京:電子工業(yè)出版社,2010:161.

[24]劉雁書,謝文照,劉雙陽,等.中國政府網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)公眾可獲取性及質(zhì)量研究[J].統(tǒng)計與決策,2007(7):53-55.

[25]相麗玲,宋璐. 中美政府信息質(zhì)量的法律規(guī)范比較[J].圖書情報工作,2014(3):54-57.

[26]宗誠.國外信息公開立法對我國《政府信息公開條例》的啟示[J].情報理論與實踐,2010(3):37-40.

[27]博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:39.

[28]張建彬.政府信息公開的信息質(zhì)量研究[J].情報理論與實踐,2012(11)：29-33,51.

[29]曹康泰.中華人民共和國政府信息公開條例讀本[M].北京:人民出版社,2007:135.

(責(zé)任編輯 吳月芽)

Quality Guarantee Mechanism for Government Information Publicity in China

WANG Yundi

(Library,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

The quality of government information publicity has an important impact on the development and utilization of the government information. This paper analyzes the problems in government information publicity, such as timeliness, comprehensiveness, accuracy, convenience and safety, and discusses the factors influencing government information publicity. It suggests that we should construct the quality guarantee mechanism for government information publicity from the following four aspects: optimizing the legal system, strengthening the supervision system, building the evaluation system and perfecting the relief system.

government information publicity; information resources; information quality; guarantee mechanism

2016-06-16

王云娣(1966-)，女，浙江湖州人，浙江師范大學(xué)圖書館研究館員，管理學(xué)博士。

國家社科基金一般項目“面向城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的信息資源公益性開發(fā)研究”(13BTQ008)

G203

A

1001-5035(2016)06-0081-07