社會資本參與水利建設的典型模式及操作要點

馬 超,袁曉奇

(1.水利部發展研究中心,北京 100038; 2.水利部農村水利司,北京 100053)

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社會資本參與水利建設的典型模式及操作要點

馬 超1,袁曉奇2

(1.水利部發展研究中心,北京 100038; 2.水利部農村水利司,北京 100053)

水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施,也是國家創新投融資機制、鼓勵社會資本發展的重要領域。通過大量的實地調研和案例收集整理,對當前國內社會資本參與水利工程建設運營的典型模式進行總結,重點分析了股權投資、特許經營、購買服務、設立融資平臺4種不同模式下政府和社會資本合作的方式和途徑,指出每種模式的主要特征、適用項目類型以及相應的操作要點。

水利工程;社會資本;政府和社會資本合作(PPP);典型模式

近年來,為激發社會資本活力,建立健全水利投入資金多渠道籌措機制,提高水利管理效率和服務水平,國家持續加大政策支持力度[1-3],有關部門和地方積極開展政府和社會資本合作(PPP)實踐探索,通過投資補助、財政補貼、價格機制等舉措,鼓勵社會資本以特許經營等形式參與水利工程建設運營,取得了積極進展和成效。社會資本的參與意愿得到提高,投入規模不斷擴大,特別是一些地方通過創新政府和社會資本合作機制、合理明確優惠和扶持政策,拓寬了社會資本參與范圍。社會資本的參與方式也逐漸靈活多樣,不僅具有較強供水、發電功能的水利項目能夠引入社會資本,農田水利、飲水安全、河湖治理等大量以公益性為主、長期主要依靠政府投資的項目,也開始成為吸引社會資本的重要領域。民間投資用于水利建設的投資比重不斷擴大,“十二五”期間全國民間投資用于水利建設資金964億元左右,約為“十一五”期間的5.4倍,非財政資金在水利建設投資中的比重進一步提高。筆者結合國家層面開展的社會資本參與重大水利工程建設運營試點進展情況,以及各地自發推動的吸引社會資本探索實踐,并綜合當前國內有關專家學者的研究成果[4-16],將當前社會資本參與水利工程建設運營的類型總結為股權投資、特許經營、購買服務、設立基金平臺等幾種典型模式,分別選擇典型案例分析其經驗做法,并對每種模式的適用范圍和操作注意事項進行論述。

1 股權投資方式

1.1 典型案例

陜西省南溝門水庫位于陜西省延安市黃陵縣境內,是一座以工業和城鄉生活供水為主、兼顧灌溉和發電等綜合效益的大(二)型工程,工程總庫容2.006億m3,年供水量1.2億m3,項目概算總投資19.21億元,其中資本金54 540萬元、貸款137 560萬元。該項目地處缺水地區,且向能源化工企業供水價格較高,項目整體經營性較強,社會資本參與意愿較強。為緩解地方政府投資壓力,解決項目建設資金不足問題,延安市政府通過競爭性談判的方式,確定由代表政府投資主體的延安水務投資公司與供水工業園區的陜西延長石油投資有限公司、華能國際電力開發公司2家國有企業共同組建項目法人,按照4∶3∶3比例進行資本金出資和銀行貸款擔保,通過股權投資的方式承擔水庫建設運營管理任務,貸款融資和未來供水發電收益分配均按出資比例進行。社會資本方參與項目建設后,有效解決了地方政府建設資金缺口問題,同時加快推動解決了包括社會資本方自身在內的延安地區能源化工基地企業的用水需求。南溝門水利樞紐的投資結構如圖1所示。

圖1 南溝門水利樞紐投資結構

1.2 適用范圍分析

對于政府投資方而言,由于該項目建設資金全部由社會投資經營主體的自有資金和擔保貸款共同解決,替代了政府投資項目中的財政出資部分,解決了資金缺口問題。對社會投資方而言,考慮工程建成后供水效益較好、經營性較強,因此更愿意采用股權投資,通過占有一定股份的方式,更加長久和穩定地獲得工程運營效益。由此可見,這一模式對于以供水或發電為主、經營性較強的水利項目而言具有較強的借鑒價值和示范作用。

1.3 操作注意要點

與其他PPP模式相比,股權投資方式的一個顯著特點在于,社會資本方通過持有一定比例(獨資、參股、控股)的股份,持續擁有項目的所有權并參與經營管理,一般情況下不存在社會資本退出問題。考慮水利工程多數都具有公益性功能,與公共安全與公眾利益密切相關,采用這一模式對政府的要求相對更高：一是在制定實施方案時,要合理確定資本金結構,特別是對于綜合性較強、影響范圍較大的水利工程,要采用政府出資人代表或國有企業控股的形式,保持對水利工程的控制權,確保公共安全和公眾利益不受侵害;二是在項目建設運營中,要更加注重監督管理,確保工程質量、安全和公益性效益的發揮。

2 特許經營方式

2.1 典型案例

湖南省莽山水庫是一座以防洪、灌溉為主,兼顧城鎮供水與發電等綜合利用的水利樞紐工程,水庫總庫容1.33億m3,設計灌溉面積2.08萬hm2,城鎮年均供水量2 227萬m3,電站裝機1.8萬kW,可研批復總投資16.13億元。經測算,整個項目正常年份年均不含稅收入為5 451萬元,年總支出成本為6 475萬元,項目收益小于項目年總支出成本,不具備吸引社會資本條件。為吸引社會資本參與,采取樞紐工程和灌區工程運營管理分離的方式,樞紐部分以特許經營方式吸引社會資本參與,通過公開招標,確定深圳市金群園林實業發展有限公司等3家企業組建莽山水庫開發建設有限公司,作為項目法人,負責樞紐工程的建設運營和灌區骨干工程的建設,項目法人投入資本金1.26億元,貸款2.94億元(此處不含建設期貸款利息),樞紐工程特許經營期44年(含建設期4年)。社會資本通過供水、發電獲得投資回報,政府承擔水庫防洪、灌區運行管理、移民安置等公益性部分投資,明確不參與收益分配,并承諾在工程投資、供水發電收益保障等方面給予政策“兜底”,提高了社會資本收益預期,有效解決了社會資本“不愿進”的問題。經測算,樞紐工程和灌區工程分離后,樞紐部分融資前稅前財務內部收益率為2.08%,樞紐部分稅后資本金財務內部收益率為0.96%,考慮政府資本金不參與收益分配,企業資本金稅后財務內部收益率為6.37%。與此類似,安徽省白蓮崖水庫、江西省峽江水利樞紐將經營性較強的電站經營權部分剝離出來吸引社會資本,有效提高了社會資本的收益預期,同時解決了工程建設資金不足問題。湖南莽山水庫的投資組成結構如圖2所示。

圖2 湖南莽山水庫投資組成結構

2.2 適用范圍分析

在應用軟件系統中，常用數據層來完成與數據庫的交互，常常采用DAO(數據訪問)模式。由于數據庫的連接是一個“貴重”資源，因此，為了提高效率，常常要求一次連接能夠完成批量數據的處理。那么如何才能高效地完成數據批量的處理(即，增刪改查)?

特許經營是目前各地吸引社會資本參與水利等公共基礎設施建設運營時,最常采用的一種模式。特別是對水利工程而言,由于大多數項目公益性和經營性并存,在推行PPP時既要滿足社會投資人的合理收益要求,又要維護好公共安全和公眾利益,為此政府往往通過競爭性方式授權確定社會投資人參與,通過協議明確雙方權利義務和風險分擔,并約定其在一定期限和范圍內投資建設運營水利工程,通過供水、發電等向社會提供公共服務,同時獲得投資收益。具體操作時,有的是將項目整體打包進行特許經營,有的則是根據項目功能屬性,將經營性部分剝離出來單獨進行特許經營,公益性部分仍主要由政府承擔?？偠灾?該模式對于具有一定供水或發電收益的準公益性水利項目具有較好的參考借鑒價值。

2.3 操作注意要點

采用該模式的水利項目有兩個重要特點：一是契約性,即雙方的收益分配、風險分擔、優惠政策等邊界條件都是以協議或合同方式確定;二是期限性,多數情況下社會投資人只在一定期限內擁有工程的經營收益權,期限屆滿后無償或有償將該基礎設施移交給政府,期間并不真正擁有工程的所有權?；谝陨咸攸c,采用該模式吸引社會資本需重點注意兩點:一要合理確定邊界條件。在制定PPP實施方案時,要通過融資模式比選、財務可行性分析、投資風險分析等工作,對項目實施的必要性和可行性進行充分論證,在項目洽談和合作協議簽訂時,要與社會投資人對雙方的責權分工、特許經營范圍、收益預期等細節進行充分溝通協商;二要完善退出機制。在社會資本退出時,為做好項目移交接管,政府有關部門應做好清產核資,落實項目資產處理和建設與運行后續方案。特別是針對因特許經營協議一方違約或不可抗力等原因,出現特許經營協議提前終止情形的,政府要按照協議和有關規定,做好項目評估、測試、回收、移交等手續,確保水利工程的順利實施和持續安全運行,維護社會資本合法權益,保證公共利益不受侵害。

3 購買服務方式

3.1 典型案例分析

對自身收益能力較弱甚至沒有收益的水利項目,一些地方通過購買服務或項目打捆的方式開展政府與社會資本的合作。如浙江省麗水市麗陽溪水系綜合整治工程,涉及綜合整治河道8.93 km,建設翻板閘3座,景觀疊水堰壩16座,以及河道兩岸的綠化約16萬m2,工程投資7.9億元?？紤]項目自身沒有盈利能力,確定以政府購買服務的方式吸引社會資本參與,即通過公開招標確定社會投資經營主體,由社會資本方和麗水市水利發展公司共同出資成立項目公司,由其負責項目建設和運營管理,社會資本的投入成本和收益在項目建成后由政府每年按照一定額度支付,約定期限為12年,運營期滿后項目無償移交給項目實施機構。此外,重慶、鎮江等一些地方在城市水環境整治中,盡管財政并未直接支付費用,但通過允許社會資本分享周邊土地增值等方式,引導房地產開發商等社會投資經營主體參與項目建設,既解決了公益性項目建設的資金缺口問題,又滿足了社會資本的投資回報要求,實現了合作的“雙贏”。據了解,近年來河南許昌、河北承德等一些地方,在城市污水處理、河道綜合整治等項目建設中與社會資本方簽訂了PPP項目合作框架協議,有效解決了項目建設資金不足問題,在政府和社會資本合作方面積累了有益經驗。

3.2 適用范圍分析

與特許經營等PPP模式相比,政府購買服務的最大區別在于付費機制不同。前者通過向項目產品和服務的使用者收取費用(如水費、電費)回收項目建設和運營成本,后者則主要通過政府支付購買費用來回收私人部門前期建設投資及運營費用,因此也可稱之為“政府付費類PPP”。通過發揮市場機制作用,把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據服務數量和質量向其支付費用,對于構建多層次、多方式的公共服務供給體系,提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務具有重要作用。對水利工程而言,經營性項目和準公益性項目可通過PPP模式吸引社會資本進入,對于自身無法通過使用者付費取得收益、過去主要依靠政府投資建設的公益性項目,可通過政府購買服務的方式鼓勵社會力量參與。這一做法不僅適用于新建水利工程,對于已建成的水利工程,同樣可以采用政府購買服務模式,選擇合適的社會力量負責工程運行管理和維修養護,如水利工程物業化管理。需要注意的是,對于以防洪、灌溉為主的公益性項目,考慮其與公共安全關系更為密切,其建設和運行管理暫不宜向社會力量購買。

考慮水利項目類型特點和功能屬性等因素,政府通過購買服務方式與社會資本合作時,需要重點注意3個方面:一是規范采購。要根據購買服務的內容,對市場主體的資質資格、工作能力和經驗等作出明確要求,并按照政府采購法的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式擇優確定承接主體。二是科學考評。要建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制,對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價,并將考評情況向社會發布,作為今后政府購買服務提供參考。三是嚴格監督。要切實加強對服務提供全過程的跟蹤監管,特別是承接主體要嚴格履行合同義務,按時完成服務項目任務,保證服務數量、質量和效果。

4 設立基金平臺

4.1 典型案例

近年來,一些地方通過設立投資基金平臺的形式引導和帶動社會資本參與水利建設。如,2015年河南水利投資集團與浦東發展銀行簽訂協議,共同設立了河南浦銀水利股權投資基金,采用有限合伙制,由河南水利投資集團有限公司與3家股東共同出資成立,基金總規模為100億元,首期規模為14.5億元,主要以股權、債權、股債結合等投資方式,參與河南省內重大水利建設項目、水利水務并購項目和水利水務PPP項目的建設運營。該基金成立后,將進一步建立健全河南省多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系,引導和帶動更多社會資金投資基礎水利及城市水務,破解長期以來水利項目建設資金匱乏局面。此外,水利部綜合事業局等單位發起設立了國泰一新(北京)節水投資基金,通過發揮基金專業投資管理作用,引導和帶動更多的社會資金投資水利建設,有效解決了水利工程投資規模大、回收周期長、一般社會投資人難以參與的問題。該基金還積極推行“合同節水”這一新型投資建設模式,通過募集社會資本,集成先進節水技術,對特定項目進行節水改造,建立長效運行管理機制,分享節水效益。

4.2 適用范圍分析

近年來,國家先后以不同方式設立了集成電路、鐵路等產業投資基金。設立基金平臺與其他的PPP方式并無本質區別,但其重要意義體現在兩個方面:一是減少政府干預,能夠有效克服專項資金、無償資助、財政貼息等傳統財政補貼方式的弊端,減少政府對市場的直接干預,更加充分發揮市場機制作用。二是發揮資金的“集聚效應”,有利于通過財政引導發揮杠桿效應,撬動社會上規模小、分布閑散的資金投入水利項目,促使儲蓄向投資的順利轉化,提高社會資金的配置效率和運作效率,從而帶動社會資本在更廣范圍、更大程度上參與水利工程建設。與政府投資不同,投資基金一般實行市場化運作,因此其投向一般應為財務收益較好的水利項目。

4.3 操作注意要點

如何實現有效運作,是投資基金能否真正創新水利投融資機制的關鍵,結合基金特點,建議應重點注意3個方面:一是準確介入項目。以節水供水重大水利工程為例,國務院確定的172項重大水利工程項目中具有一定供水、發電收益的項目超過100項,總體具備基金投資的可行性。但在具體項目介入時,要對每個項目的財務效益及投資可行性進行準確分析。二是確保投資收益。收益和風險組合是衡量基金成敗的要件,為此要充分發揮財政資金引導作用,彌補項目盈利能力不足問題。特別是對公益性較強、沒有直接收益的項目,要通過投資補助、財政貼息、金融支持、與經營性較強項目的組合開發等方式,提高基金投資意愿和收益預期。三是能夠適時退出。項目投資進入一定時期運作成熟以后,基金應該選擇合理方式退出。為此,應建立科學合理的退出機制和運作程序,根據投資領域合理設置退出期,并在退出時做好項目評估、驗收、移交等相關工作。

5 結 語

除上述幾種PPP模式外,還有一些地方積極探索通過水權交易流轉、發行企業債券等形式吸引社會資本參與水利項目建設運營。比如,內蒙古自治區將水務投資公司確定為自治區級水利投融資平臺,組建自治區水權收儲中心,探索開展盟市間、行業間、用水戶間水權交易工作,依托水資源通過資本市場直接融資,并將水權收儲轉讓的收益投資節水項目;河南省水務投資公司則利用中期票據發行便利、利率較低、資金用途靈活的特點,通過發行中期票據吸引社會資本參與水利建設?？傮w來看,目前政府和社會資本合作的模式類型較多,許多已在水利領域得到實踐應用。但由于水利吸引社會資本仍處于起步階段,每種模式的實質性效果和適宜項目類型還需要在長期實踐中進行檢驗和修正。

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國家自然科學基金(41301630);中國科協青年人才托舉工程(2015-2017)

馬超(1986—),男,山東莒南人,高級工程師,博士,主要從事水利政策和水資源經濟學研究。E-mail:machao@mwr.gov.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.002

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0005-04

2016-07-11 編輯：陳玉國)