中國反貧困新命題

林閩鋼

近期，甘肅省發生的“楊改蘭事件”引發了媒體和社會的廣泛關注，無論是對該事件原因的闡釋，還是由此對社會結構和社會政策的反思性評論，都迅速推升了公眾的關注程度。在我看來，甘肅“楊改蘭事件”的發生在偶然性中隱藏著必然性。在痛定思痛和行政問責之時，更需要理性思考，抓住該事件所帶來的制度改革和政策轉化的時機，積極促進中國反貧困戰略的轉型升級。

反貧困戰略的對象：進一步向更大規模的低收入群體擴展

中國是世界上最大的發展中國家，也是貧困問題最突出的國家。30多年來，經濟的快速增長和政府采取強有力的反貧困措施，已經使6億多人脫貧，中國成為全球首個實現聯合國千年發展目標、使貧困人口減半的國家，成績舉世矚目，但存在的問題也相當突出。

一是中國反貧困戰略的對象仍然是絕對貧困人口。2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議將農民人均年純收入2300元（2010年不變價）作為國家扶貧標準。到2014年農村絕對貧困人口還有7017萬人。根據物價指數、生活指數等進行動態調整后，2015年貧困標準提升至2800元，按購買力平價計算，略高于世界銀行個人日均1.9美元的貧困標準，還屬絕對貧困范疇。截至2015年底，全國有城市低保對象957.4萬戶、1701.1萬人。2015年全國城市低保平均標準為451.1元/人·月。全國有農村低保對象2846.2萬戶、4903.6萬人。2015年全國農村低保平均標準為3177.6元/人·年。城鄉低保標準仍處于事實上很難維持貧困家庭基本生活的水平。

二是中國相對貧困人口總數巨大。2014年4月1日，國家主席習近平在比利時歐洲學院的演講中指出，“根據世界銀行的標準，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當于法國、德國、英國人口的總和”。面對如此巨大的相對貧困人口規模，需要在2020年消除絕對貧困人口的同時，開始在中國反貧困戰略設計上，采取漸進式推進的原則。應以“小步慢跑”方式把相對貧困人群分類、分批納入反貧困戰略瞄準的范圍。

從全世界反貧困歷程來看，反貧困具有明顯的階段性，反貧困戰略普遍的演變規律是，從絕對貧困人口向相對貧困人口漸進擴展。目前，在中國對農村貧困地區實施大規模精準扶貧，解決7千多萬絕對貧困人口的溫飽問題之時，進一步向更大規模的低收入群體實施反貧困戰略的時機也同時開啟。

反貧困戰略的重點：進一步向更艱難的發展型貧困開戰

貧困是相對于富足而言，因為貧窮而生活窘困，稱之為貧困。長期以來，在中國反貧困對象的瞄準和政策設計上，側重于“因貧”所導致的基本生活方面“窘困”問題的解決，即聚焦我們通常所說的“生存型”貧困問題的解決。而我們在各地實地調研中發現，在緩解貧困人口糊口“窘困”的同時，尤需重視“致貧”因素無法解決，即由于貧困者自身的因素和社會條件的限制，導致這部分貧困群體沒有發展能力和發展機會。在這個意義上，發展型貧困的實質是能力貧困和權利的貧困，顯然，解決發展型貧困比解決生存型貧困更困難，持續的時間會更長，遇到的社會問題會更多。

20世紀90年代以來，中國社會一個引人注目的現象，是伴隨貧富分化懸殊而出現了一個“底層社會”。同時，還應看到，任何—個市場經濟國家，由于市場競爭和自身能力等多種原因，都會有規模大小不同的底層社會。換句話說，底層社會的出現并不可怕，但需要理性面對，更需要積極干預。

向發展型貧困開戰的核心是打破底層社會最令人不安的固化狀態和貧困的代際傳遞鏈條。因此，外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時，增強這部分貧困者的發展能力和發展機會，才能起到根本作用。這就需要促進貧困者的社會參與，拓展有助于貧困者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目，挖掘其發展潛力，由“他助”轉換成“自助”，克服傳統扶貧方式消極被動的缺陷，使貧困者依靠自己的力量解決問題，最終融入社會發展之中。

從多數國家緩解貧困代際傳遞政策的設計來看，基本都是通過提升家庭經濟和撫養能力來幫助兒童擺脫貧困風險，避免陷入貧困代際傳遞。之所以要重視家庭的作用，是因為兒童早期接受的教育均來自家庭，兒童成長所需要的主要資源也來自家庭。政府在貧困兒童救助上所扮演的角色不能取代父母或家庭。因此，通過改善家庭狀況，提升家庭抵御社會風險的能力，幫助家庭采取合適的抵御風險的行動，保障兒童的成長與發展，可以阻止貧困的代際傳遞。目前，全面實施“兒童發展計劃”和貧困地區“婦女教育計劃”，加強母親教育和女童教育，尤為迫切和重要。

反貧困戰略的整合：進一步全面提升整體性貧困治理能力

“十三五”時期，在中國全面建設小康社會進程中，反貧困進入攻堅階段，迫切需要把政府和社會的各種反貧困資源整合起來形成合力，使經濟政策和社會政策交互發揮作用，全面提升實施反貧困戰略的回應性和有效性。

治理貧困是一項系統工程。地方政府治理貧困的工程，不僅涉及扶貧開發、民政等部門，還廣泛涉及財政、教育、衛生、交通、農業等諸多部門，需要做好區域性經濟社會發展戰略及總體規劃。

一方面，政府各部門需要在各自職能范圍內履行責任，還需要協力制定具體的反貧困政策，以科學精神創新和完善地區扶貧體制機制，形成完整的反貧困政策體系。目前，首先需要解決的，是扶貧開發與低保兩項制度在標準銜接、對象銜接、機制銜接和管理銜接上存在的突出問題。扶貧標準和低保標準“兩線分離”的狀態，對應了扶貧對象數據庫和低保對象數據庫“兩庫分離”的管理現狀，形成了農村扶貧對象和低保對象兩個不同的管理群體，存在兩套管理體制和運行機制，由此帶來明顯的弊端。在有條件的地方可以率先進行“兩線和兩庫”的整合，為中國反貧困戰略升級轉型奠定基礎。

另一方面，還需要針對貧困群體開展基本公共教育、基礎設施建設、基本醫療衛生服務、基本社會保障服務等，實現公共服務均等化，創造條件讓貧困群體自強自立。

鑒此，應統籌并理順反貧困的機構職能、體制機制、政策戰略，整合政府和社會資源，這是增強反貧困的有效性和長效性的關鍵。

中國今后的反貧困行動必須在政府主導之下，依靠市場的力量、社會的資源來推動。要充分發揮社會組織和專業社會工作者的作用，通過政府購買社會服務的方式，鼓勵社會組織和專業社會工作者直接針對貧困戶、貧困村，采取多種方法，開展針對性強、實施效果好的項目。特別是針對農戶開展各種形式的技術培訓，傳授技能，傳遞信息。

鼓勵社會組織和專業社會工作者廣泛參與貧困治理，有助于引導社會力量向貧困地區匯聚，有助于形成政府力量和社會力量有機結合的新的推動機制，從而形成“政府主導、社會參與、市場促進”的貧困治理新格局，早日實現反貧困目標。