資產評估法評析

資產評估法出臺背景

2006年6月，在財政部的積極推動下，全國人大財政經(jīng)濟委員會牽頭起草資產評估法，提出迫切需要通過立法解決評估行業(yè)行政多頭管理、市場人為分割，評估基本準則、標準和規(guī)范不統(tǒng)一，評估法律責任不完善、不統(tǒng)一等問題，要統(tǒng)一評估行業(yè)管理模式、評估市場準入條件、評估師資格管理制度、評估準則體系和技術規(guī)范、評估法律責任等。

但自該法起草開始，就受到社會各界的諸多質疑，主要集中在以下方面：一是在立法必要性方面，市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)，評估行業(yè)已有上百年發(fā)展歷史，但至今沒有一部以資產評估命名的法律，有評估立法的國家和地區(qū)一般只對不動產估價立法；二是在法律名稱方面，以資產評估法命名，勢必造成與現(xiàn)有資產評估專業(yè)的用語混淆，對委托人造成困擾，沖擊其他評估專業(yè)的業(yè)務，對評估市場秩序產生不利影響，且發(fā)達國家和地區(qū)很少使用“資產評估”這個詞，以此命名不夠科學準確，也難以與國際接軌；三是在評估專業(yè)劃分方面，有的評估專業(yè)是中國現(xiàn)階段特有的，可能會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展完成其歷史使命，而新的評估專業(yè)又有可能產生，因此，目前在科學劃分并明確各評估專業(yè)的執(zhí)業(yè)邊界方面還存在很大困難；四是在管理體制方面，現(xiàn)行六大類評估專業(yè)由五個部門分管，分別結合所在行業(yè)的特點和需要進行管理。有人提出是否有必要統(tǒng)一管理，應由誰來統(tǒng)一管理等問題。

在無國際經(jīng)驗可供借鑒的情況下，加之評估行業(yè)的專業(yè)性強，各評估專業(yè)之間的差異性很大，評估標準與管理體制很難統(tǒng)一，制定一部統(tǒng)一的法律難度很大。特別是中共十八大以來，國務院大力推進行政審批制度改革和職業(yè)資格清理，僅保留了房地產估價師的準人類職業(yè)資格，取消了其他評估師的準人類職業(yè)資格。在立法背景發(fā)生了很大變化的情況下，是否還有必要繼續(xù)立法，立法思路是否需要調整等問題再次引起了廣泛激烈的爭論。從最終出臺的資產評估法看，立法思路發(fā)生了較大轉變，從統(tǒng)一管理體制轉變?yōu)橐?guī)范評估行為，較大程度上有利于取得共識。自2006年6月成立資產評估法起草小組起，十年間法律草案經(jīng)歷七稿，經(jīng)歷四審，才最終審議通過。

資產評估法的積極作用與現(xiàn)實意義

1.為評估行業(yè)奠定了共同的法律基礎，提高了其法律地位。過去，六大類評估專業(yè)的相關規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)中，不夠系統(tǒng)、完整；評估人員、評估機構、評估委托人的權利義務，評估行業(yè)協(xié)會、評估行政管理部門的職責及其法律責任等，也不夠具體明確。例如，房地產估價的法律依據(jù)主要是《城市房地產管理法》，相關條款不多、不具體；資產評估的法律依據(jù)主要是《國有資產評估管理辦法》，該辦法為行政法規(guī)，法律位階不夠高；有的評估專業(yè)主要是市場化形成的，還沒有相應的法律、行政法規(guī)依據(jù)。資產評估法為評估行業(yè)奠定了共同的法律基礎，使其有了共同的法律依據(jù)，提高了其法律地位。

2.明確了評估分專業(yè)領域和專業(yè)類別，有利于增強其專業(yè)性。評估是與評估對象密切相關的，首先要對評估對象識貨。評估應按評估對象分為不同的專業(yè)，否則會導致專業(yè)性喪失，評估結果難以科學準確。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)，評估通常是分專業(yè)的，且分工較細。資產評估法雖然沒有明確的評估專業(yè)名稱，但規(guī)定評估師要分專業(yè)類別，法定評估業(yè)務要由相應專業(yè)類別的評估師承辦并簽署評估報告，全國性評估行業(yè)協(xié)會要按專業(yè)領域設立，評估行政管理部門要按各自職責分工分別對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。這些對保障評估的專業(yè)性和科學性具有積極作用。

3.降低了從業(yè)人員準入門檻，有利于評估行業(yè)吸引更多人才。資產評估法提出了評估專業(yè)人員這個概念，包括評估師和其他具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員，并允許評估師以外的其他評估從業(yè)人員簽署屬于非法定評估業(yè)務的評估報告。這在一定程度上降低了評估從業(yè)人員的準入門檻，有利于評估機構吸引和鎖定更多人才。實踐中還有現(xiàn)行法律對評估師資格作出的相關規(guī)定，如何保持法律之間的銜接也是立法過程中爭議較大的問題。《資產評估法釋義》對有關銜接問題進行了說明：“本法放開了評估從業(yè)人員的準入門檻，但是根據(jù)城市房地產管理法第58條的規(guī)定，國家實行房地產價格評估人員資格認證制度，這屬于特別法對評估管理的特殊規(guī)定，按照特別法優(yōu)于一般法適用的原則，房地產估價師目前仍實行資格認證制度?！币簿褪钦f，資產評估法施行后，六大類評估專業(yè)中房地產估價仍將實行人員準人管理。這種做法也是發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法。

4.加大了評估專業(yè)人員和機構的法律責任，促使其勤勉謹慎執(zhí)業(yè)。資產評估法從過去的重入口管理轉向重過程和結果管理，加大了評估專業(yè)人員和機構的法律責任。這些法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任，且對違法行為的處罰力度大于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。例如，評估專業(yè)人員簽署虛假評估報告的，輕則責令停業(yè)、罰款，重則依法追究刑事責任、終身不得從事評估業(yè)務。再如，評估專業(yè)人員違反法律規(guī)定給委托人或其他相關當事人造成損失的，由評估機構依法承擔賠償責任，評估機構履行賠償責任后可向有故意或重大過失行為的評估專業(yè)人員追償。此外，要求評估專業(yè)人員對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證，這些規(guī)定都遠遠嚴于現(xiàn)行評估準則和國家標準的要求。由于現(xiàn)實中進行核查驗證相當困難，這無疑增加了評估專業(yè)人員的職業(yè)風險，促使其更加勤勉謹慎執(zhí)業(yè)。

5.取消了對評估機構設立的審批等諸多限制，有利于其做大做強。資產評估法取消了對評估機構設立條件、管理方式等的諸多限制。如在評估機構設立條件方面作出了新的統(tǒng)一規(guī)定，僅對評估師人數(shù)、合伙人或股東資格作出了要求，規(guī)定合伙形式的評估機構應有2名以上評估師，公司形式的評估機構應有8名以上評估師和2名以上股東，其中，三分之二以上的合伙人或股東應是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內未受停止從業(yè)處罰的評估師；在評估機構管理方式方面，取消了對評估機構設立的審批，規(guī)定設立評估機構僅需在領取營業(yè)執(zhí)照后向有關評估行政管理部門備案。此外，沒有對設立評估機構所需的名稱、合伙人或股東必須是自然人等作出強制要求，可由評估機構在符合法律法規(guī)的情況下自主選擇。對于評估師人數(shù)符合要求的大型評估機構，資產評估法放開了諸多限制，有利于其開展自由競爭，特別是法人可以持股有利于評估機構規(guī)?；l(fā)展，培育超大型評估機構。但由于原資產評估機構在名稱上占優(yōu)勢，可以較容易地開展其他評估專業(yè)的業(yè)務，而其他評估專業(yè)的評估機構則難以開展原資產評估的業(yè)務，行業(yè)的競爭格局有可能發(fā)生變化。這也是立法過程中除原資產評估機構以外的其他評估機構極力反對立法的原因之一。

6.賦予了評估行業(yè)協(xié)會眾多職責，有利于加強行業(yè)自律管理。資產評估法將許多由行政管理部門負責的事項，如評估師資格考試、信用檔案建設、評估報告檢查等轉移給評估行業(yè)協(xié)會，賦予評估行業(yè)協(xié)會受理對會員的投訴、規(guī)范會員從業(yè)行為等具體職責。這符合國務院“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的改革精神。此外，資產評估法按照行業(yè)協(xié)會與行政管理部門脫鉤的精神，規(guī)定“評估行政管理部門不得與評估行業(yè)協(xié)會、評估機構存在人員或者資金關聯(lián)”。因此，評估行業(yè)協(xié)會的專職工作人員不應是評估行政管理部門的公務員或其事業(yè)編制人員，評估行政管理部門也不應給評估行業(yè)協(xié)會下?lián)苄姓k公經(jīng)費。資產評估法施行后，評估行業(yè)協(xié)會應盡快落實上述要求，否則就不符合資產評估法的有關規(guī)定。這對發(fā)揮評估行業(yè)協(xié)會的積極作用、加強行業(yè)自律管理具有重要意義。

避免資產評估法施行后可能出現(xiàn)的問題

1.防止狹義與廣義的資產評估概念混用而引起執(zhí)業(yè)混亂。資產評估法的名稱是立法中爭議最大的問題之一，由于目前已有財政部主管的資產評估專業(yè)，而其僅是資產評估法調整的六大類評估專業(yè)之一，以此作為法律名稱不僅造成資產評估的定義難以在法律中科學界定，在實踐中也會對委托人和評估機構及從業(yè)人員造成困擾。資產評估法規(guī)定“本法所稱資產評估（以下簡稱評估），是指評估機構及其評估專業(yè)人員根據(jù)委托對不動產、動產、無形資產、企業(yè)價值、資產損失或者其他經(jīng)濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務行為?！边@一定義對評估對象的分類標準混亂，與物權法中的“物”的分類缺乏銜接，與現(xiàn)行六大類評估專業(yè)也不對應。過去評估行業(yè)混亂的一個主要原因是某些評估專業(yè)執(zhí)業(yè)邊界不清，一些資產評估機構、評估師跨專業(yè)領域執(zhí)業(yè)，出具的評估報告專業(yè)性差，評估不科學準確，給有關當事人造成損失，法院曾多次判決不具備相應評估專業(yè)資格的評估機構、評估師出具的評估報告無效。資產評估法施行后，“資產評估”已成為一個共用的泛稱，如果原狹義的資產評估仍然使用，將會造成更大的業(yè)務交叉，引發(fā)更大的混亂。較好的解決辦法是要對原狹義的資產評估進行更名。

2.避免法定評估業(yè)務不具體明確而造成評估人員違法執(zhí)業(yè)。資產評估法規(guī)定了法定評估，并規(guī)定法定評估業(yè)務應指定相應專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告應由承辦該業(yè)務的評估師簽名，而對非法定評估業(yè)務沒有這種規(guī)定。因此，資產評估法雖然降低了評估從業(yè)人員的準入門檻，但實際上對法定評估業(yè)務設立了各種專業(yè)類別的評估師準入類職業(yè)資格。所以為避免未取得評估師資格的其他評估專業(yè)人員和非相應專業(yè)類別的評估師，承辦了其他專業(yè)類別的法定評估業(yè)務而導致違法，需要對各評估專業(yè)的法定評估業(yè)務進行具體界定，否則評估專業(yè)人員將會無所適從，甚至無意中出現(xiàn)違法行為。而目前對法定評估業(yè)務的具體界定還比較困難，特別是其條件之一“公共利益”的界定。現(xiàn)行與評估有關的7部法律、16部行政法規(guī)中，僅《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”有相關表述。因此，需要有關部門對法定評估業(yè)務作出更具體的規(guī)定。此外，還需評估專業(yè)人員注意的是，由于房地產估價師仍實行資格認證制度，評估對象為房地產的所有評估業(yè)務，不論是否為法定評估業(yè)務，均應由注冊房地產估價師承辦，評估報告均應由注冊房地產估價師簽名。

3.避免因評估委托不合法而造成評估難以進行或無效。資產評估法規(guī)定“評估事項涉及兩個以上當事人的，由全體當事人協(xié)商委托評估機構”，并規(guī)定評估機構不得“分別接受利益沖突雙方的委托，對同一評估對象進行評估”。實踐中，絕大多數(shù)評估業(yè)務通常涉及兩個以上當事人，如財產抵押貸款的借款人和貸款人，不動產征收的被征收人和征收部門，資產轉讓的轉讓人和受讓人，離婚財產的夫妻，遺產繼承的多個繼承人，財產損害賠償?shù)氖芎θ撕图雍θ说取Ｔ谠S多情況下，特別是在司法鑒定評估中，相關當事人很可能因評估以外的原因，如被征收人不愿意房屋被征收，夫妻中一方不愿意離婚等，而導致不協(xié)商委托評估或協(xié)商委托評估不成。因此，資產評估法的這個規(guī)定可能造成許多評估無法進行，或者當事人不滿意評估結果，以未經(jīng)全體當事人協(xié)商委托而不合法為由，主張評估無效。為避免這種情況發(fā)生，需要評估機構向評估當事人解釋法律要求，說服相關當事人共同委托評估。

4.避免評估委托人狹義理解法律的調整范圍而導致違法。資產評估法規(guī)定了法定評估，實際上是設立了在一定條件下必須委托評估的行政許可，并規(guī)定了委托人的權利義務和法律責任。例如，規(guī)定屬于法定評估的，委托人應依法委托評估機構評估；委托人要對其提供的評估所需資料的真實性、完整性和合法性負責，不得索要、收受或變相索要、收受回扣，不得串通、唆使評估機構或評估師出具虛假評估報告等，并規(guī)定了相應的法律責任。而由于資產評估法的法律名稱易使委托人以為該法的調整范圍僅限于評估行業(yè)。因此，有關評估行政管理部門、行業(yè)協(xié)會、評估機構和評估專業(yè)人員要積極向金融機構、人民法院、國有企業(yè)、上市公司等委托人及其上級主管部門宣傳資產評估法，使他們充分認識自己在評估活動中的權利義務和法律責任，依法委托按照所從事評估業(yè)務的專業(yè)領域向相應評估行政管理部門備案的評估機構開展評估。

5.防止中小評估機構難以平穩(wěn)過渡而影響社會穩(wěn)定。從目前評估機構的狀況看，有很多評估機構的評估師人數(shù)不足8人。對于這些中小評估機構而言，需要通過增加評估師、改制為合伙形式或機構之間合并等方式才能達到資產評估法的要求。但這些都會遇到不少困難，如目前的評估師總量有限，不易招聘到，即使能招聘到，但成本的增加可能導致其無法長期生存；合伙形式的評估機構因要承擔無限責任，目前基本上沒有，即使愿意改制為合伙形式，也需要有志同道合的合伙人。較大的可能性是評估機構之間合并、兼并，這就需要花費大量精力去尋找有意向的機構，并進行大量談判，這往往需要較長時間才能完成。在當前提倡大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的背景下，對公司形式評估機構的評估人數(shù)要求過多就顯得不合時宜。有關評估行政管理部門和行業(yè)協(xié)會要積極給予中小評估機構以政策指導，甚至牽線搭橋，幫助其平穩(wěn)過渡，避免成為社會不穩(wěn)定因素。

總之，資產評估法對評估行業(yè)有深遠影響，既有很大進步又有某些遺憾，法律施行后最重要的是要引導相關各方正確理解和全面落實法律規(guī)定，避免引起不必要的混亂。