供給側改革視角下的制度創新

賈康+劉薇+蘇京春

中國的“供給側改革”，是以“攻堅克難”的全面深化改革為核心內涵，以優化解決結構問題為矛盾的主要方面，進一步解放生產力、實現動力機制轉換和體系轉型的系統工程。混合所有制理應成為中國特色市場經濟的重要實現形式和企業改革的主打形式

作為一個轉軌中的發展中大國，追求“追趕一趕超”式后來居上的現代化，大思路定位必然是“守正出奇”。在充分尊重市場的資源配置決定性作用的同時，必須以特定國情下各特定階段上可持續的成功創新，來支持中國完成從追趕到趕超的現代化全過程。

供給側改革的“守正”與“出奇”

我們認為，中國所強調的供給側改革的核心內涵就是有效制度供給，即以改革為統領，結構優化為側重，在解放生產力中守正出奇，引領新常態繼往開來。所謂“守正”，就是認識、順應、尊重和敬畏市場規律，充分發揮其在資源配置中的決定性作用；所謂“出奇”，就是充分認識到不能簡單搬用發達市場經濟體的已有經驗和我們自己過去的經驗，必須以特定國情下特定階段上的成功創新來支持中國完成從追趕到趕超的現代化全過程。新的歷史起點上為繼續“大踏步地跟上時代”，打造經濟升級版最關鍵的就是創新驅動，即在供給側以有效制度供給支持結構優化，激活全要素生產率的所有潛力來對接全面小康，連通中國夢。

新供給經濟學已有的研究成果強調，制度創新是解放生產力最關鍵的創新，它會打開管理創新和技術創新的空間，技術創新亦會倒逼管理創新和制度創新，我們以理論創新基本認識引出的基本政策主張，是以供給側改革統領全局的“八雙”和面對兩個一百年任務的“五并重”。

“八雙”為：“雙創”——走創新型國家之路，大力鼓勵創業；“雙化”——推進新型城鎮化，促進產業優化；“雙減”加快實施以結構性減稅為重點的稅費改革，大幅度減少行政審批；“雙擴”——對外開放格局和新的國際競爭局面之下，擴大中國對亞非拉的開放融合，適度擴大在增長方面基于質量和結構效益的投資規模；“雙轉”——盡快實施中國人口政策中“放開二胎”管制向逐步適當鼓勵生育的轉變，積極促進國有資產收益和存量向社保與公共服務領域的轉置；“雙進”——在國有、非國有經濟發揮各自優勢協調發展方面，應該是共同進步，摒棄那種非此即彼截然互斥的思維，在“混合所有制”的重要概念之下，完善以“共贏”為特征的社會主義市場經濟基本經濟制度的現代化實現形式；“雙到位”——促使政府、市場發揮各自應有作用，雙到位地良性互動、互補和合作，尤其看重在公私合作伙伴關系PPP模式下尋求共贏；“雙配套”——盡快實施新一輪“價、稅、財”配套改革，積極地、實質性地推進金融配套改革。

“五并重”的基本內容有：一是“五年規劃”與“四十年規劃”并重，研究制定基于全球視野的國家中長期發展戰略；二是“法治經濟”與“文化經濟”并重，注重積極逐步打造國家“軟實力”；三是“海上絲綢之路”和“陸上絲綢之路”并重，有效應對全球政治經濟格局演變；四是柔性參與TPP與獨立開展經濟合作區談判并重，主動參與國際貿易和投資規則的制定；五是高調推動國際貨幣體系改革與低調推進人民幣國際化并重。以上“八雙五并重”引出的消除供給抑制，放松供給約束的取向，正是對應于十八大以來延續市場化取向下“國家治理現代化”的制度轉軌、機制優化的最核心內涵。

上述系列政策主張與建議中內含一個重要思路，是我們既反對經濟完全由政府主導，也不同意單一維度的“小政府，大社會”或“政府退出經濟領域，完全由市場自身配置資源”的觀點。經濟完全由政府主導，即實行計劃經濟，企業全部國有，則形不成市場，價格、資源必然扭曲，供給必然不足，效率必然低下，蘇聯東歐國家及中國改革開放前已有深刻的歷史教訓。經濟完全由市場自發運行，企業全部是非國有企業，也會出現西方經濟學亦承認客觀存在的“市場失靈”，其對國民經濟造成的傷害十分巨大——1929年大蕭條的出現是其典型案例。2008年以來出現的由美國次貸、歐債引發的最新一輪全球經濟金融危機也充分證明，并非政府不參與經濟運行，經濟就可以很健康地發展。

我們主張，政府和市場應發揮各自應有作用，并實現良性互動互補與合作。在中國特色的市場經濟條件下，政府既是提供公共服務、監管市場運行的主體，也是部分特定領域的供給（生產）主體。中國政府一方面要運用財政政策、貨幣政策、收人政策等宏觀政策，并通過制訂國家中長期發展戰略、區域和行業發展規劃引導市場這只“看不見的手”調控經濟運行；另一方面，還應頒布相關法律法規、設立監管機構來監督市場運行，并在涉及國計民生的關鍵領域通過構建一定數量的強大的國有控股企業這只“看得見的手”，來保障國家經濟安全和彌補“市場失靈”，貫徹現代化趕超戰略。

上述主張決不意味著看輕國有經濟、國有企業深化改革的艱巨任務，也并不意味著主張政府“既當裁判員，又當運動員”，而是主張將政府三個職能分離由三個不同的主體來承擔，以確保政府調控、引導經濟發展職能與市場配置資源職能“雙到位”，具體模式如下：一是由政府設立的“行政部門”承擔制定發展規劃、審核市場準人等行政職能；二是要由政府組建“監管機構”來履行監管市場職能；三是對于涉及國家經濟安全、國民經濟命脈的重點領域或存在“市場失靈”的領域，還應由政府出資在同一領域成立若干“企業實體”參與有外資、民資等主體加入的市場競爭。

對國企改革的基本認識

經過30年的不斷改革開放，中國的冶金、有色、航空、金融、電信等領域已基本實現了政府行政、監督、股東三項職能的分離，初步形成了政府與市場互動格局。而電力、鐵道、公路、衛生、教育等領域仍未打破原有格局，政府三項職能集中于一個機構，需要通過大力深化改革，實現三者的履職主體有效分離。

國有企業、國有經濟與民營企業、民間資本各有其特點和優勢，在當前中國進入工業化中后期、進入資本社會化時代且面臨全球化競爭格局的條件下，觀察國有企業的存在必要性、作用方式和空間，探索其有效管控模式，必須引入新的理念，采取新的視角，運用新的思維。

國有經濟、國有企業具有依托或隱含國家信用、能夠整合各方資源、規模經濟、資本實力強、管理相對規范、社會責任感較強等優勢，是政府調控經濟、維護國家經濟安全，保障社會公平公正的重要調控輻射力量和政策工具，特別是在某些從國家中長期戰略看很需要但暫時面臨市場缺損或發育不足的領域，其作用更顯重要；但也存在由政企關系界定不清或內部管理人員道德風險所誘發的盈利動機不強、抬高管理成本、運營效率偏低、服務質量較低等問題。

民營企業具有市場嗅覺敏銳、機制靈活、客戶觀念強等優點，但與生俱來的最大化逐利本性容易導致主要關注企業自身利益或局部利益、浪費資源、短期行為、壓低勞工安全條件和薪酬、破壞環境、社會責任感不強等問題。我們主張要通過擴大市場準人、加強市場監管、完善法律法規，發揮其各自長處，抑制其各自不足，構建國企國資、民企民資平等競爭、互為補充、雙向良性互動的市場格局。國企國資在一般性競爭領域可逐步完全退出，在涉及國家經濟安全、經濟命脈的特定領域，其以股權衡量的控制力大致可初步掌握在30%-60%區間。

股份制是公有制的重要實現形式，是融合國有企業、民營企業發展現代企業制度的形式，可天然對接混合所有制。原來“國”與“民”在一般概念上的截然不同，將越來越多地轉化為依階段、領域等的不同而生成的股份制企業股權結構的變動問題，即歸為國有與非國有股權的一體化生存與“共贏”問題。因此，也必然應合乎邏輯地在綜合配套改革中強調，有序推進國有企業改革，促進國有資產收益和存量的轉置。

隨著國有經濟“戰略性改組”和“混合所有制”改革的深化，應積極探索通過立法方式，確定各類企業的設立依據、政策目標、國有資產收益的合理轉置等相關規則，形成規范法案，并在動態優化中全面形成以國有資產收益和存量形態的合理轉置，在法治化制度體系中服務于全社會公共目標。在堅持“資產全民所有，收益全民所用”的基本原則之下，完善國有資本經營預算（資本預算）管理體制，提高利潤（資產收益）上繳比例，進而對社會保障和其他公共服務的支出加大支持力度，合理納入全口徑預算體系統籌協調。各類公益型資產處置（如文化企業轉制過程中國有資產的處置）也應納入國有資本經營預算體系中來，以此充實社會保障基金、強化基本公共服務均等化的財力支撐，真正體現國有經濟的優越性及全局性貢獻。

混合所有制是有效制度供給的創新實踐

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出，到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合中國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，并進一步強調“發展混合所有制經濟取得積極進展”。從供給側視角看，現階段的“混合所有制”改革啟動的是一整套制度框架體系建設，需要落實到現代企業制度和法人治理層面。前些年，中國股份制經濟已有明顯發展進步，但往往存在國有產權“一股獨大”問題和產權規范不落實、不到位問題，恰需要通過混合所有制創新實踐來完善基本經濟制度的這一重要實現形式。

混合所有制是一種有利于真正釋放經濟增長活力、實現制度創新的經濟體制（如下圖所示）。混合所有制實際上能夠切實激發企業活力和市場活力：一方面，混合所有制能夠在尋求與民間資本更好融合方式的過程中，在技術方面充分激發企業立足于后發優勢的技術模仿、技術擴散、現有技術的升級換代、新技術研發等；在制度方面實現管理水平的提高、運營效率的提升以及各項成本的良好控制，從而成長為長期健康的市場主體，對市場活力的煥發發揮重要的主觀能動作用，推動股票等資本市場形成長期慢牛的良好態勢。另一方面，混合所有制是推動十八屆三中全會首次提出的市場在資源配置中起決定性作用的重要改革手段，通過回歸價格機制、理順供求關系、逐步放開計劃手段等的實現，培育更加健康的產品市場、要素市場和資本市場。通過健康市場的形成，為市場主體提供良好的生態環境，同時實現通過激發市場活力來增強企業活力。通過混合所有制改革中股份制的實現，資本市場勢必更加規范和繁榮，而與日前正在緊鑼密鼓進行的多級多元資本市場的建立互相促進、互相成就，加之時下方興未艾的PPP模式的廣泛推廣和應用，混合所有制改革勢必與連片開發、城市基金、資本證券化、互聯網金融等相互作用產生更大的乘數效應。

特別值得注意的是，在中國現階段經濟社會發展進程中，更應注重混合所有制與股份制的聯通，因其必將成為國內資本市場、要素市場、產品市場、市場主體煥發活力的核心動力之所在。

從股份制是公有制的一種實現形式到主要實現形式，體現了對公有制實現形式認識的深化和飛躍，也鋪墊了十七大、十八屆三中全會所強調的混合所有制改革。中國當下所說的混合所有制，實際上強調的是在現代國家治理法治背景下，使任何一個市場主體內部，產權可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實現最大包容性和共贏、多贏。混合所有制若能夠通過規范的股份制來實現市場法人主體產權結構最大的包容性，那么爭論了多年卻爭不出來結果的“國進民退”與“國退民進”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題，便都可以淡化了。

如果從提升人類文明、解放生產力、共享發展成果這樣一個寬闊的思維來說，基于“現代國家治理一現代市場體系一現代企業制度一混合所有制”的邏輯鏈，加之以現代財政制度作為國家治理的基礎和重要支撐，配合起來充分發揮市場總體上在資源配置中的決定性作用，正確處理好政府與市場的關系和實質性地推進改革，那么，困擾人們多年而爭議不休的國有經濟部門改革和國有資產管理體系的重構，以及“民營企業”發展的實質性“再破題”等問題，將會有一個豁然開朗的新境界，抓住真問題而化解矛盾的所有的“正能量”，將匯集于實現“中國夢”宏偉愿景的過程之中。與時俱進引領實踐

當下所強調的混合所有制，其框架就是過去已被充分肯定的“現代企業制度”的標準化形式——股份制。這一制度可以使公有的、非公有的產權，融合到分散存在的市場主體——一個個企業的內部產權結構里面去，尋求相關利益主體的共贏。

中國支持“現代國家治理”的現代市場體系的產權制度基石，在混合所有制概念上終于可以說清。混合所有制可以內在于標準的“現代企業制度”的股份制框架，其中某一企業股權的來源，可以有姓國的、姓民的、姓公的、姓私的。在法治化的環境下，所有利益關系都可以得到合作（“風險共擔，利益共享”）中的解決方式，有利于以最低的交易成本形成“共贏”局面。在混合所有制的相關持股主體互動中，組織和自組織、調控和自調控、管理和自管理、規范和自規范這些現代化治理要素的結合，有助于潛力、活力、創造力的釋放，即生產力的解放。中國在“后來居上”的現代化進程中，要更多依靠以這樣的產權基石合成一個現代化市場體系，搞活企業，將和平發展、和平崛起之路越走越寬。

股份制是人類經濟文明從產權基石層面形成的以法治化為背景的一套基本制度規則，在高標準、現代化、法治化的營商環境下，它是最具多元包容性的形式，可以為企業提供可持續共贏發展的制度安排。混合所有制這一形式，理應成為中國特色社會主義市場經濟的重要實現形式和全面改革階段在企業改革領域主打的形式。