農地承包還是“永久不變”好

廖洪樂

2008年，中共十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”政策（簡稱“長久不變”）。不過，“長久不變”究竟是多久，“長久不變”政策與“30年不變”政策是何種關系，至今并未明確。

隨著1993年出臺的農地承包"30年不變”政策到期時間越來越近（最早的地方將于2023年到期），人們開始關注農地承包“30年不變”政策到期后如何走的問題，決策層、學術界已經圍繞如何落實“長久不變”政策開展廣泛調研和討論。在我看來，“長久不變”的實質就是“永久不變”。

“永久”不是“永佃”和“私有”

首先，“永久不變”不是“國有永佃”。20世紀80年代，中國學術界出現過“國有永佃”政策主張，即將集體土地收為國有，再由國家將土地使用權永久租佃給農民。應當說，20世紀八九十年代提出集體土地國有化主張有其合理性。一是在計劃經濟時期中國經歷過將集體所有制改為全民所有制的階段；二是當時農民對土地的資產屬性基本沒有認識，土地只是一種農業生產資料；三是農民放棄土地轉為城鎮居民后，可獲得更好的工作和福利保障。21世紀以來，隨著工業化和城鎮化進程加快，土地價值急劇上升，農民視土地為重要財產，政策環境和農民認知已發生根本改變，現在再改土地集體所有為國有已經行不通。一方面，若將集體土地無償或低價收為國有，必然會損害農民利益，引發農民強烈不滿和社會動蕩；另一方面，若按市場價格由國家將集體土地收為國有，財政承擔不起。因此，“永久不變”應該建立在集體所有制基礎上。

其次，“永久不變”不是“私有”?！坝谰貌蛔儭迸c土地私有的根本區別體現在兩個方面。第一，土地所有權仍屬農民集體所有，不可買賣。這種制度設計可自動防止農地過分集中的問題。第二，農戶只有將土地用于農業用途時才享有“永久不變”權利；若用于非農用途，“永久不變”權利會自行終止，其擁有的權利按非農用途規定執行。

因此，“永久不變”不是“國有永佃”，不是“私有”，也不是集體所有、短期承包，而是建立在土地集體所有制基礎上的“永佃制”，即農地集體所有、永久租佃。

家庭承包制度“永久不變”與承包地塊“永久不變”

1997年中辦發16號文件明確指出：土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經營期限（即承包期）；集體土地實行家庭承包經營制度，是一項長期不變的制度。2003年施行的《農村土地承包法》也嚴格限制土地調整，2007年施行的《物權法》更是將土地承包經營權作為用益物權予以保護。

從各地實踐看，30年承包期內不調地的規定得到了較好落實。我們2013年底對全國11個省、98個縣、107個行政村和1100戶農戶的調查數據顯示：有60%的樣本縣全縣統一30年承包期內不調地，有76%的樣本村全村統一30年承包期內不調地，有63%的農戶也明確表示30年承包期內不調地。

若將“永久不變”僅理解為家庭承包制度“永久不變”，而承包地塊和承包面積可每隔一段時間調整一次，就必然面臨“多長時間調整一次”合適這個難題。若將“永久不變”僅理解為承包地塊和承包面積“永久不變”，這種政策規定就沒有實際意義。1949年以后30年農業集體化失敗的教訓和改革開放30年家庭承包成功的經驗告訴我們，家庭經營是最適合農業的一種經營方式，家庭承包制度必然要“永久不變”。因此，“永久不變”應當既是家庭承包制度“永久不變”，也是承包地塊和承包面積“永久不變”。

“永久不變”利弊分析

20世紀八九十年代農地政策設計的重點是圍繞解決農業自身問題，“15年不變”和“30年不變”政策意圖非常清晰：即通過更長承包期限穩定農民預期，促使農民增加投入特別是中長期投入，為農業自身發展創造一個良好的制度環境?？梢哉f，“15年不變”和“30年不變”的政策出發點主要是服務于農業。

21世紀以來，中國經濟社會環境正在發生根本改變。第一，社會主義市場經濟體制更加完善。政府在強化公共服務與社會管理職能的同時，逐步將經濟管理職能交還給市場。第二，中國正處于城市化加速發展階段。根據我們推算，這個階段將持續至2035年，這期間會有大量農村人口遷移到城鎮。第三，城鄉一體化進程加速，所有妨礙城鄉一體化進程的制度都將逐步退出歷史舞臺。第四，現代農業需要高智力支持和大量資金投入，新型農業經營主體需要寬松的制度環境和金融扶持。第五，農民維權意識增強，產權和人權保護越來越成為社會關注的焦點。第六，中國國際地位進一步提高，需要借助良好制度治理建成現代化強國。因此，新世紀農地制度長遠設計除繼續堅持服務農業外，還要更多地服務于社會主義市場經濟體制建設，服務于城鎮化和城鄉一體化，服務于農民財產權利保護，服務于提高中國國際地位和增強其影響力。

實行“永久不變”，除有利于穩定農民預期和促使農民增加投入外，還可實現如下多個目標。

第一，有利于保護農民財產權益，促進農村人口流入城鎮。目前中國出現了農民不愿轉市民現象，根本原因就在于農民擔心轉為市民后會失去其農村土地和房屋財產權利。只要承包有期限，就無法消除期限到期要調地的顧慮和恐懼，進而動搖農民進城久居的決心。

第二，有利于保護耕地和基本農田。農民獲得永久承包權后，一般不會輕易改變農業用途，否則，就會失去永久承包權。相反，他們還可能將其他非農地改為農業用地以獲得永久承包權。

第三，有利于促進農地流轉和適度規模經營。農民獲得永久承包權后，會更加放心地轉讓其使用權和經營權。

第四，有利于降低社會交易與管理成本。政府不再為定期調地和土地承包經營權重新確權登記頒證而支付巨額費用，鄉村干部不再為定期調地而花費大量時間和精力，農民不再為承包權受侵害而上訪告狀。需要指出的是，隨著政府取消農業與非農業戶口劃分，今后因人口變動調地會變得非常困難，因為新增人口已沒有農業與非農業戶口之分。

當然，實行“永久不變”也會引發兩個擔心：一是擔心人地矛盾惡化，重現中國歷史上曾出現的土地占有嚴重不平等問題；二是擔心農民就業和基本生活保障出問題。但是，任何制度都有利有弊，我們的選擇應該是趨利避害。相對于定期調地制度，“永久不變”制度引發的問題相對容易解決。人地矛盾惡化可通過設定承包地持有上限辦法解決，限制土地持有上限是世界上許多國家的通行做法。建立土地承包經營權登記制度后，限制土地持有上限的辦法會變得切實可行。至于“永久不變”可能引發就業與基本生活保障問題，這種擔心在過去是可以理解的，但如今，除農業外，農民還有大量非農就業機會，同時，最低生活保障制度已經為農民基本生活保障兜底，今后這項制度還會更加完善。

“永久不變”并不排除農地承包制度多樣性

受“漸進式”改革方式影響，改革開放30多年來中國農地制度呈現明顯的統一性與多樣性并存特征。同樣，出臺“永久不變”政策，也不排除農地承包制度多樣性，有些村莊還會堅持調整土地。但是，如果有農戶主張永久承包權，政府應當堅決支持其主張，村組集體不得以少數服從多數為名剝奪其永久承包權。

五點建議

第一，適時出臺政策，并修改相關法律、法規。建議中共十九屆三中全會正式出臺農地承包“永久不變”政策，并由黨中央向全國人大提出修法建議，為2023年正式實施“永久不變”做好準備。

第二，堅持“穩定為主”原則。原則上，“30年不變”到期后順延為“永久不變”，個別地方確因人地矛盾過于突出，經村民會議同意和上級政府批準，可進行一次小調整。

第三，“30年不變”未到期的地方，應繼續執行“30年不變”政策。個別條件成熟的地方，可探索提前實行“永久不變”。

第四，扎實做好土地承包經營權確權登記頒證工作。在目前正推行的土地承包經營權確權登記頒證中，要高度重視“30年不變”與“永久不變”的有效銜接。為此，土地承包經營權確權登記頒證必須堅持進度服從質量。

第五，設定承包土地持有上限。政府對農民合法登記的承包土地設定上限限制，超過上限的農戶，須將多余土地退還給集體經濟組織，或者征收承包土地持有費用。