從運輸資源優化配置看出租車新政

周新軍

經國務院同意，《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（簡稱《指導意見》）、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（簡稱《管理辦法》）于7月28日正式出臺。從經濟學角度看，這兩項新政有利于運輸資源的優化配置，是從供給側角度實施的一次深度改革。著眼點：優化運力資源

近年來中國出租汽車行業服務與消費者不斷增長的個性化出行需求之間的矛盾日益突出，“打車難”已經成為很多大城市的通病。解決這一問題的思路無非是兩種，一是增加出租車的投放數量，二是用好現有的存量資源，通過挖潛提高運力。比較而言，后一種思路更為現實。增加出租車的供給數量，自然有利于緩解上述矛盾，但是出租車本身所存在的弊端（運營效率低、排放量高和占用道路資源高等）以及乘用價格高，使得它不可能成為大眾交通工具，這就決定了它的規模不可能快速擴大，它始終應處于適當發展和可控狀態下。在這種情形下，優化現有的出租車資源配置就成為解決矛盾的主要形式。過去有些城市在這方面也做過嘗試，比如單班改為雙班、“電召”服務等形式，都是優化存量配置的手段。但由于力度過小，并沒有從根本上優化出租車的供給結構。

一直以來，出租車市場存在著一種怪象：一方面是人們打不上車，急不可耐；另一方面出租車攬不上客，閑得無聊。運力資源的巨大浪費，究其原因，主要是出租車供給者與需求者之間產生的信息不對稱。加上出租車“拒載挑活”現象也屢見不鮮，更加大了打車難度。此外，出租車資源的來源比較單一，沒有實現多元化。事實上，出租車來源完全可以實現多種渠道。除了專門的汽車租賃公司外，還有為數眾多的私家車也可以出租。這其中就蘊含著巨大的潛力，可以在不增加城市乘用車數量的前提下，增加出租車的運力資源。甚至是一些“黑車”，都可以通過監管機制的不斷完善、強化和政策的引導“改邪歸正”。由此看來，如何優化利用既有的運力資源，成為出租車改革的著眼點。通過準入政策、價格機制以及監管措施等領域的調整和完善，使這些已有的和潛在的運力資源得到最大程度的優化配置，來改善現有的供給結構，實現運力的快速提升，滿足人們的出行需求。

開放原則：依法合規

不可否認，中國出租汽車行業一直存在著行業相對封閉、利益格局相對固化的情況，極大阻礙了網約車、順風車以及“專車”等服務新業態的發展。因此，管理部門需要轉變理念，對出租車市場持一種更加開放的態度，鼓勵有序發展網約車等服務新業態，利用市場機制打破行業封閉和利益格局固化的現狀。

由于出租車市場存在著監管難的問題，如果進一步開放，就必須要做到依法合規，才能避免“泥沙俱下”、“一窩蜂”的亂象，造成網約車的泛濫。根據一些成功的經驗和過往的疏漏，重點要解決如下幾個問題：

一是經營權使用方式問題。有些城市對出租車經營權未設置期限、私下炒賣嚴重，導致經營權價格畸高，經營成本上升，行業缺乏退出機制，運力調整困難，這是出現“打車難”等現象的一個根本原因。把經營權管理制度改革作為本次出租車改革的一項重點內容，應該說抓住了問題的本質。《指導意見》明確提出，“對于新增出租汽車經營權一律實行期限制和無償使用，并不得變更經營主體。現有經營權未明確具體經營期限或已實行經營權有償使用的，地方政府要制定科學過渡方案，合理確定經營期限，逐步取消有償使用費”。經營權的規范管理將為出租車行業的有序發展提供重要保障。

二是網約車規范管理問題。主要包括準入標準、價格機制、車輛安全、報廢管理、保險制度、稅費繳納等方面，如果管理不規范，就會與傳統出租汽車形成較大的差異，出現不公平競爭。比如，駕駛員的進入條件，《管理辦法》明確了從事網約車服務駕駛員的四個條件。對于符合條件的駕駛員，應按規定通過考核后，取得《網絡預約出租汽車駕駛員證》。另外，經營者還需要辦理《網絡預約出租汽車經營許可證》，網約車車輛需要《網絡預約出租汽車運輸證》。網約車服務要三證齊全且開具出租汽車發票。規范管理是保證市場有序競爭的重要前提，尤其是相對于數量眾多、成分復雜、人員龐雜的出租車行業而言，更應該加強對網約車的規范化管理。

三是平臺管理問題。一些平臺利用資本優勢通過給乘客高額獎勵和優惠、向駕駛員發放超額補貼等手段，搶占市場份額，改變了原有的運輸市場秩序，對傳統出租汽車行業造成較大沖擊。很多城市出租汽車駕駛員收入大幅下降，新舊業態對立嚴重，加上傳統出租汽車行業還存在不少深層次矛盾，導致各地不穩定事件頻發。平臺管理需要處理政府管制與市場競爭的關系，以及平臺壟斷與自由競爭、多頭發展的關系。政府需要做的是對平臺合規性進行管理，包括事前的準入標準、運營過程監管以及事后考核等方面的事情。最近關于網約車平臺兼并壟斷問題的討論尤其引人關注。繼2015年滴滴和快的并購案之后，如今滴滴和優步的聯姻再一次陷入涉嫌壟斷的爭論之中。那么，這種壟斷政府是否需要介入干涉呢？《指導意見》明確鼓勵巡游車經營者、網絡預約出租汽車經營者通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現代企業制度實行公司化經營，實現新老業態融合發展。鼓勵巡游車企業轉型提供網約車服務。這就需要判斷這種壟斷是否會給市場帶來負面影響。《指導意見》同時也強調，要依法查處出租汽車妨礙市場公平競爭的行為和價格違法行為。

手段：互聯網+市場化

造成“打車難”的一個重要原因是打車人和出租車司機之間存在的信息不對稱。互聯網的出現，無疑為解決這個問題提供了技術手段。通過網絡服務平臺，出租車司機和乘客彼此間的需求和供給在最短時間實現有效的對接。網約車就是互聯網+出租汽車產生的一種服務新業態，它的出現加快了司乘之間的信息交互，滿足了雙方經營預期。傳統的巡游車需要借助互聯網實現轉型升級，做到有目標、有針對性進行巡游。出租車管理公司借助互聯網平臺對高峰和低谷實現“削峰填谷”，實現資源的均衡配置。

利用互聯網手段，還可以大大促進運輸資源市場化進程，有利于最大程度地調動各種運力資源加入到網約車行列，比如私家車等，利用市場化手段來徹底根治“黑車”現象。過去我們很多時候都是采取行政執法手段，集中打擊“黑車”，雖然取得了一定的效果，但也只是打一陣好一陣，很難徹底整治。這說明，行政手段只能“治標”，而難以做到“治本”。如果能充分利用好互聯網+市場化手段，“打車難”尤其是高峰時段打不上車，就很可能會成為歷史，而由此伴生的“黑車”現象從此也就徹底失去了需求市場，就會自行消失。

目標：高效+安全

出租車資源優化的改革目標自然是高效和安全。高效是指通過改革將有限的運輸資源充分配置到最需要的地方，做到隨時隨地滿足乘客打車的需求。這里的關鍵是通過機制的建立，引導出租車資源的流動和分配，尤其是高峰和低峰時間段的分配，有公共交通服務和沒有交通服務時間的分配。目前除了上下班高峰時段出現“打車難”以外，還出現了公交和地鐵停運時“打車難”的現象。高鐵快速發展以后，包括北京在內的很多城市沒有實現公交、地鐵與高鐵到站時間的完全接軌。這種情況除了監管不力之外，跟資源缺乏有效配置密切相關。如果在這個“真空”時間段能夠合理進行調運，那么就可以有效增加出租車的供給，廣大旅客可以免受身心勞頓。

出租車市場開放后，讓民眾最擔憂的是行車安全問題。一些惡性安全服務事故如出租車司機劫財、劫色的事件等不時在媒體和網絡上曝光。另外，司機亂收費而與乘客發生糾紛的事件也時而有之，大部分情形是乘客權益難以得到法律保障。如何保證乘車人最基本的安全需求呢？《管理辦法》中對網約車駕駛員的準入條件進行了嚴格規定，但如何保障這些規定在實施過程中能夠完全到位，仍是一個需要重點關注的事情。除了需要有關部門密切配合，在審批過程中應嚴格準入條件，從源頭把好第一關。對于在辦證過程中審批人員和監管人員玩忽職守，造成工作失誤，要嚴肅追責。此外，還需要通過信息化手段的不斷完善，強化對出租車途中的監管，實現運營服務全過程記錄，要能夠發現異常情況并及時予以糾正和制止，這樣才能保證在關鍵環節堵住疏漏，營造一個純凈、放心、安全的網約車服務市場。