PPP：公共文化服務供給的新路向

許冰楊

摘 要：擴大公共文化服務供給，是構建現代公共文化服務體系的重要內容。PPP模式突破了傳統公共文化服務供給瓶頸，推動政府以最優成本與社會資本組合，提供更符合公眾需求的公共文化服務，是我國公共文化服務供給的變革方向。推廣應用PPP模式，需要明確政府職責，健全PPP項目法規體系；堅持需求導向，遴選優質PPP項目；遵循基本原則，選育PPP模式參與主體；注重合作共贏，完善PPP項目運作配套機制。

關鍵詞：PPP模式；公共文化服務；供給；新路向

中圖分類號：G122 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0178-02

豐富公共文化服務供給，提升公共文化服務效能，是構建現代公共文化服務體系的重要內容。2015年5月，國務院辦公廳相繼轉發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》和《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，為深化文化體制改革、創新公共文化服務模式明確了改革方向。各地積極探索通過政府、市場和社會合作，為公眾提供高質量公共文化服務。推行PPP模式，正成為擴大公共文化服務供給的重要途徑選擇。

一、PPP模式的理論闡釋

PPP（Public-Private-Partnership）即公私伙伴關系，指政府與私人組織為滿足公共產品和服務需求，以特許協議為基礎形成的一種伙伴合作關系，主要包括BOT、BOO、PFI等管理模式。PPP模式的運行具有三個重要特征：一是伙伴關系。參與主體間平等協商的合作伙伴關系是PPP模式的基本要義，也是一種治理結構，其本質特征就是締結合約。伙伴關系決定合作各方的履約責任和權益必須遵從法治環境下的“契約精神”，受到相關法律、法規的約束和保護。二是利益共享。PPP項目一般兼具很強的公益性和較高的特許經營特征。參與主體建立利益共享機制，通過共享資源和利潤實現互利共贏。政府充分利用社會資本縮減公共投入，同時監督促進合作方提供標準化、優質化公共服務；社會資本則從政府獲得參與盈利項目建設、運營的權力，利用合作協議獲取合理的投資回報。三是風險分擔。伙伴關系既意味著利益共享，又意味著風險分擔。PPP模式中更多是考慮合作雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡量讓每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，從而使項目整體風險最小化[1]。

PPP模式打破了政府的“獨角戲”狀態，成為推動政府與市場合作的最佳耦合器。政府致力于以最優成本與民間資本組合，借助市場主體雄厚的資金、專業化技術和設備以及管理優勢，提供更符合公眾需求的公共服務，是發達國家廣泛采用的一種公共產品、公共服務市場化運營方式。

二、推行PPP供給公共文化服務的現實訴求

公共文化服務作為一種準公共產品，我國長期由政府主體單一供給，近年雖然在一系列惠民文化政策引領下基礎設施建設、文化服務質量有了較大提升，但也存在一定的供給瓶頸，主要表現在：

一是供給不均衡。供給不均衡是制約現代文化建設的突出短板。一方面是區域之間供給極其失衡，就全國來看，大量公共文化服務資源仍集中在城市和發達區域，農村和落后區域明顯供給不足；另一方面是人群之間文化保障不均，對老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童等特殊群體的文化服務亟待加強。

二是供需脫節。在單一政府主體的供給模式下，雖然提供了較為豐富的公共文化產品，但更多是作為政策指標完成，無法滿足群眾日益增長的多元文化需求。一方面，供給內容單一，多為送書、送電影、送文藝節目等重復形式和內容，其趣味性、休閑性、娛樂性難以吸引群眾；另一方面，供給產品針對性不強，不能與群眾多層次、多樣化的文化需求有效對接，造成政府供給的群眾參與度低，群眾的真正興趣又難以得到滿足的情況。

三是財政投入不足。公共文化財政投入總量偏少，占地方財政支出比例偏低，未能與公共財力同步增長，與文化需求相比更顯不足。財政投入主要用于保證文化行政管理部門和文化事業單位日常工作，文化活動經費嚴重短缺。而且，各級財政投入缺乏長效機制，并未把主要公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入公共財政經常性支出預算。

要突破這些供給瓶頸，提升公共文化服務效能，國際上漸趨成熟的PPP模式無疑成為一劑解救良方：一是PPP能夠充分調動民間資金，緩解政府財政支出壓力；二是可以有效整合公共文化服務資源，提高公共文化服務供給的效率和質量，增進社會文化福利、惠及更多人群；三是能夠促進政府職能轉變，增加市場主體的投資機會，拓展民營企業的發展空間，培育現代市場體系。推行PPP模式，既是公共文化服務供給的現實訴求，也是公共文化服務供給模式的變革方向。

三、PPP供給公共文化服務的推廣路徑

（一）明確政府職責，健全PPP項目法規體系

PPP模式中政府職能轉變，不再是公共文化服務和基礎設施運營者，而是政策的供給者以及質量和價格的監管者。目前，各地普遍存在不同部門職能重疊、交叉適用等現象，影響PPP項目運作效果。政府應明確職責，加強部際協調，建立與PPP模式相洽的監管協調機制，改善“政出多門”、各行其是的條塊分割現象。

PPP模式強調以“契約精神”聯結政府與社會資本的長期合作，科學合理的制度設計是其高效推進和可持續發展的基礎保障。我國PPP領域法制建設還處于起步階段，制約了PPP模式的推廣應用，亟待建立健全相應法律法規約束合作各方的行為，并保障其合法權益。政府應站在公平公正的立場上，借鑒國外成功經驗，完善公共文化服務PPP項目的審批標準、績效管理辦法和風險控制機制，推動政府部門在項目規劃、政策實施、審計監督、績效評估等方面充分發揮其職能，確保公共文化服務PPP項目能夠在健康的制度環境中推進，實現政府、社會資本和公眾之間的共贏。

（二）堅持需求導向，遴選優質PPP項目

盡管PPP是公共文化服務供給的一種理想運作模式，但需要厘清的是，它并不適用于所有項目。理論上，PPP模式適用于公共的圖書館、博物館、美術館、文化館、體育場館、文化站、綜合文化服務中心、廣播設施等各類公共文化設施建設以及公共文化服務活動。但判斷是否真的適用，還須滿足四個基本條件：具備準公共物品屬性；政府部門能夠獲得成本更低、質量更高、更符合政治績效的利益；私人部門有凈利潤可圖；有穩定而大量的受眾需求[2]。地方政府應科學分析項目成功因素，優先選擇一些經濟基礎好或需求迫切的區域作為試點，重點推進市場環境穩定、收益具有成長性的公共文化服務項目，積累PPP模式的經驗。應當注意的是，遴選和運作PPP項目必須以公眾文化需求為出發點和落腳點，從公共文化服務供給內容、類型、獲取方式等尊重公眾意愿，著力提供契合群眾文化需求、吸引社會互動參與的公共文化服務。

（三）遵循基本原則，選育PPP模式參與主體

PPP模式是一種人為約定的合作，參與主體直接決定了合作關系的形成和穩定。政府應面向全社會征集和儲備具有較強資金、技術實力的生產建設主體，以及專業化程度高、運營能力強的運營管理主體。國外成功經驗表明，政府須一般遵循三項基本原則選擇PPP合作伙伴：一是項目信息透明化，政府公開發布公共文化服務供給的PPP項目，便于意向投標人及時全面掌握信息并做好充分競標準備；二是競爭過程公開化，只有市場真正平等競爭、過程充分公開并接受社會廣泛監督，才能優選出實力超群的合作伙伴；三是程序規范化，在招標過程中，政府依據RFEI（興趣表達申請）和RFQ（資格申請）兩個要素，能夠更好地辨別符合公共文化服務PPP項目條件的合作伙伴[3]。同時，政府應注重培育PPP模式參與主體，出臺行業特許經營實施方案和相關扶持政策，引導和支持本地社會專業服務機構及產業聯盟參與合作。重點鼓勵和支持本地民營資本通過股份制、股權基金等方式實現規模化，參與PPP項目運作，通過獲得合理回報做優做強。

（四）注重合作共贏，完善PPP項目運作配套機制

公共文化服務供給PPP模式下，追求實現政府、社會資本、公眾之間的互利共贏是題中應有之義。因此，要健全PPP項目運作配套機制，既能保障供給主體的利益共享，又能提升供給效率普惠公眾。

一是主體間利益分配機制。主要通過合理的定價與調價機制，實現合作各方“共擔風險、優勢互補”的利益雙贏。合理定價是PPP項目改善公共文化服務供給效率的決定因素，目前一般采取公眾聽證定價、政府統一定價、公私雙方博弈這三類定價模式，兼顧社會資本的利益和項目受眾的需求。科學的調價機制是公共利益最大化原則的基本保障，主要調整社會資本暴利或虧損情況，使其獲得長期的合理回報。

二是債務風險管理機制。公共文化服務PPP項目的特許經營期限一般很長，政府應根據自身財力，既算“眼前賬”又算“長遠賬”，充分評估自身的風險承受能力，科學劃分與社會資本的風險分擔比例，這樣既能保證長期穩定的合理收益，又能有效防范政府債務風險。

三是項目績效監督評價機制。政府要加強公共文化服務PPP項目質量、價格的監管，建立政府、服務受眾、獨立監督評估機構共同參與的綜合績效評價體系，對項目目標實現程度、運營管理、資金效益、服務質量、公眾滿意度等進行客觀評價，并依法公開評價結果。同時，根據績效評價結果和合同約定，在第三方監管機構、政府和社會公眾的監督管理下可以科學調價，以保證PPP項目定價的公平和效率，推動公共效益最大化。

參考文獻：

[1] 劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015，（1）.

[2] 邵堅寧.哪些公共文化設施適用PPP [J].投資北京，2015，（10）.

[3] 李艷芳，趙瑋.PPP 視閾下農村公共文化產品及服務的供給研究[J].特區經濟，2012，（8）.

[責任編輯 李曉群]