社會資本參與公益事業的地方政府信用研究

胡子江

摘 要：公益事業需要龐大的資金介入，僅靠政府單一渠道來源是遠遠不夠的，因此需要多方籌措資金，才能推動公益事業的快速發展。而巨大的社會資本由于各種原因，未能有效進入公益事業，其中重要原因之一就是地方政府在引進社會資本后，不能兌現初期的承諾，隨意變更，造成政府的信用受損，嚴重影響到公益事業的發展。因此，地方政府必須提高信用度，從而促進公益事業快速、健康發展。

關鍵詞：社會資本；公益事業；政府信用

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0183-02

引言

當前，隨著我國各項事業的改革正向深水區推進，社會公益事業投資體制也在不斷深化改革，由原來的政府單一投入體制向多元投入機制轉變。在“十三五”期間，我國的各項公益事業將迎來一個蓬勃發展時期，基礎實施、民生工程都將有一個快速的增長。這對于改善民生、促進社會事業發展，滿足人民群眾多層次服務需求，提升人民群眾的幸福感和滿意度具有重要意義。

從社會資本進入公益事業的現狀看，除了體制機制的問題外，還存在著地方政府的信用問題，主要體現在地方政府在引進社會資本后，隨意調整政策，隨意變更合同，使社會資本在投入公益事業時瞻前顧后，畏首畏尾；投入后或收益慘淡，或血本無歸。這一方面影響了地方公益事業的發展，更重要的是影響了地方政府的信用，而地方政府一但失去信用，其在日常工作中或重大問題、突發社會問題上所有的發聲都得不到民眾的信任和理解，所有的決策都不能得到民眾的認可，這樣的后果將是災難性的。

一、社會資本使用現狀

目前，隨著我國經濟多年的高速發展，社會群體中沉淀了大量資金，特別是近十年增幅更快，全國民間資本總量約30多萬億元。由于投資渠道不暢，巨大的社會資本或積淀，未能有效投入實體經濟；或盲目投資，由于中小企業通過正規渠道融資難，往往通過民間借貸方式進行資金籌措，且利息較高，甚至有高利貸存在，存在著極大的風險；或參與非法集資，集資人許以高額利息進行集資，出借人理性上也不相信會有高利潤的產業，但總是存在著幻想，從眾心理加上賭博心理，依舊會出借大量資金，借款人通過用后續資金發放前期資金利息的手段來延續出借人的發財夢，一旦資金鏈斷裂，借款人就會出現跑路、被捕、自殺等，而出借人往往血本無歸、傾家蕩產，陷入貧困、悲慘的境地。因此，民間資本的無序流動不僅會給社會資本帶來極大的風險，同時也是社會不穩定的因素。

審計署統計顯示，截至2014年底，我國地方政府負有償還責任債務15.4萬億元，有的地區債務率已超100%。海通證券2014年6月報告認為，我國地方政府的經營性和投資性凈現金流為負且每年需額外舉債覆蓋利息等支出，如不采取措施，未來四年地方政府債務率將達到國際通行的60%警戒線標準。同時，我國基礎設施建設和民生工程還需要大量資金投入，地方政府在資金籌措上已經是舉步維艱，在土地財政面臨枯竭的情況下，普遍是通過舉債來彌補資金缺口。據國務院研究發展中心預測，“十三五”期間，城鎮化建設帶來的投資需求約42萬億元，主要包括經濟基礎實施建設（交通、能源、水利等）、社會基礎實施（社保、養老、戶籍等）。如此龐大的投入，僅靠政府投入顯然是難以實現的，需要隱匿于民間的社會資本積極參與，這就需要從政策和法律層面進行頂層設計。十八屆三中全會要求：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”指出：“要建立透明規范的城市建設投融資機制”，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。”

二、地方政府信用現狀

政府信用的主體是政府。因此，政府信用是指政府機關及其工作人員在行使公共權力時是否遵守法律、履行諾言而獲得公眾信任的程度。政府作為公權力的代行者，其職能是提供公共服務和履行公共職責，維護社會公平正義，在公權力行使過程中，讓公權力在陽光、透明、被監督和制約的環境下運行，從而獲得公眾的認可和信任。如果政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的猥褻和對公共利益的侵損。因此，政府信用應該具有公共意識、規則意識、責任意識、示范意識。在履行公共職能時必須具有為公眾著想、為公眾服務的理念，在公共事務管理中必須做到公正、公平、公開，維護公共利益。研究表明，政府信用的高低直接影響交易成本。嚴重的可能會影響民間資本的發展，導致經濟發展遲滯。

我國地方政府由于封建傳統觀念的束縛和影響，對于政府信用問題認識不足，導致法律意識淡薄、信用問題突出。

一是權力意識濃厚。認為權就是法，權就是信用。表現在行政決策上就是決策的隨意性，大事小情靠拍腦袋，不經過認真的論證和科學的分析，也不經過民主協商，特別是關系到民生項目，由于決策的隨意性，不僅得不到民眾的擁護，反而會引起民眾的反對，從而影響了政府決策的權威和信用。

二是政府契約精神缺失。地方政府在工作中，往往因領導換屆出現后人不理前人事的現象，使政策呈現不連續性或不穩定性，政府的信用受到極大的傷害。

三是政府參與企業的經濟活動。在經濟活動中，地方政府官員或因政績需要，或受利益驅使，經常在企業的經濟活動中伸出無形之手，影響或干擾市場，管了很多不該管的事，或打壓企業，或為企業站臺，特別是以政府信用為代價，為企業的不誠信埋單。因此，在企業資金鏈斷裂時，有600多參與集資的人受害，直接導致一名投入4 000多萬的處級干部心理失衡，采用極端方式報復社會。

三、地方政府的高信用度有助于公益事業的發展

“十三五”期間，我國公益事業仍需巨額資金投入，在各級政府財政緊張的現狀下，這些投入僅靠政府單方面投入是不現實的。因此，如何有效地吸納社會資本參與，是政府面臨的一個重要課題，而政府的高信用度則會有助于社會資本投入公益事業，從而促進公益事業的快速、健康發展。

隨著改革的不斷深入，舊有的社會資本參與公益事業的壁壘不斷被打破，各地相繼出臺了進一步鼓勵和引導社會資本進入社會事業的政策，對于擴大公益事業的整體規模，提高公益事業發展質量，為大眾提供更多、更好的社會服務，彌補政府和國有資本的不足，具有重要的作用。

結語

目前，各項改革全面鋪開，正在向縱深發展，涉及到更多深層次問題，經濟發展也進入新常態，經濟下行壓力也在加大，而2020年實現十八大上首次提出的“國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”的新目標必須如期完成。這就需要各項公益事業有一個大的發展，需要社會資本更加廣泛、深入地介入和參與，這種參與必須要有一個良好的環境保駕護航，而這種責任責無旁貸地落在政府身上，需要地方政府是一個誠實守信的政府，為目前失信行為泛濫的社會做出榜樣，為社會資本參與地方公益事業提供安全保障。

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[責任編輯 李曉群]