福建自貿區土地節約集約利用研究
——以廈門片區為例

陳 薔，殷閩華

(1.福建師范大學 地理科學學院，福州 350007；2.福建江夏學院 工商管理學院，福州 350108)

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福建自貿區土地節約集約利用研究
——以廈門片區為例

陳 薔1,2，殷閩華2

(1.福建師范大學 地理科學學院，福州 350007；2.福建江夏學院 工商管理學院，福州 350108)

福建自貿區以深化兩岸合作為最大特色。廈門片區面積最大，對臺優勢也最明顯。廈門自貿試驗區自掛牌以來，良好的營商環境吸引了大批企業紛至沓來。然而，當前自貿區內土地可供增長空間有限，存在土地閑置、土地低效利用、土地利用結構不合理等現象，因而實現土地節約集約利用是緩解土地資源緊張的關鍵，應通過規劃引領、彈性供應、盤活存量、全生命周期管理等途徑，提高土地節約集約利用水平，提高自貿區土地資源保障能力。

福建自貿區；廈門片區；土地利用；節約集約

土地利用是為城市發展或區域發展服務的。我國經濟發展進入新常態，需要土地資源助力產業結構調整和經濟增長。土地節約集約利用，簡單來說，是以最小的土地成本獲取最大的經濟、社會、生態效益。它包含三層涵義，一是節約用地，各項建設要少占或不占耕地；二是集約用地，通過增加人力、物資、技術等投入，提高土地利用的集約化程度；三是通過儲備、整合或置換，調整用地結構和布局，優化土地資源配置，提高利用效率[1]。黨中央、國務院將土地節約集約利用視為生態文明建設的根本之策，新型城鎮化的戰略選擇。今年，國土資源部公布的《國土資源“十三五”規劃綱要》中，也將“國土資源節約集約利用水平普遍提高”作為“十三五”時期國土資源工作的六大主要目標之一。自貿區作為地區發展的重點區域、區域經濟的增長中心，理應發揮示范、輻射效應。

自貿區戰略是國家大力推行的經濟戰略，以上海自貿區作為改革的排頭兵，沿海自貿區得到了快速發展。2015年4月21日，廣東、福建、天津三地自貿區同一天掛牌，第二批自貿區建設正式啟動，中國自貿試驗由上海一枝獨秀發展成4朵金花齊放的新局面。4個自貿區從北到南，在東部沿海地區“連點成線”，形成了各具優勢、各有側重的對外開放新高地。其中，廣東自貿區突出同香港澳門的合作，側重服務貿易自由化；天津自貿區主要著眼京津冀的協同發展，促進京津冀制造業升級；上海自貿區的定位是面向全球經濟自由化，在推進投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范等方面擔當“領頭羊”；福建自貿區的定位是以兩岸經貿合作為核心，打造21世紀海上絲綢之路的經貿合作前沿平臺[2]。

福建自由貿易試驗區涵蓋廈門、平潭、福州3個片區，總面積118.04km2。其中，平潭片區43km2，廈門片區43.78km2，福州片區31.26km2。

(1)平潭片區包括：①港口經貿區塊16km2；②高新技術產業區塊15km2；③旅游休閑區塊12km2。

(2)廈門片區包括：①兩岸貿易中心核心區19.37 km2，含象嶼保稅區、象嶼保稅物流園區；②東南國際航運中心海滄港區24.41km2，含廈門海滄保稅港區9.51km2。

(3)福州片區包括：①福州經濟技術開發區22 km2，分為4個區塊：馬江—快安區塊、長安區塊、瑯岐區塊和南臺島區塊，含福州保稅區0.6 km2、福州出口加工區1.14 km2；②福州保稅港區9.26 km2。

深化兩岸合作是福建自貿區的最大特色。廈門片區面積最大，對臺優勢也最明顯。有學者認為，設立廈門自貿區的意義不亞于當年設立廈門經濟特區。廈門自貿區具有廈門經濟特區、海西經濟區、臺商投資區、廈門島內外一體化以及兩岸兩島自貿區等多重概念，擔負著我國對接臺灣自由經濟區以及海上絲綢之路“一帶一路” 建設的歷史重任[3]。

1 福建自貿試驗區廈門片區

廈門片區包括兩岸貿易中心核心區和東南國際航運中心海滄港區，同時涵蓋廈門空港、東渡港、海滄港、郵輪中心等廈門市主要口岸，以及海滄保稅港區、象嶼保稅區、象嶼保稅物流園區3個海關特殊監管區。具體范圍如圖1所示。

圖1 福建自貿區廈門片區示意圖

1.1 兩岸貿易中心核心區

兩岸貿易中心核心區位于廈門本島西部和北部，按照不同功能定位，園區分為8個功能區：象嶼保稅區、象嶼保稅物流園區、象嶼保稅區二期、東渡港區、航空港物流園區、空港綜保區、機場片區和郵輪母港配套區，全部位于湖里行政區范圍內。從《中國(福建)自由貿易試驗區廈門片區產業發展規劃》來看，該片區側重于發展國際貿易服務、航運物流、金融服務、郵輪經濟、高附加值臨空產業等新型高端服務業(表1)，旨在整合兩岸資源和服務優勢，構建兩岸經貿合作最緊密區域和區域性國際貿易中心。

表1 福建自貿試驗區廈門片區重點產業項目表

該片區綜合經濟實力較強，已形成國際貿易、現代物流、航運服務、郵輪旅游、保稅商品展示交易、快件轉運中心、電子商務等多元產業功能，市場主體集聚發展。截至2014年底，僅象嶼保稅區內就聚集了2800多家企業，以物流、貿易類為主，有全球物流、建發、國貿、象嶼、臺煙酒、金門高梁酒等國內外龍頭企業，也有華辰拍賣、鑫橋租賃、德國B&Z代理中心、臺鹽實業大中華區總部等經營新業態的企業。目前來看，該片區以經營傳統產品進出口為主，物流企業以貨代、倉儲、運輸等傳統業務為主，總部經濟、商務服務等現代服務業仍處于起步階段，產業發展層次亟需優化提升。

1.2 東南國際航運中心海滄港區

海滄港區涵蓋海滄保稅港區，位于海滄區南部廈漳交界處。按照不同功能定位，園區分為3個功能區：航運物流集聚區、臨港產業發展區以及新興服務業集聚區(圖2)。該片區是全國成立最早的臺商投資區，具備優良的深水港資源，交通環境便利，側重發展航運物流、服務外包、大宗商品交易等現代臨港產業和高端制造業(表1)，構建優質便捷、綠色環保的物流網絡，成為具有全球航運資源配置能力的、亞太地區重要的集裝箱樞紐港。

該片區區位條件良好，毗鄰臨港地區中心區(海滄新城)、新材料和新能源、油脂加工、信息消費等產業區，具備良好的聯動發展基礎。區域內集聚了一批物流與加工增值生產企業，主要是附加值較低的行業，包括港口物流企業、保稅物流企業、集裝箱業務企業和涵蓋電子信息、精密機械、醫療器械、新材料等行業的生產企業，國際中轉、商品展示、研發維修等高增值行業有待發展。

圖2 海滄港區產業功能布局示意圖

2 廈門片區土地利用現狀

2.1 兩岸貿易中心核心區

由于開發建設起步較早，區域開發相對成熟，片區內主要是存量土地。從面積來看(表2、圖3)，機場片區8.80km2，面積最大，占總面積的45%，其次是象嶼保稅區二期2.64km2、航空港物流園區2.49km2和東渡港區2.20km2，分別占總面積的14%、13%和11%。用地類型以物流倉儲用地、交通設施用地為主，工業用地主要分布在機場片區，商業用地和居住用地主要分布在機場片區和郵輪母港配套區，非建設用地主要分布在空港綜保區。

表2 兩岸貿易中心核心區土地利用現狀表

圖3 兩岸貿易中心核心區各功能區土地面積比例

2.2 東南國際航運中心海滄港區

因海滄港區以港口、物流服務為主，片區內交通設施用地、工業物流倉儲用地較多，土地利用現狀如圖4、圖5所示。從圖4可以看出，該片區面積較大的是交通設施用地、居住用地、農林用地、物流倉儲用地和工業用地，這五類用地面積占海滄港區總面積的82.69%。交通設施用地面積最大，包括港口、鐵路、公路用地，占總面積的30.12%；其次為居住用地，占總面積的17.11%，主要為溫厝、馬壟、寧杭、青礁、海滄、錦里、后井等城中村建設用地；農林用地排第三，占總面積的13.58%；物流倉儲用地和工業用地比重分別為12.70%和9.18%。該片區還剩余一些未利用地，占總面積的8.43%。

圖4 東南國際航運中心海滄港區不同用地類型面積比例

圖5 東南國際航運中心海滄港區土地利用分布圖

從圖5來看，面積最大的交通設施用地主要分布在航運物流集聚區，位于港區南部沿海一帶；居住用地主要分布在新興服務業集聚區和臨港產業發展區，溫厝、馬壟、寧杭、青礁、海滄、錦里、后井7個行政村穿插于港區中，搬遷緩慢造成可開發用地的空間破碎；農林用地主要分布在村莊周邊；物流倉儲用地和工業用地聚集在新興服務業集聚區和臨港產業發展區；未利用地主要分布在臨港產業發展區。

新興服務業集聚區的用地類型主要包括工業用地、交通設施用地、農林用地、居住用地以及物流倉儲用地；臨港產業發展區主要為工業用地、交通設施用地、農林用地、居住用地、物流倉儲用地；未利用地也集中在該功能區；航運物流集聚區則主要是交通設施用地、物流倉儲用地和工業用地。

另外，截至2015年5月，海滄港區存在一定的建筑物空置情況，倉庫空置面積最大，為0.22km2，占所有空置面積的36.07%。按空置面積大小排序依次為倉庫〉寫字樓〉廠房(表3)。

表3 建筑物空置情況表

3 土地利用存在的問題

3.1 土地利用率高，后備資源有限

兩岸貿易中心核心區因開發建設較早，區內主要是存量土地。空港綜保區目前還是新區，基本上沒有建筑物，相較于其他區域存在空間小而分散、產業難于集聚等狀況，但空港綜保區具有基礎好、獨立性強以及見效快3個優勢，能夠產生集聚規模效應，便于快速打造具有自貿試驗區特色的亮點項目[6]。海滄港區雖然有較多的非建設用地，但村莊征拆難度較大，倉儲物流儲備用地面積不足，發展港口及航運物流業會受到較大的空間制約。

3.2 存在土地閑置、土地低效利用現象

一是片區內存在低容積率的物流倉儲用地和工業用地，已開發土地未得到充分利用； 二是存在部分閑置土地、 廠房。造成這一現象的原因有：①自貿區發展潛力大，土地升值潛力大，部分企業投機取巧，搶地卻不開發，等待時機進行炒賣；②受產業政策、市場前景的影響，贏利預期下降，部分企業不愿意繼續投資建設；③企業經營不善，處于破產或瀕臨破產狀態，土地和廠房閑置。

3.3 土地利用結構亟需優化

因廈門片區86%的土地都屬于已批復土地用途和使用功能的存量土地，其中大部分為物流倉儲用地和工業用地，多用于一些附加值較低的行業，這與今后要發展的現代服務業、先進制造業、國際中轉、商品展示、研發維修等高增值行業相矛盾，也無法滿足自貿區今后的產業集群和多樣化發展。因此，要加快整合存量土地，盤活存量空間資源，推進產業載體更新，為產業升級騰出空間。

4 對策與建議

4.1 規劃引領

土地利用規劃是土地利用的前提條件，它和自貿區總體規劃、產業發展規劃相互聯系、互為支撐，對于自貿區的發展缺一不可。自貿區土地利用必須堅持規劃先行的原則，并采取措施保證規劃的管控作用。為了應對產業轉型升級的需要，兩岸貿易中心核心區應適當規劃建設商務載體，打造相對集聚的金融功能區、總部功能區、貿易功能區等。海滄港區應完善疏港交通和物流用地規劃，用以發展臨港產業和高端物流業，還應完善港區后方城市商業、餐飲、商務辦公等公共配套設施。同時，還應注重港區與緊鄰的海滄新城的融合度，打破以往港口以工業、物流為主導土地屬性以及城區以居住、商貿為主導土地屬性的條塊分割局面，從用地層面促進港城融合[7]。對于兩個片區土地的二次開發，也應有整體規劃，避免退出來的地塊“低、小、散”，大項目、好項目無法落腳。

4.2 彈性供應

鼓勵“租讓結合、先租后讓、長期租賃”的供應方式，實行差別化的土地出讓管理政策。一是出讓年限根據不同地類及產業項目在20-50年之間，可以根據實際需要而非最高年限 (如10年、2 0年、3 0年等) 出讓土地使用權，到期后根據企業發展情況決定是否續期。二是縮短土地出讓年限，一方面可以為產業將來升級或結構調整、新興產業的進入留下發展空間，另一方面也可以緩解企業一次性繳納多年租金的壓力。三是制定差別化的土地租賃價格，對于符合自貿區功能定位、產業發展導向、土地利用率較高的項目，如國際貿易、金融服務、高端制造業項目，可適當降低供地價格；對于土地利用率較低的項目則提高供地價格，租賃期間租金按照市場變化進行調整。

4.3 盤活存量

盤活存量土地，鼓勵土地混合利用和建筑復合使用。可采用的方法有：①騰籠換鳥，指將粗放經營或不符合產業規劃的低效企業遷出，騰出土地資源，為新業態落地提供空間保障。如將自貿區內粗放式經營的散雜貨碼頭、汽車4S店調整出去，縮減區內倉儲用地規模。②改變業態，指通過土地用途轉變、建筑物功能調整等措施，實現潛在功能的再開發。如將工業倉儲用地調整為總部經濟、軟件和信息服務業、電子商務、研發中心、產業孵化器等現代服務業用地。強調土地混合開發，可以根據功能定位和產業規劃，設定土地利用的主導功能、輔助功能以及限制功能，根據負面清單承接受支持的產業項目，實現土地集約開發。③增資技改，指鼓勵企業通過加層、改建、擴建廠房擴大產能，提高建筑密度和建筑容積率，提高單位土地投入產出水平。

目前，廈門片區已出臺一些優惠政策，鼓勵工業倉儲用地“靈活變身”。對于片區內已批復的工業倉儲項目，滿足一定條件的可申請土地用途和建筑物使用功能的變更，允許變更為除住宅、公寓以及SOHO辦公以外的其他第三產業功能。使用功能變更的土地，經國土部門備案后，前5年免除土地年租金；出租劃撥土地的建筑物，備案后前5年免收土地收益金；建筑改造增加其他建筑物的，備案后還可免收增容地價[8]。除了租金優惠以外，在審批方面也減少了環節，如臨時改變用途和租金減免只需要向國土房產部門備案，不需要審批，提高了企業用地審批效率。

4.4 全生命周期管理

在供地環節，建立符合自貿區功能定位和產業規劃、符合土地用途管制和節約集約要求的產業用地準入標準。標準應考慮兩個方面：一是企業產出的經濟、社會效益，如單位面積產出、投資強度、技術含量、社會就業帶動性、自主創新性等；二是與自貿區功能定位及現有企業的產業匹配性，新企業引入后是否能形成產業鏈和產業集群。對符合自貿區產業類型和特點的企業給予賦稅減免、租金減免等優惠政策。

供地后，定期對已供土地進行開發利用評價和效益考核，綜合評價土地利用狀況、投入產出效益、管理效益等，考察企業是否達到合同約定的開發條件，通過調高租金、到期不再續租等手段，引導一些達不到要求的企業轉移出去。

[1] 劉文鍇.土地利用規劃學[M].徐州：中國礦業大學出版社,2012:119.

[2] 崔國濤.自貿區金融發展的差異化定位分析[J].長春大學學報,2015,25(9):46-49.

[3] 彭海陽，詹圣澤，郭英遠.基于廈門前沿的福建自貿區對臺合作新探索[J].中國軟科學,2015(8):72-88.

[4] 李璐.廈門自貿區土地盤點(一)：兩岸貿易中心核心區[J].讀地,2015(63):27-29.

[5] 柯文輝,葉艷昆.廈門自貿區海滄片區土地與樓市探究[J].讀地,2015(65):27-29.

[6] 郭筱淳.廈門依托自貿優勢打造“新高地” 近70個新項目入駐[EB/OL].[2015-05-13].http://www.mnw.cn/xiamen/news/906215.html.

[7] 黃建軍.港城融合視角下的自貿區規劃：以廈門自貿區(海滄片)空間發展規劃為例[J].中華建設,2016(2):104-105.

[8] 明小莉.廈門自貿區工業倉儲用地將靈活變身,可拆除重建并變更功能[EB/OL].[2015-11-13].http://www.taihainet.com/news/xmnews/szjj/2015-11-13/1588057.html.

責任編輯：沈 玲

Research on Saving and Intensive Use of Land in Fujian Free Trade Zone—A Case Study of Xiamen Area

CHEN Qiang1,2，YIN Minhua2

(1.School of Geographical Sciences， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China;2.School of Business Administration, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)

Fujian free trade zone(FTZ) is featured as the deepening of cross-strait cooperation.Xiamen area is the largest, and its advantages relative to Taiwan is most obvious.Since Xiamen FTZ is listed, the favorable business environment attracts a large number of industries.However, the land of Xiamen FTZ is limited.The implement of saving and intensive use of land is the key to alleviate the shortage of land resources.This paper puts forward ways to increase the level of saving and intensive use of land and to improve the land resource security capability from planning guidance, flexible supply, revitalizing stock and lifecycle management, etc.

Fujian free trade zone; Xiamen area; land use; saving and intensive use

2016-07-12

福建省社會科學規劃項目(FJ2015B188)；福建省中青年教師教育科研項目(JAS160603)

陳薔(1985-)，女，福建福州人，講師，博士研究生，主要從事土地資源管理研究。

F301.2

A

1009-3907(2016)11-0015-06