我國外商投資管理體制改革歷程回顧及深化改革的思考

摘 要：我國外商投資管理體制曾經歷過幾次重大改革，但改革僅停留在政府機構結構調整的技術層面，沒有逃脫部門審批的老思路，管資格優先于管行為，他律優先于自律，并沒有真正解決涉及政府使命與職能的改革。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，下一步的改革重點是從根本上改革傳統的政府部門體制，建立起適應服務政府、責任政府和法治政府要求的現代政府大部門體制。創新外商投資管理體制，完善外商投資監管體系。

關鍵詞：外商投資；管理體制；改革；大部門體制

中圖分類號：F8326 文獻標識碼：A 文章編號：

2095-3283（2016）09-0035-04

[作者簡介]郝紅梅（1967-），副主任，副研究員，研究方向：外國投資。

近年來，我國行政管理體制改革有所推進，政務公開制度、政府績效管理制度、專家咨詢制度等正在逐步建立和完善，但是深層次矛盾并沒有解決，主要表現在：政府對微觀經濟運行干預仍比較多，公共服務比較薄弱；政府機構設置不盡合理，職能劃分過細，部門職責交叉，導致協調困難，權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、貪污腐敗等現象仍然存在。從改革實踐看，即便是針對同一改革措施，各部門的認識、態度甚至文件表述都不同。行政管理體制存在的這些問題同樣體現在外商投資管理工作中。

“十二五”期間，我國外商投資管理體制改革主要圍繞著三個方面進行：繼續削減和調整審批事項，下放審批權限，簡化審批程序，并提高透明度；依法管理外商投資活動，強化服務和監管職能；進一步提高外商投資的自由、便利程度。但從現實看，當前制約外商投資水平提高的體制性障礙仍然存在，公平和可預見的法制環境尚未真正形成，統一協調和有效監管的體制仍然缺位。我國外商投資管理體制的健全還需要繼續探索。

一、我國外商投資管理體制改革歷程

1979年7月30日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過設立外國投資管理委員會，任命谷牧副總理兼委員會主任，歸口管理的單位包括外貿部、外經部、海關總署、外匯管理局、商檢局、中國銀行、國家計委、國家經委、國家建委、財政部等。各省、區、市也很快建立了相應的機構，形成了從中央到地方較為完整的外資管理體系。外資委作為組織實施對外開放政策歸口的部門，在當時發揮了應有的作用。一些重大事項在委員會上集體討論，統一認識，形成決議，再由歸口的各單位根據自身職責分工去執行，相關單位配合支持，這樣就容易形成合力，協調行動，提高效率。

1982年1月，為統籌對外經濟貿易發展的全面工作，鄧小平指示，率先進行外經貿系統的機構改革，將國家進出口委、外資委、外貿部、對外經濟聯絡部合并組建對外經濟貿易部，統一歸口管理我國的對外貿易、利用外資、對外經濟技術援助等工作。《中華人民共和國中外合資經營企業法》及有關的涉外經濟法規規定由外國投資管理委員會行使的批準權相應由對外經濟貿易部行使。

1992年初，鄧小平南巡發表重要講話，中國的改革開放和經濟發展進入了一個新階段。為了滿足提高決策層次、從最高層統一配置資源，迅速推動工作的需要，1994年國務院決定成立全國外資工作領導小組，任命國務院副總理李嵐清為組長，成員單位包括國家計委、外經貿部、國家經貿委、國家體改委、財政部、勞動部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理局、國家土地管理局、海關總署、國務院法制局、國務院特區辦、國家外匯管理局。全國外資工作領導小組辦公室設在對外貿易經濟合作部，負責組織協調各部門的意見，主任由外經貿部副部長鄭斯林擔任，辦公室的日常工作班子設在外經貿部外資司。

1998年3月，根據國務院第一次全體會議審議通過的國務院議事協調機構和臨時機構調整方案，撤銷全國外資工作領導小組，工作改由外經貿部承擔。外資企業法第六條規定：設立外資企業的申請，由國務院對外經濟貿易主管部門或者國務院授權的機關審查批準。但事實上此后我國沒有一個統一的外資管理專責部門，涉及外資的管理職能分散在政府的幾乎所有部門，政府部門之間有各自的管理權限，外商投資相關的管理規定也分散在許多監管領域之中，即由多個行政機關，依據不同的程序性規范，對外資進行多元行政管理，仍以政府單一主體管制為主。

目前，外商投資企業設立前審批主要包括反壟斷審核，國家安全審核，企業登記預先核準，土地、環境評估、規劃選址，投資項目審批、企業設立登記和審批，其他行政登記（稅務登記、獲得設立外匯賬戶許可、海關進出口收貨人登記）等，參與外商投資管理的機構分別是國家發改委、商務部、國家工商行政管理局，當外資項目涉及特殊行業，有單行條例規定相應準入程序時，還需增加行業主管部門的審批，如印刷業由新聞出版行政管理機構審批、金融業由金融管理機構審批等。由于在監管什么、如何監管、誰來監管等基本問題上含糊不清，且限于人力和專業技術力量不足，缺少健全的、程序化的監管，政府外資管理部門往往陷入紛繁復雜的審批工作之中。由于缺少基礎的法律授權和監管職責劃分，導致監管真空或監管重疊，提高了市場主體的進入成本，降低了市場機制的運行效率。

應該說，成立“外國投資管理委員會”和“外資工作領導小組”是具有積極意義的，解決了外資管理“九龍治水各管一段”的弊端，對內而言，作為一個高于各部委的高層次議事決策機構，便于對外資進行統合管理，提高解決問題的效率，同時也可以更快地與最高決策層直接建立溝通，從最高層統一配置資源，有助于沖破各種利益羈絆，順應了政府管理能力提升的需求；對外而言，也便于國家在國際關系層面實現對話。因此，在此后幾年中，為加強對外資工作的領導，一些地方省市重新設置了外資工作領導小組，如2005年廣東省政府決定成立外資工作領導小組，2008年上海市成立外資工作領導小組。省一級的外資領導小組配置規格都比較高，組長由省委書記擔任，屬于規格最高的領導機構之一，領導小組下設辦公室，一般設在省商務委（廳），但組織協調權限要高于商務委（廳）。

對外商投資管理體制改革歷程的回顧可以看出，我國的外資管理體制曾經歷過幾次重大改革，總體上是伴隨著政府機構改革步伐進行的，其中一個重要內容就是不斷調整政府管理機構，使其能夠與一定階段的經濟體制改革相適應，但改革僅停留在政府機構結構調整的技術層面，著眼于解決部門之間互相掣肘導致效率低下等問題，沒有逃脫部門審批的老思路，管資格優先于管行為，他律優先于自律，并沒有真正解決涉及政府使命與功能的改革。實踐證明，對部分投資項目的審批權限、審批方式的調整是遠遠不夠的，需要對現行外資管理體制進行大的改革。

二、我國外商投資管理體制改革的必要性

“十三五”期間，我國吸收外資面臨的外部經濟環境將更加嚴峻。一是發達國家國內政策調整的不確定性，二是周邊國家的崛起給我國吸收外資提出了很大的挑戰，競爭加劇，三是世界經濟發展的不確定性促使跨國公司行動更加審慎。未來幾年，全球經濟發展環境可能有所改善，但世界經濟低增長、高風險態勢不會明顯改觀，主要表現在：發達經濟體經濟增長動力仍較疲弱，一些新興經濟體依賴能源資源出口、國際收支失衡等問題逐漸暴露，發展面臨的風險上升，經濟增速在放緩；國際政治變化、地區沖突、恐怖主義等因素將影響國際投資環境的穩定；金融市場波動可能引發國際商品市場持續動蕩；科學技術的進步、產業結構的調整、世界貿易體制的完善等，使國際投資在新的平臺上擴張的同時，也給其發展帶來了許多不確定性。受這些因素的影響，全球外國直接投資難以再現2008年國際金融危機前蓬勃發展的態勢。

從國際看，各國之間的競爭體現為企業競爭力和國家科技實力的競爭，同時也體現為經濟體制和政府行政能力與效率的競爭。未來我國如果要繼續保持引資優勢，在制度層面建設上尤其是與市場經濟相適應的基本制度安排和運作機制領先于其他新興國家是十分必要的。在營造法治化、國際化、便利化營商環境等方面取得突破性進展是“十三五”時期商務發展的主要任務。

從國內看，我國要素供求關系趨緊、成本持續攀升，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，傳統比較優勢明顯弱化。對外開放還存在產業和地區不均衡；我國在全球產業鏈上的分工地位還較低；與開放經濟相適應的風險防范機制還不完善等問題。

投資管理體制改革是我國經濟體制改革和政府職能轉變的重要方面，改革的滯后在很大程度上制約了轉變經濟增長方式相關改革的實際進程，而由于外商投資的特殊性，對外商投資管理體制的改革就更為必要而且迫切了。

外資管理體制是我國吸收外資發展戰略與政策順利實施的制度保證。經濟發展新常態要求進一步提高對外開放水平，國內外形勢的發展變化對外資管理體制的完善提出了更高的要求，適應市場經濟和國際通行規則的外資管理體制對真正提高外商投資水平至關重要。外資管理體制改革不到位，是影響外資質量和效益的深層次問題，已成為一項繞不開也拖不起的重大改革。統籌國際國內兩個大局，整合對內對外事務，需要一個綜合性的外資監管機構，作戰略謀劃。

著眼于我國適應經濟全球化新形勢，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了形成對外開放新體制的新要求和新任務。構建開放型經濟新體制，其中一個任務就是創新外商投資管理體制，完善外商投資監管體系。《建議》提出，“全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，促進內外資企業一視同仁、公平競爭”，指明了外商投資管理體制改革的方向。

2015年1月，商務部公布《外國投資法（草案征求意見稿）》，在準入環節，對逐案審批的外資管理制度作出了重大改革，確立了全面報告加有限許可的管理制度，外國投資主管部門僅對特別管理措施目錄列明領域內的投資實施準入許可，這樣就縮小了審批、核準范圍，增加了審批透明度，將管理重心從前期的市場準入轉到準入后的市場監管上來，更加注重對外國投資企業經營行為的監督檢查。但草案仍沿襲了現有的分段監管體制，未對現有監管格局作大的調整。

三、外商投資管理制度發展的國際經驗

總體來看，處于較為成熟的市場經濟環境之中的西方國家的政府機構設置具有綜合性、宏觀性和數量少的特點。美國、俄羅斯的內閣機構都是15個，日本僅有12個。近年來，許多國家都在進行體制改革，原來較分散的政府機構不斷合并，使得政府部門減少，單個部門的職能擴大，用大部來協調和指揮相關業務，整合行政資源。

大部門體制是市場經濟發達國家商務機構設置的通行做法。多數國家的商務機構不僅是行業主管部門，還同時具有宏觀經濟服務職能和宏觀經濟管理職能。從世界趨勢看，隨著經濟全球化的不斷擴展，商務部門提供涉外管理、經濟協調的職能將強化，在投入與編制方面均予以傾斜。“大商務”的指導思想將宏觀經濟效益、貿易規則、投資環境、全球合作、知識產權、產業安全、能源政策和環境保護等概念有機融合在一起，實現了各部門間的高效運轉。把密切相關的職能集中在一個部門統一行使，可以減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化處理公務的手續和環節，減少橫向協調困難，變部門之間扯皮為部門內部協同，有利于集中和綜合決策。

從美國、英國、新加坡等國的商務管理體制以及職能部門的設置來看，國際上比較流行的政府商務管理職能多以統計、研究和服務為主，為企業發展提供資源類幫助，在管理方面多以制定法規為主，管規劃、管政策、管標準，較少涉及行政審批類。在外國投資管理體制上，管理的基本方向是將政府規制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內。從相關國家外資管理的機構設置看，較有代表性的有兩種模式：

一是委員會模式，如美國外國投資委員會、俄羅斯外國投資監管委員會、印度外國投資促進委員會、韓國外國投資委員會等。委員會成員一般涵蓋多個領域。美國早在1975年就成立了跨部門的外國投資委員會，主席由財政部長擔任，秘書處設在財政部國際投資局，該局牽頭負責委員會的日常事務工作。委員會成員包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、行政管理和預算局長、美國貿易代表和經濟顧問委員會主席、國家科技政策辦公室主任、總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理、國土安全部成員，另外，總統可視情況指派其他部門的負責人參與外資委員會的工作。2007年，美國頒布了《外國投資與國家安全法》，明確了外資委員會的架構、任務、工作程序、職能以及進行國家安全審查的程序等一系列重要事宜，以立法的形式確立了外資委員會的合法性。

二是大部門單一負責模式，將外資的監管權限集中到某一個政府部門，如加拿大工業部、澳大利亞財政部、新加坡貿工部、巴西工業外貿部、印度商業及工業政策促進部。澳大利亞外國投資的主管部門為財政部下屬的投資審查委員會，該機構負責制定外國投資政策、外國投資審查和管理，并向政府提供咨詢報告。新加坡外國投資的主管部門是經濟發展局，是隸屬于新加坡貿工部的法定機構，具體制定和實施各種吸收外資的優惠政策并提供高效的行政服務。在這些大部制內部都設有相關的高層機制確保跨部委的協調工作。

四、我國外商投資體制改革的總體思路

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉變的目標，即“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。我國行政管理體制改革下一步的重點是要向建設責任政府、廉潔政府、法治政府、服務政府的方向推進。外商投資體制改革需從三方面解決當前面臨的挑戰。

一是建立統一、高效的核準機構，消除多重核準現象。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，管理職能的交叉或脫空，容易引發部門間政策的差異或矛盾，形成執行上的相互掣肘，在一定程度上造成監督主體的缺位或越位，使需要決策的事務決策緩慢、效率不高，同時導致審批層次、部門、程序、環節和項目過多，影響投資環境。管理機構的分散同時還導致國家層面整體外資研究、政策制定的缺失，沒有一個部門能夠從國家層面統籌承擔、深入研究和解決吸收外資的重大政策和超前性、深層次的戰略問題。建立統一、高效的核準機構，才能解決上述問題。

二是建立外商投資全周期監管體制。過去我國的外資規范是前置性的，外資企業運行規則很大程度上依賴于事前的監督、控制和審查，由于監管措施沒有全覆蓋，對外商投資企業運行狀況缺乏準確的事中和事后掌握。新的監管體制要求將管理重心從前期的市場準入轉到準入后的市場監管上來，關注外資企業的經營行為及其市場影響，核心目標是維護市場競爭秩序。

三是加強監管評價體系和信用體系建設。一是提高對外商投資環境、吸收外資績效的評估能力，建立更加科學、規范、細致的外資評價體系，在全國范圍內形成統一標準，對我國吸收外資的市場潛力及實際需求、吸收外資的政策導向、境外投資者對我國投資意愿等進行客觀評判；二是增強外商投資行業預警、審批監控、運營監測職能，對各行業外商投資情況實時監控，建立外商投資信用體系。

根據我國行政體制改革的客觀進程，可考慮分三個階段逐步推進：

第一階段大體上保持原有的分段監管模式，但在廣泛征求意見的基礎上，對現行的外商投資行政審批項目再進行科學的評估論證，進一步削減負面清單。這一階段重點規范行政審批行為，設立合理行政審批規模，建立和完善行政審批的運行、管理和監督機制，減少審批環節，使行政審批范圍最小化，提高行政效率。

第二階段從分段監管向協調統一監管再邁進一步，成立國家層面的協調機構外國投資委員會。委員會由中央直接領導，超脫部門利益，減少部門之間程序性的一些事務，在部門林立的外商投資監管體系中起到綜合協調的作用，從更宏觀的層面把握我國吸收外資戰略方向，窗口單位仍由商務部負責，重大事項實行票決機制。外資委比原來單一部門處理層次高，將從整個國家戰略層面來考慮，結合國內外形勢和各個部門具體情況統籌考慮，而不像單獨處理那樣有局限性。外資委既有權威性，又有商務部這個執行平臺，應該能發揮出預想的作用，但這種議事協調機構具有臨時性，其分量不如政府組成機構。

第三階段遵循精簡、統一、效能的原則，把政府部門中職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理。堅持一件事情原則上由一個部門負責，建立健全部門間的協調配合機制，最大限度地避免職能交叉從而提高行政效率，從根本上改革傳統的政府部門體制，建立起適應服務型政府、責任政府和法治政府要求的現代政府大部門體制。

由于商務部和發改委都是部級單位，而且彼此之間的權責有重合的地方，因此有些政策難免會統籌不佳，產生沖突。作為宏觀調控部門，應弱化發改委的外資審批和監管職能，更多地發揮其政策和宏觀指導作用，同時將有關外商投資規劃、統計、服務體系建設職能和機構劃入商務部管理，提高商務部的地位和決策權，拓寬其職能和覆蓋空間，將外商投資項目管理體系納入國家安全審查，實現相關管理制度有機結合，逐步向大部制過渡。

市場經濟的整體趨勢是橫向經濟聯合更加密切，大部門體制是市場經濟發達國家商務機構設置的通行做法。機構設置也存在創新和與時俱進的問題，建立統一的大商務管理部門，更加符合現代社會的需要，有助于化解目前存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突，有助于減少行政層級，理順職責分工，提高政策執行效能。因此，外商投資管理體制的改革要放在更大的角度去看，不要因為短期的、局部的困擾而抵觸改革措施的實施。

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（責任編輯：郭麗春）