自貿試驗區發展的困境究竟在哪里？

何駿　張祥建

摘 要自貿區作為國家戰略，已經取得了舉世矚目的成就，但在具體推進過程中也出現了一些困難和問題。只有正視這些困難和問題，才能走得更遠。逃避問題，只會造成偏離預設的軌道。因此，以自貿試驗區調研為基礎，文章探討了自貿試驗區發展過程中的管理體制、創新、考核機制和發展目標等問題，指出了制約自貿試驗區順利發展的內在因素。在此基礎上，提出了促進自貿試驗區發展的策略和出路。研究有助于為新一輪自貿試驗區的發展提供有益的幫助和支持。

關鍵詞自貿試驗區；困境；出路

[中圖分類號]F062.9；F061.5 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）11-0030-05

一、引 言

自貿試驗區是國家戰略，對外不僅是為了破解和應對美國對中國的遏制，而且是探索新貿易規則和經濟模式，對內探索政府管理經濟的新模式，并培育和促進中國產業參與全球價值鏈。同時，發展自貿試驗區是對“一帶一路”戰略的重要支撐，形成聯動效應。因此，發展自貿試驗區是非常重要的國家戰略。

目前，我國已經推出了3批自貿試驗區，進入了自貿試驗區3.0時代。上海自貿試驗區于2013年9月29日正式成立，并于2014年12月28日進行擴區，是我國第一家自貿試驗區，可以稱為自貿試驗區1.0時代。2014年12月12日，國務院決定設立中國（福建）自由貿易試驗區（包括了福州片區、廈門和平潭片區，著重進一步深化兩岸經濟合作）、中國（廣東）自由貿易試驗區（涵蓋廣州南沙新區片區、深圳前海蛇口片區、珠海橫琴新區片區），立足面向港澳臺深度融合）和中國（天津）自由貿易試驗區，我國自貿試驗區擴容至4家，這被稱為自貿試驗區2.0時代。2016年9月，我國又在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立7個自貿試驗區，將繼續依托現有經國務院批準的新區、園區，繼續緊扣制度創新這一核心，進一步對接高標準國際經貿規則，在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局，推動全面深化改革擴大開放，這就是自貿試驗區3.0時代。

自貿試驗區推行以來，在投資便利化、貿易便利化、通關環境、政府服務態度等方面都有改善，特別是“負面清單”、“一口受理”和“單一證照”等已經成為普遍實施的改革措施。自貿試驗區雖然取得了很大成績和一時轟動效應，但與期望的目標仍有一定的差距。自貿試驗區運營過程中存在很多致命的缺陷，如不及時糾正和解決，將阻礙自貿試驗區想要達到的目標。自貿試驗區發展過程中遇到了較大的阻力和困難，造成改革要么不能落地，要么不能萌芽，上下不能貫通，紅利也就不能釋放，這正是經濟社會發展活力不足的根源所在。

根據調研情況，本文總結了自貿試驗區發展過程中存在的一些問題，希望能得到有關部門的重視，使問題能夠得到及時解決，以便順利地促進我國自貿試驗區的發展。

二、自貿試驗區管理體制問題

自貿試驗區推進機構是國家商務部，在各省份自貿試驗區管理機構自然由商務廳來牽頭，成立自貿試驗區管理辦公室，負責推進自貿試驗區工作。下面設自貿試驗區片區管理委員，每個自貿片區又分管很多區塊。

自貿試驗區的管理體制分為兩類：一類是分離型，即管委會和政府機構是分離的；另一類是合署型，即政府和管委會合署辦公融為一體①。例如，上海自貿試驗區目前完全實行與浦東政府合署辦公，具有較高的行政效率和行政權力。而福建自貿試驗區的福州片區是分離型的，管委會是獨立運作的，缺乏行政權力和資源，沒有和地方政府緊密結合，而地方政府及相關部門還是獨立行使行政權力。廈門自貿試驗區是合署型，自貿試驗區管委會和廈門地方政府機構緊密融合在一起，廈門市政府從行政權力和組織安排上積極推進自貿試驗區的建設，因此管委會借助政府的行政權力來推動自貿試驗區的改革。從實施效果來看，分離型的管理模式運營效率較低，在推進改革過程中僅僅發揮協調政府部門的作用，本身沒有推進改革的權力和職能。而合署型使政府目標和自貿試驗區管委會的目標融為一體，管委會可以借助政府資源和權力來推進改革，能夠取得較好的實施效果。

行政權力存在分割。自貿試驗區管委會本身沒有行政權力，只是一個協調機構，而真正的權力歸地方政府。自貿試驗區管委會有心推動自貿試驗區的發展，但卻很乏力和無奈。自貿試驗區管委會的權力和責任不對等，在缺乏實質性權力的情況下，自貿試驗區管委會則承擔著推進改革的任務，造成很多流于形式、表面工作和效率低下。因此，自貿試驗區的改革效果與期望存在很大的差距，甚至在許多地區出現了扭曲和走樣，失去了建立自貿試驗區的初衷。

多重區域和政策疊加。自貿試驗區建立之初就定位在改革探索，而不是政策洼地。在這種情況下，企業看中的是自貿試驗區的發展能不能給企業帶來實質性的好處，能不能降低企業運營成本，改善運營的商務環境。如果做不到這一點，那對企業的吸引力就會十分有限。同時，自貿試驗區與現有的經濟開發區、高新技術園區、綜合試驗區等都存在交叉和重疊。在多重政策疊加的背景下，自貿試驗區的改革創新能不能具有吸引力則面臨更大的挑戰。如在福建平潭、深圳前海、珠海橫琴，這些地區已經是國家級的綜合試驗區，擁有了較大的探索改革的權力和優惠政策，而自貿試驗區僅僅是給當地又多戴了一頂“帽子”，沒有實質性的效果。

自貿試驗區缺乏有力的推進機構。在中國行政體制和社會背景下，缺乏有力的推進機構將很難完成這么大的任務。很多地區都在觀望，等待上面能出臺具體的發展細則。自貿試驗區管委會在推進改革的過程中，涉及到很多政府相關部門，需要求助相關部門才能出臺創新政策，并且很多時候需要中央部委來進行創新決策。在當前行政條塊分割的情況下，僅僅憑自貿試驗區管委會很難推進實質性的改革，甚至主推自貿試驗區改革的商務部都沒有能力來解決這個問題。

三、創新問題

自貿試驗區的一個重要功能就是進行政府管理模式的創新和探索，是一個深化改革開放的“試驗田”。但實際調研所見的就是自貿試驗區不斷推出層出不窮的創新舉措，創新政策的數量漸欲迷人眼。甚至出現自貿試驗區之間以及自貿試驗區下屬的片區之間為了創新而進行條數競爭的景象。創新已經走樣了，大多數創新是細枝末節的，而非根本性的。

創新的方向：創新主要集中在操作層面，如流程的優化、便利程度的提升、時間的縮短等②，而具有實質意義的重大創新很少。創新舉措太虛，沒有實質性的東西，多是小打小鬧，修修補補，如通關不僅是通關速度的加快，更是要把通關費用也降下來。創新沒有圍繞企業的需求而進行，企業實際需要的創新領域沒有創新，企業希望得到實實在在的好處和支持。企業的期望與現實自貿試驗區的情形還存在較大的差距。制度創新與企業需求的結合緊密度不夠。

創新的主體：按說自貿試驗區管委會應該積極推動創新，但管委會只是一個協調機構，不是真正的創新主體，真正的創新主體是政府機構及相關部門。創新的主體是國家各部委以及執行自貿試驗區戰略的地方政府，這些政府部門需要積極地參與到自貿試驗區發展過程中，并授予執行部門（如自貿試驗區管委會）更大的實質性權力，否則自貿試驗區的發展就會受阻。政策的突破在高層，而不是在操作層面。普通公務員沒有動力，往往靠的是情懷和理想，憑一腔熱情來做事。

創新的動力：創新的主體游離于自貿試驗區建設之外，自貿試驗區的運營狀況與地方政府之間的關系不緊密，地方政府的考核也不涉及自貿試驗區。創新的主體卻沒有動力進行創新。很多領域的改革開放措施始終落不了地。原因在于，既有的行業管理法律法規已經基本定型，頂層設計不能繞過，更不能違反，要突破這些就必須修改有關法律法規，而這必須有立法機構以及國務院主管部門的支持和配合，單憑地方政府是做不到的。

創新的權力：很多需要創新的地方需要政府機構來實施，因為只有政府才有相關的權力。并且只有政府的高層機構擁有真正的能力進行創新，而基層只是執行機構，卻沒有權力創新。比如海關的創新措施，需要經過海關總署的批準和認可，而自貿試驗區的海關部門只是執行部門，根本不具有創新的權力，凡有任何實質性創新都要經過上級部門的同意。核心制度的創新不能依靠基層，而應該由高層來推進。商務廳下設自貿辦，自貿辦沒有權力，協調能力差。他們給下面自貿試驗區管委會下任務，往往不了解實情，協調不了下面的問題。創新需要頂層推動，不能僅僅靠地方。

創新的界限：自貿試驗區的創新是有限制和約束的。在有關法律法規面前，自貿試驗區不可以違反，這是紅線；國家有關主管部門的管理，自貿試驗區也不能擺脫。比如海關管理、檢驗檢疫等，只能由有關部門來制定方案和操作實施，和地方要求、市場要求必然存在相當距離；金融等領域的市場準入和擴大開放，必須國家有關部門首肯，而這些部門，往往都有法律依據作為尚方寶劍，要想放寬限制也必須先推動法律法規修訂或履行不在自貿試驗區實施的批準程序。自貿試驗區方案提的很多目標，在現實中很難找到恰當的辦法來操作。

四、考核機制問題

自貿試驗區的運營狀況和效果如何考核是一個大問題，因為考核就是指揮棒。現在考核自貿試驗區的效果主要是制度創新，甚至簡化為創新條例的數量。

目前的考核標準造成兩個問題：一是自貿試驗區管委會在創新過程中過分追求數量。不斷推出越來越多的創新措施，以條來計算，而對創新的質量忽視了。二是自貿試驗區管委會的很多工作就是為了整理材料和歸納創新成果，以應付上級部門的考核。以創新項目來評價自貿試驗區的運行效果是不科學的，容易產生扭曲和誤導。自貿試驗區推進工作找不到載體，管理委員會將工作方案和目標分解下放。

自貿試驗區的考核體制與自貿試驗區的發展目標不匹配。被考核的對象不恰當和遺漏，造成無人對自貿試驗區的發展負責。如考核管委會應該根據管委會的職權來考核，而推進自貿試驗區發展的權力部門不應被排除在考核之外。

自貿試驗區的考核機制扭曲，還造成自貿試驗區片區之間的惡性攀比和非正常競爭。如在某自貿試驗區的片區之間，相互之間都心存戒心，很多新思想往往保密，唯恐其他片區知曉，被其他片區搶先創新，從而影響了聯合創新。在理想狀態下，片區之間應該相互配合，相互合作，相互借鑒，形成一個整體，共同推進自貿試驗區的發展。

五、實際發展與方案預設目標脫節

自貿試驗區的發展一直在探索過程中，沒有找到一個有效的模式，造成實際發展情況與方案設定嚴重偏離和脫節。

在方案中，明確規定了自貿試驗區的定位、目標和發展重點，設計和預期非常美好。不僅提出了貿易便利化、投資便利化、金融自由化和政府管理模式改革，而且設想了產業發展和升級的目標和策略。自貿試驗區方案描繪了一個非常美好的前景。

而在現實中，自貿試驗區的發展與現實存在脫節現象，方案中設定的很多目標基本無法實現，甚至處于紙上談兵狀態。例如，有的自貿試驗區設定了產業發展和轉型升級的目標，而自貿試驗區的設立對產業轉型升級究竟能起到多大作用，很難明確界定。根據企業和基層部門反映，自貿試驗區的設立對這些問題并沒有大的改觀。

可能的原因在于：①中國經濟和全球經濟都處于下降周期，自貿試驗區也很難獨善其身，并不能靠人的意志來扭轉。②缺乏載體。自貿試驗區很多政策實施和目標實現，需要一定的載體，如企業和產業集群等，而現實中找不到相應的載體。例如，福建自貿試驗區的平潭片區，定位是利用自貿試驗區效應和低成本優勢，對接中國臺灣地區，吸引臺灣資本。但是，對于一個產業基礎幾乎是空白的地區來說，吸引企業入駐不僅要靠優惠政策，還要有成熟的法律環境和清晰的產業布局。③定位多元化。自貿試驗區承載了很多目標，目標太多導致重點不清。

六、自貿試驗區的出路

如果按照現有的模式推進，很多自貿試驗區會嚴重偏離目標，制約我國改革開放的進程。因此，我們要敢于正視自貿試驗區發展過程中存在的各種問題，并努力解決好這些問題，才能更順利地推進自貿試驗區的發展。

1.明晰管理體制

一定要明確管理體制和權力配置，賦予自貿試驗區管委會相應的行政權力，而不只是一個協調機構。自貿試驗區的推進需要一個強有力的主體，通過一個明確的主體來構建有序的管理模式和運營體制。上海自貿試驗區的管理模式充分表明，將自貿試驗區管委會和地方政府合署辦公，可以提高推進效率。如果缺乏一個高效執行力的行政機構，就會造成隨意應付的局面。

2.明確定位

自貿試驗區的定位在執行過程中容易被忽略，應該簡化和明晰自貿試驗區的定位和目標。自貿試驗區是一種高級的口岸經濟，不是傳統的口岸經濟，自貿試驗區是探索中國新一輪改革開放的支點，要放在中國整體戰略和全球經濟格局的大背景下來謀劃發展。

自貿試驗區的核心功能是：一方面，自貿試驗區是中國經濟走向國外的觸覺，探索對外經濟發展模式的創新，促進中國對外交往，實施貿易便利化、投資自由化和金融國際化等等，對標國際高標準的投資貿易規則和通行慣例。另一方面，探索政府管理經濟的模式和手段，促進政府職能轉型，實施服務型政府。

3.提高政策支持力度

自貿試驗區應該在政策上能夠給企業帶來實實在在的好處，如果沒有好處，也很難真正吸引企業來自貿試驗區經營，而只是增加了在自貿試驗區注冊的企業數量。

進行實質性創新，促進資源的高效配置，提升企業生存環境，改善政府管理經濟的手段和模式。要真正降低企業運營的成本，減輕企業負擔，營造國際化、法制化的營商環境。在中國，企業運營成本極高，利潤空間極低，造成做實體經濟基本不賺錢，從而催生了大量的投機行為。很多資金流向房地產、民間金融等領域，而不是優先流向實體經濟。而實體經濟才是支撐中國崛起的根基，只有實體經濟才能促進中國企業嵌入全球價值鏈，并引領全球經濟的發展。

自貿試驗區的一些業務領域（如離岸業務、境外股權投資等）可以大幅度降低稅收。例如，自貿區稅收政策可以首先從離岸業務著手。實施與全球自貿區離岸業務相同的優惠稅收，降低企業所得稅，免征所有間接稅，縮小與中國香港、新加坡等國際離岸業務中心在稅收方面的差距。唯有如此，才能吸引跨國公司或離岸公司來我國的自貿試驗區開展離岸業務。

4.培育載體

打造高端對外經貿平臺，培育產業軍團，融入全球價值鏈。重構基于現代產業體系的價值鏈和經貿產業關系，整合企業賴以生存的資源和快速發展的產業關聯、循環體系，奠定產業轉型升級和經濟持續高速發展的基礎。為了突出核心優勢、降低成本，結合比較優勢，可以將一些在國內相對附加值較低、非核心的制造業生產模塊外包給“一帶一路”沿線的發展中國家，充分利用沿線國家的勞動力優勢和市場潛力，提高生產效率，促進產業結構優化升級。通過模塊分解，中國制造業致力于開發核心技術模塊，增加核心模塊的附加值，不斷強化和鞏固核心模塊的控制地位，占據價值鏈的高端環節，形成中國“智”造優勢。同時，中國可以在充分了解沿線各國資源優勢、生產制造能力的基礎上，協調價值鏈成員國共同為客戶提供更加豐富的產品服務組合，集合所有成員國的力量吸引更多的客戶，增加每個經濟體的業務量，促進其形成規模經濟，推動工業化進程，實現互利共贏。最終通過價值鏈條的緊密分工合作，深化中國和“一帶一路”沿線國家間的經濟關系，進而形成利益共同體。

5.與當地經濟充分融合

自貿試驗區要與當地經濟和產業充分融合在一起，形成特色優勢。每個地方都有自己的特點，不能搞一刀切。要體現出區域差異性。在風險得到一定程度控制的情況下，適度放開，降低管控水平。各地要充分把握自己的地域情況、模式和發展思路。比如上海自貿試驗區就是與上海全球城市戰略充分融合在一起，支持上海四個中心和科創中心的發展，所以能取得相對較好的效果。脫離當地經濟，或者當地沒有產業基礎，自貿試驗區將很難得到充分的發展，自貿試驗區的效果將大打折扣。

6.與“一帶一路”戰略融合

自貿試驗區要和國家戰略結合，對接和融入“一帶一路”國家戰略，成為一帶一路的戰略支撐點和“珍珠鏈”③。“一帶一路”與自貿試驗區建設是“一體兩面，相互配套”的關系，共同構成我國新對外開放格局，前者側重以基礎設施為先導促進沿線經濟體互聯互通，而后者則以降低貿易門檻、提升貿易便利化水平加快域內經濟一體化為主要內容。如果說一帶一路是從構建對外開放新格局的戰略高度出發，那么自貿試驗區則是在投資自由化、貿易便利化、金融國際化、行政管理簡化等具體方面先行先試，為中國與國際貿易談判積累經驗。如果我們將“一帶一路”戰略作為改革開發新格局中的核心，那么自貿試驗區的貿易便利化、自由化、國際化、管理簡化就是改革開放關注的重點。中國現行的11個自貿試驗區打開了對外開放的全新窗口，形成中國自貿試驗區“雁陣”，對“一帶一路”戰略帶來巨大的支撐效應。

[注 釋]

① 上海自貿試驗區通過管委會與自貿試驗區合署辦公，在一定程度上解決了管理體制的問題，能夠集中行政資源和權力，高效率地推進自貿試驗區的發展。

② 著眼簡政放權，例如福建自貿試驗區3個片區都建立了綜合服務大廳，80%以上的省級行政許可事項已下放自貿試驗區實施，企業辦事基本實現不出區。企業設立全面實行“一表申報、一口受理、一照一碼、一章審批、一日辦結”服務模式，企業設立由29天縮短到最快1天；聚焦提升服務，福州片區則通過全國首創的“一掌通”3A移動稅務平臺，讓企業無論身處何地都能輕松快捷地處理各類涉稅事項。平潭片區在全國率先實行商事主體名稱“自助查重、自主選用”，使企業足不出戶即可通過網絡查詢和選擇名稱；推進監管創新，梳理出55個監管風險點、88條防控措施，信用信息共享平臺實時公示失信被執行人，對其聯動懲戒，任職、股權變更和轉讓質押、銀行貸款、招投標等進行了限制。

③ 作為“一帶一路”戰略的核心區，福建自貿試驗區的設立剛好為對接“一帶一路”戰略提供了一種可行且有效的方式。福建是海上絲綢之路的重要發源地，福建的泉州港、廈門港、福州港等港口都為海上絲綢之路的繁榮發展做出了重要貢獻，其中泉州還是聯合國教科文組織認定的海上絲綢之路的起點，可以看出，福建自貿試驗區對接“一帶一路”戰略具有深厚的歷史淵源。福建自貿試驗區通過尋找經濟新的增長點，可以輻射更廣闊的地區，加強與“一帶一路”沿線國家經貿伙伴聯系，進而實現“一帶一路”區域經濟共同發展繁榮的宏偉目標。

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[6] 匡乃曉.結合“一帶一路”自貿試驗區的戰略發展論析[J].現代商業，2016（16）.

Abstract： As a national strategy，FTZ （Free Trade Zone） has made remarkable achievements. However， it also has encountered with some difficulties and produced some problems during its development process. Only if we deal with these difficulties and problems correctly， will the FTZ go further. Otherwise it will result in a deviation from the preset track. Therefore， the article discusses the development of the FTZ in the management system， innovation， assessment mechanisms and development objectives， etc.， and points out that it is the inherent factors restricting the smooth development of the FTZ. On the basis of the analysis， it puts forward the strategies and solutions to promote the development of FTZ. The study of this paper will help to provide useful help and suggestions for the development of a new round of FTZ in China.

Key words：FTZ；dilemma；outlet