論欠發達地區利益在地方立法中的表達與實現

肖　萍

(南昌大學 立法研究中心，江西南昌 330047)

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論欠發達地區利益在地方立法中的表達與實現

肖萍

(南昌大學 立法研究中心，江西南昌 330047)

摘要：欠發達地區乃至發展中國家面對先發展起來的經濟發達省份和發達國家，在自身的發展過程中如何做到既能夠有效利用包括立法在內的各種手段以維護自身的正當利益，又要破除地方保護主義，實乃一個地區一個國家甚至全世界經濟社會發展的重大問題。在新常態背景下，地方立法應兼顧欠發達地區的利益，使之在發展中在維護自身正當利益的前提下，能夠穩步快速發展，而不陷入地方保護主義的泥沼。需要在批判地方保護主義的同時，設置一個暢通的、規范化的表達渠道，即為欠發達地區在地方立法或者區域立法乃至國家立法中表達自身正當利益提供一個法治化的平臺，切實做到用立法來保證欠發達地區與發達地區協調發展。

關鍵詞：地方立法；地方保護主義；欠發達地區利益；表達；實現

在人類社會漫長的發展過程中，利益追求貫徹始終。欠發達地區乃至發展中國家面對先發展起來的經濟發達省份和發達國家，在自身的發展過程中如何做到既能夠有效利用包括立法在內的各種手段以維護自身的正當利益，又要破除地方保護主義，實乃一個地區、一個國家甚至全世界經濟社會發展的重大問題。在國際社會，經濟全球化發展長期以來處于區域不平衡的狀態，發展中國家和地區在國際經濟合作和經濟活動的聯系方面，普遍落后于發達國家。可見，經濟全球化區域上的不平衡是長期的，發達國家和發展中國家在參與全球經濟一體化中是存在差別和差距的。*參見陳俊：《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》，法律出版社2013年版，第9頁。中國十分關注區域之間的協調發展，在國民經濟和社會發展“十一五”、“十二五”規劃綱要以及中共十八大報告等黨和國家的重要文件中，始終“把推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的扶持力度，充分發揮各地區比較優勢，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距”作為我國社會主義現代化建設的戰略目標之一予以持續關注。

所謂欠發達地區，是指那些有一定經濟實力和發展潛力但與發達地區相比還有一定差距，生產力發展不平衡，科技水平還不發達的區域，如我國的中、西部地區。*國家認可和學術界公認的欠發達地區有：河南省、河北省欠發達地區包括燕山壩上地區、黑龍港地區、太行山地區、沿海鹽堿地區、吉林省延邊州以及西部12省、自治區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西。欠發達地區是一個相對的概念，對于國家而言，指發展中國家，而在一個國家內部，無論是發達國家還是發展中國家都有本國的欠發達地區。這些地區相對于先發展起來的發達地區，在制度安排、人力資本、發展空間等方面都有差距，且這些差距的存在使得欠發達地區在發展過程中始終存在難以跨越的障礙，即面臨發展中的不平等或者“地方保護主義”壓力。在我國，欠發達地區，尤其是西部貧困地區，經濟發展水平與全國相比，具有階段性差距，且這種差距有不斷加大的趨勢。對此，欠發達地區則要求在立法平等保護的同時還要求機會平等，甚至希望通過地方保護來加快發展步伐。他們會認為與發達地區不在同一起跑線上的同等要求對欠發達地區來說是有失公允的。本文將以我國欠發達地區發展中的問題為落腳點，思考地方立法如何保護欠發達地區的正當利益，即在新常態背景下，地方立法如何兼顧欠發達地區的利益，使之在發展中能夠在維護自身正當利益的前提下，穩步快速發展，而不陷入地方保護主義的泥沼。

一、欠發達地區的利益及其沖突問題

“利益”一詞在漢語詞典中指“對人對事的好處”，日常用法中該詞有時就是一個空殼，沒有具體意義，必須填入具體內容方顯意義，如公共利益、部門利益、利益集團、既得利益等。但利益問題始終是一個重大的現實問題和嚴肅的理論問題。本文所指的欠發達地區利益，主要是相對于發達地區而言的利益，不包括欠發達地區內部各階層、不同部門、不同行業的利益。當今社會利益多元化，人們在追求各自利益時，沖突在所難免。改革開放30年來，我國社會經濟快速發展，但也產生了諸多社會矛盾，其中利益沖突是直接的表現形式。現階段，我國社會主要存在三大利益沖突，即勞資利益沖突、社會分配利益沖突、政府和公眾利益沖突。這些沖突可能來自不同的利益集團，也可能來自不同的區域。隨著我國區域一體化進程的加快，一些地區一方面在謀求區域合作，希望共同發展，實現雙贏或多贏，另一方面，這些地區為了過度追求本地區利益，又在想方設法設置障礙，不惜犧牲外地利益，維護本地區利益。

欠發達地區的利益問題，來自不同的兩個方面。一是欠發達地區為了發展本地經濟，拒絕外來商品和服務，其結果往往是同樣遭到發達地區的限制和保護，使本就落后的商品和服務業遭受更大打擊；二是欠發達地區利用開發較晚，生態保護完好的優勢，展開了與發達地區對資源的控制和利用的爭奪，面臨著是生存發展還是保護資源環境的矛盾沖突，也就是說，是為發達地區和自身保護未破壞的生態，還是走發達地區犧牲生態換取發展的老路？如西部欠發達地區資源豐富，區域發展中必然依賴資源發展型戰略即采取一種“先破壞后治理”的老路，發展“資源高耗型”產業，其結果不僅對資源環境造成極大破壞，為西部欠發達地區可持續發展埋下隱患，還影響到全國經濟的可持續發展。再如，地處深圳和東莞交界的羅田水庫是深圳市供水儲備水庫，但有1/3的水資源保護面積處于東莞市行政區范圍，水庫污染源則全部來自東莞市轄區范圍。由于發達水平不同，治理能力不同，就出現了在深圳市管轄的水流段污染少、水質好，而在東莞市管轄的水流段，水體曾經又黑又臭，水質差，污染重的問題。*參見陳俊：《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》，法律出版社2013年版，第156頁。對發達地區而言，一是憑借發達地區商品、服務業發展較快的優勢，打壓欠發達地區的商品、服務業，限制競爭；二是在發達地區對環境保護工作日益重視的情況下，利用欠發達地區招商引資的迫切心情，把污染企業向欠發達地區轉移，以犧牲欠發達地區生態環境的代價來換取他們的利潤。

總體而言，地方各種利益沖突，從利益主體分表現為中央與地方利益的沖突；地方與地方利益的沖突，其中包括發達地區與欠發達地區、欠發達地區與欠發達地區的利益沖突。從利益本身看，主要涉及服務、商品、資源和環境等方面。從利益沖突的內容來看，包括經濟利益、政治利益、文化利益等方面的沖突。具體而言，地方各種利益沖突表現在：

1.“爭市場”。由于產業之間的利潤率差別較大，每個地方都不愿意放棄高獲益產業，因此，在區域統一大市場的建設中，均面臨區域內產業競爭和產品競爭問題。以長三角區域為例，蘇、浙、滬均以電子信息、汽車、石化為主導產業，這就造成其產業互補性弱，不僅容易導致重復建設和爭奪資源、市場的地方保護主義競爭，且相應帶來由區域一地對他地的產業承接競爭而引發的地方利益之爭。

2.“爭資金”。資金、人才的缺乏是造成欠發達地區與發達地區經濟差距的重要原因。在我國尤其是欠發達地區曾經出現了全民招商的景象。為了引進資金，各地打出了稅收優惠的牌或者降低土地使用權轉讓價格。其結果是(1)導致大量稅收流失；(2)導致本地企業由于享受不到外地企業的優惠而紛紛外移；(3)低價轉讓的土地使得本就緊缺的土地資源，由于“企業的圈地運動”未能發揮更大的功效，出現了新的“公地悲劇”；(4)污染企業相繼進入，破壞了欠發達地區的生態環境，“癌癥村”幾乎都出現在欠發達地區。這種在招商引資競爭中不計成本、不講效益，無原則降低招商門檻、不顧投資產業是否合理的過度競爭行為，大大增加了各地招商的開支和市場經濟活動的交易成本，不利于各地自身長遠利益和區域協調發展，使各地方經濟發展以及區域發展陷入了一種“囚徒困境”之中。*參見王春業：《區域合作背景下地方聯合立法研究》，中國經濟出版社2014年版，第47頁。

3.“爭自然資源”。從本質上看，利益來源于對資源的控制，利益的大小取決于對資源控制的多少，這些資源包括自然資源、文化資源、人力資源、信息資源等。資源的短缺必然產生利益沖突。在一個利益化的時代，立法作為分配社會資源的重要方式必然導致各利益主體希望自己的利益要求能夠在立法中體現。*參見楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第2頁。如曾經中央為從城市居民糧食漲價補貼的財政重負中擺脫出來，將糧食穩定供給的責任下放到省級，實行糧食省長負責制。但發達與欠發達地區在耕地保護上的利益沖突明顯。從發達地區來看，由于人均收入水平及其增長速度較高，人均糧食支出占其消費總支出的比重已處在較低水平，即使根據糧食價格正常上漲對發達地區的經濟政策不構成重要影響。因而，發達地區勢必只想享受他人保護耕地的好處，而不愿承擔耕地保護的責任。再看欠發達地區，面對與發達地區的差距日益拉大，以及發展替代發達地區產品的工業效益顯著高于農業，它絕不會計較發達地區耕地保護給其造成的食物生產比較優勢的潛在損失，而是高度關注如何運用手上的糧食這一影響國家食物安全的重要砝碼，去最大可能地贏得發展非農業的資金與機會，而將保護耕地的希望寄托在發達地區身上。*參見俞文華：《發達與欠發達地區耕地保護行為中的利益機制分析》，載《中國人口.資源與環境》1997年第4期。又如，北京上游水源區的大部分地區位于河北省的張家口市和承德市，這一水源區的大部分市縣屬于國家貧困縣，沒有能力支付環境保護和污染治理費用。*參見陳俊：《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》，法律出版社2013年版，第156頁。再如，西部地區礦產資源豐富，對西部的能源開發呈現一片勃勃生機，但由于利益分配機制沒有理順，中央政府、礦產企業、西部與東部地方政府之間存在多重利益訴求，一方面是一些地方無序開發，另一方面是生態補償機制未能依法合理構建，造成了資源嚴重浪費和環境極度惡化。

4. “爭文化資源”。地方政府為了追求可能是短期的經濟效益，而展開的爭搶名人故里的事情，可謂是文化資源的爭奪。如湖北十堰、河北涉縣、甘肅天水、山西長治、陜西臨潼等地爭搶女媧故里；河南、湖北、四川等地爭搶諸葛亮故里；再如，山東陽谷縣和臨清市各自開發了《金瓶梅》文化旅游區，安徽人建起了《金瓶梅》遺址公園；對于《西游記》，山東教授考證出泰山是“花果山”的原型，福建學者發現孫悟空還了俗，還留有墓地。從這些文化資源爭奪戰可以看出，多數熱衷于“名人故里”爭奪的地方大多屬于經濟欠發達地區，而經濟利益博弈正是“名人故里”之爭的原動力，名人故里之爭實質上是利益驅動下資源經濟的博弈。有時出于商業目的，一些反面人物、小說虛構人物也成了不少地方爭奪的文化資源。*參見《名人故里怎能承載利益之爭的重負》，http://www.workercn.cn2015-11-11 15:07:40.

區域一體化進程中的地方利益之爭不可避免。面對這一客觀存在的區域發展中的難題，各地不應回避，更不應熟視無睹，助長地方利益之爭越演越烈，同樣這些地方利益之爭也是實際存在的，不能視而不見，甚至將各地的利益追求視為“貪得無厭”，壓制各地的利益追求，包括一些正常利益訴求。這樣做，并沒有化解利益矛盾，也沒有緩解利益之爭。*參見陳俊：《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》，法律出版社2013年版，第166-167頁。

二、欠發達地區利益在地方立法中的表達及其維度

既然欠發達地區的利益是合理存在的，那么，通過何種途徑和方式來表達并保護這種利益，就存在一個合法性問題。利益表達是一個政治學的范疇，是指公民向政治系統提出政治要求，是政治運作的開始。立法中的利益表達，是在立法這一特定領域中，公民個人或者有關團體通過一定的方式和程序，參與立法過程的一種行為。*參見董海峰等：《立法活動中的利益表達機制研究》，載《政府法制研究》2012年第1期。利益的充分表達是立法的前提和基礎。當今社會利益分化十分明顯，且群體甚至地區分化日趨嚴重，不同的社會群體、不同的地區能否獲得正常的利益表達形式，則是社會和諧的基本前提。中國是一個區域發展極不平衡的發展中大國。從20世紀50年代開始，中國對欠發達地區實行了有計劃的開發，并采取了非均衡統籌的開發模式。欠發達地區在發展過程中，存在制度供給與制度需求之間嚴重不均衡的制度缺陷，尤其表現在產權制度、分配激勵制度、用人制度、體制創新制度等方面。從某種意義上講，開發欠發達地區的過程，就是制度創新的過程。目前許多欠發達地區在發展過程中，都有急功近利的思想，他們長期忽視制度缺陷及其帶來的發展障礙，忽視對基本制度框架的“軟投資”，只注重那些能夠帶來短期增長效應的“硬投資”，甚至不惜以立法的方式來保護這種短期效應，結果在舊制度框架下，市場經濟得不到順利運行，經濟發展常常陷入困境。

不可否認，當今世紀“誰制定規則誰就占便宜”。在國際交往中如此，在區域交往中亦是如此。就國家而言，中國在國際交往中，一方面通過加入已經存在的規則如WTO規則來維護自己的合法權益，與此同時，為了能夠適應規則申請了一個合理保護期；另一方面，積極成為規則的制定者，如積極參與制定《聯合國氣候變化框架公約》時，中國始終站在發展中國家行列，為發展中國家爭取公平和正當的權益。正如國家主席習近平在接受路透社采訪時提出的，“發達國家和發展中國家對造成氣候變化的歷史責任不同，發展需求和能力也存在差異。就像一場賽車一樣，有的車已經跑了很遠，有的車剛剛出發，這個時候用統一尺度來限制車速是不適當的，也是不公平的。”*《聯合國氣候變化大會的中國角色：爭公平勇發聲敢行動》.http://new.cntv.cn/2015/12/01/ARTI1448938422294649.shtml.實踐中，發展中國家與發達國家之間簽訂了許多雙邊投資條約。這些條約就發達國家而言，其通過雙邊投資條約推廣其投資自由化理念，推行高標準的投資保護政策；就發展中國家而言，一方面希望通過雙邊投資條約可以吸引更多的外國直接投資流入，另一方面，由于接受發達國家的投資策略并積極主動參與雙邊投資協定的簽訂，導致國際投資法制步入發達國家預定軌道，發展中國家主權、經濟均受到不同程度的影響。再如，在國際層面，發達國家主導簽訂了TRIPS(關貿總協定知識產權協議的英文縮寫)協議，使其成為WTO國際貿易體系下的一攬子協議之一。隨著TRIPS協議的實施，發展中國家越來越明顯地感受到TRIPS協議所造成的對己方不利的利益失衡狀況，發展中國家與發達國家在國際知識產權制度下的利益出現了嚴重沖突，發展中國家為此作出了艱難嘗試以協調日益凸顯的利益沖突。

在一個國家內部，雖然不存在類似于國家與國家之間的利益沖突，也不會涉及到國家主權問題，但欠發達地區與發達地區的發展經歷和發展中國家與發達國家有相似之處。發達國家和發展中國家的發展需求和能力存在差異，無法以“統一尺度”來要求，發達地區與欠發達地區同樣無法以“統一尺度”來要求，某種程度上，欠發達地區有著比發達地區更急迫的經濟發展需求。欠發達地區與發達地區的利益沖突問題已經引起了各國、各地區的重視，區域之間引發的重復建設、爭奪資源和市場的無序競爭、再度污染等問題已經嚴重阻礙了欠發達地區的經濟發展。理性地解決利益沖突的方式就是通過立法來平衡各方利益，由此制定了包括國際法、國家立法、地方立法在內的各類條約和法律、法規、規章。正如龐德所言，法律并不創造任何利益，法律的根本任務或作用就在于承認、確定、實現和保障利益。*參見劉全德主編：《西方法律思想史》，中國政法大學出版社1996年版，第236頁。利益是法律調整的核心任務和使命，法律必須對利益加以適當地調控，依法處理好各種利益關系。然而，什么樣的利益可以在立法中得到反映，得到多大程度的反映，既與利益的理性表達密切相關，更取決于立法中的利益平衡，這是一個復雜的利益衡量過程。在當前的立法活動中，不同的利益主體在表達利益時，由于部門利益、地方利益的強勢等原因，出現了利益表達失衡的問題。如地方政府立法的制定主體是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，使其所訴求的利益多局限于本行政區域內，對其他行政區的利益以及國家整體利益的考慮不深入，容易出現地方保護主義傾向。*參見董海峰等：《立法活動中的利益表達機制研究》，載《政府法制研究》2012年第1期。實踐中，地方利益在立法中的表達主要就是通過地方政府或者其部門，抑或人大代表或政協委員，以提案、建議的方式來表達。這種地方利益表達主體和方式在涉及不同區域利益主體時，自然會表現出難以兼顧各方利益的局限性。

欠發達地區利益的立法表達，在國家層面，由于國家立法更多的是考慮均衡，是兼顧發達地區和欠發達地區利益的立法，是各方利益博弈的結果；在地方層面，各地區為了自身的利益，均希望出臺有關立法或政策維護自身的利益，而在維護利益的過程中，最容易出現的即是地方保護主義。廣東省社會科學院在《珠三角地區生態環境保護與建設研究》中揭示：“目前大多數市場分割做法是有依據的，地方政府制定了大量法規和政策來保護本地人員、企業，限制外地人員、物品和服務流入，也限制本地的資本流出”。*參見熊英：《地方立法中的地方保護主義》，載《中國改革》2005年第11期。如一些地方立法中，以各種方式要求企業招工優先錄用擁有本地戶口的求職者；對外地職員子女在當地就學收取較高的費用；進行建筑工程招標時，照顧本地企業；打擊本地生產的假貨不夠嚴厲；限制技術人員特別是重要的技術人員流動，如要求調動人員繳納巨額費用，扣押調動人員的檔案、戶口，等等。*參見王春業：《區域合作背景下地方聯合立法研究》，中國經濟出版社2014年版，第48頁。盡管2004年實施的《中華人民共和國行政許可法》第15條第2款明確規定：地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。該條款也被認為是破除地方保護主義釜底抽薪的做法，但現實中立法不同程度的地方保護主義條款仍然存在。

為此，地方利益在地方立法的表達上就必須設置一個限度，即防止地方保護主義。所謂地方保護主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經濟利益，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供服務參與公平競爭的行為。有利益沖突就容易產生地方保護主義。我國立法中的地方保護主義起始于行政執法中的地方保護主義。之所以會影響到地方立法，其原因在于我國的地方立法大多數是政府主導、政府提請、政府起草，其意志自然會直接影響到立法。地方保護主義嚴重的領域也正是目前中國出現問題最多、最嚴重的領域，如環境保護、食品安全、教育公平等方面。地方保護主義從短期看，似乎保護了本地企業和服務，刺激了當地經濟的發展，追求了地方經濟利益的最大化，卻損害了全局利益，破壞了統一大市場的形成，阻礙了資源的自由流動；從長遠來看，也損害了地方的局部利益，更有甚者，它加速了區域經濟的不平衡。這種保護所形成的壟斷，會由于以其人之道還治其人的邏輯，最終使欠發達地區遭到報復，因為發達地區同樣會使用地方保護主義。事實上，欠發達地區更容易受到地方保護主義的損害，其結果更容易擴大地區經濟差距。

三、欠發達地區利益在地方立法中的合理實現

趨利避害是人類的本性，在地方經濟發展問題上亦是如此。在追求利益最大化的過程中，地方人大或者政府仍然會出臺一些保護地方利益的不合理的地方性法規和規章。因為幾乎不存在有利于或促進所有人的福利的社會變遷或法律。……在大多數情況下，法律為一個居民階層提供了利益，卻剝奪了其他居民選擇的利益。*參見[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第164頁。“個人不是為了集團而存在，地方不見得總是為了國家而存在，在許多方面他們都是有著自身的利益。”*魏宏：《法律的社會學分析》，山東人民出版社2003年版，第381頁。在多元化的利益面前，無論是誰，無論什么地區，通過立法包括地方立法維護自身的合法權益是正當合理的。我國憲法已經賦予地方人大根據本地區實際情況制定地方性法規的權力，也就確立了地方利益有其存在與維護的合理性。欠發達地區與發達地區相比，既無區域優勢，也無市場優勢。要想維護欠發達地區的正當權益，必須采取一些超常規措施來緩解區位劣勢和市場劣勢，化解區域間的利益沖突，促進欠發達地區的經濟發展。欠發達地區要實現自身的正當權益，就必須立法先行，通過立法來維護其正當利益，但應避免立法中的狹隘的地方保護主義。

(一)建立健全欠發達地區法律框架體系

欠發達地區要合理表達自身的正當利益，首先要在國家層面出臺相關法律法規。目前國家實行了西部大開發、中部崛起等開發欠發達地區的政策，如我國從2000年開始實施西部大開發戰略，對西部地區基礎設施建設、生態環境保護和各項社會事業發展繼續給予財力傾斜，且2006年中央財政又從多方面支持欠發達地區，一是加大對欠發達地區的財政支持力度，促進革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區加快發展；二是增加扶貧開發投入；三是認真落實區域發展總體戰略的各項財稅政策措施；四是繼續完善“三獎一補”政策，緩解縣鄉財政困難。但長期以來我國在欠發達地區的開發過程中并未構建欠發達地區的法律框架體系，沒有形成依法開發的環境。政策扶持對于欠發達地區的發展固然重要，但如果長期過分倚重政策調整，缺少法律支撐，欠發達地區的發展戰略就會缺乏國家意志和強制力，不利于政策本身的貫徹。

從其他國家的經驗來看，在開發欠發達地區方面，各國中央政府和地方政府都采取了一些超常規的措施，其中最重要的即是立法保障。如德國在開發欠發達地區的過程中，建立了完善的區域政策法規體系；美國通過出臺有利于欠發達地區經濟開發的法律法規，保證了再開發過程中自由公平競爭的環境，如早期西部大開發的《宅地法》《田納西流域開發法》等，之后的《土地再開發法》《經濟機會均等法》等，使欠發達地區的開發走上了法制化的軌道，其結果是既保護了欠發達地區的資源和環境，也維護了欠發達地區的利益，同時協調了欠發達地區與發達地區的相互關系，并在200多年的開發和發展中保持了政策的規范性、穩定性和連續性，保證了欠發達地區的成功開發。當下中國，對欠發達地區的開發可以借鑒其他國家的經驗，從國家層面出臺有關欠發達地區開發的基本法律和專項法律，通過立法來維護國家和欠發達地區的利益。事實上，有些領域的地方利益之爭需要國家層面的協調，特別是那些超越地方立法權限的地方利益之爭，需要國家立法才能最終解決。如2011年8月24日國務院第169次常務會議通過的《太湖流域管理條例》就是協調區域各方利益之爭的典型例子。該條例的出臺有效地解決了太湖流域地區地方立法在環境技術指標、行政處罰以及流域污染治理方面的立法沖突。

(二)建立欠發達地區利益立法表達機制

可以肯定的是當下在經濟社會發展極不平衡的情況下，欠發達地區的利益問題是客觀存在的。因此，如何保護欠發達地區的利益，協調發達地區與欠發達地區的利益，就成為一個不可回避的問題。為此，我們可以在國家層面構建欠發達地區利益立法表達機制，設立權威性的專門機構，對欠發達地區的開發等活動實行立法管理。如美國政府在開發欠發達地區的過程中，設立的田納西流域綜合管理局，在協調田納西流域各州的利益和矛盾方面發揮了重要作用，這就是立法管理的典型。中國作為一個區域發展極不平衡的發展中大國，不同區域尤其是欠發達地區如何在國家層面表達自身的正當利益，并引起國家和其他地區尤其是發達地區對其利益的重視并啟動國家立法和區域立法，同樣需要有一個能夠協調溝通的立法管理機構，如區域立法協調委員會。該機構的存在既可以協調各方利益，也可以防止地方為了一己私利而制定地方保護主義的立法。

此外，在利益表達方式上，還應該明確立法游說活動的正當性，允許地方為了表達地方利益而開展立法游說活動。立法游說是各方表達自己意見的方式，是民主決策過程的重要組成部分。民主的立法過程需要各方充分反映意見，或者說進行博弈和爭論，最后才能使立法意見達到一個各方都可接受的相對均衡的狀態。2013年3月20日，國家發改委公布了《國家發展改革委關于修改〈產業結構調整指導目錄(2011年本)〉有關條款的決定》，將“一次性發泡塑料餐具”從淘汰類中刪除，這意味著已經被禁12年之久的發泡餐具再次獲得了合法地位。其結果在某種程度上即是由于發泡塑料企業與君澤君律師事務所簽訂的“公關合同”約定，這一事件被輿論稱之為“游說門”。其實這份合同只是將中國業已存在并一直在發揮作用的游說活動曝光于世人面前。可以說，游說活動是連接立法機關和利益集團的紐帶。游說的背后是各個利益集團的驅動，游說的目的主要是為了影響一國立法和公共決策。目前雖然利益集團為了自身利益已經開始了各種游說活動，但由于我國沒有專門關于游說的相關法律法規，使得現有的游說活動不能在法制化的軌道進行，不利于各相關利益主體充分表達自身的利益。筆者認為，欠發達地區在自身利益難以充分表達，又不能閉門立法的時候，完全可以通過立法游說的方式去影響國家立法機關、專門的區域立法管理機構或者與之利益相關的其他地區立法機構，影響國家立法或者區域立法活動。

(三)加強區域間的立法協調，實現區域間共同利益的法制統一

欠發達地區的發展不是孤立的，必須融入到區域一體化或經濟一體化之中，需要健全區域合作機制，通過區域立法來規范區域間的經濟合作，尤其是欠發達地區和發達地區的經濟合作，實現資源共享、利益互補。而區域立法又離不開立法協調。例如在區域發展過程中，無論是發達地區還是欠發達地區，也無論是長三角、珠三角、京津冀，還是東三省、中部地區或是西部地區，有一個共性問題就是區域內各地道路交通建設方面的立法規定各異。這些差異的存在，不僅產生了地方之間的利益沖突，而且嚴重制約了區域經濟的發展。以道路運輸車輛收費的立法為例，在東北三省有的地方收費高，有的地方收費較低，于是該區域內有些車主就鉆立法不統一的空子，不在本地給車輛落籍，而是舍近求遠到收費較低的異地給車輛落籍。但是這些車主的車輛卻在本地的道路上長期行駛。*參見陳俊：《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》，法律出版社2013年版，第203-204頁。由于這種外籍車輛的數量很大，且這種車輛以工程車居多，對道路的破壞性大，不僅造成車輛養路費的大量流失，更為嚴重的是使本地道路不堪重負，損壞嚴重。

此外，還有一種不利于欠發達地區發展的現象即是，發達地區的道路交通發展較早，再加上有區位的優勢，所以，盡管道路交通條件差點也不影響其發展的速度。而欠發達地區則本著“要想富，先修路”的發展思路，通過各種方式，修建了較為發達的道路交通網絡，卻由于其他軟環境等因素跟不上，一些優秀人才就搭上交通便利的車，選擇到發達地區工作，而把家安在欠發達地區，也就是說，欠發達地區為發達地區做了嫁衣裳。針對立法沖突問題，雖然《立法法》有一些解決沖突的規則，但縱觀《立法法》有關地方立法間沖突的解決原則和規則，其主要側重于縱向的立法沖突的解決與協調，而較少考慮到區域一體化背景下不同行政區劃間的橫向的地方立法沖突問題，沒有為這樣的立法沖突提供一個切實可行的解決方案。*參見王春業：《區域合作背景下地方聯合立法研究》，中國經濟出版社2014年版，第91頁。

再如，發達地區向欠發達地區的產業轉移問題。發達地區向欠發達地區產業轉移是經濟發展過程中必須經歷的一個過程。但發達地區向欠發達地區轉移的產業主要是勞動密集型產業和資源密集型產業，這些產業最大的特點是能耗高、污染大。目前，我國對這類產業轉移問題主要是依據2010 年9月6日國務院出臺的《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》，雖然該意見對產業轉移作了原則性規定，如產業轉移必須符合生態功能定位，嚴禁國家明令淘汰的落后生產能力和高耗能、高排放等不符合國家產業政策的項目轉入，等等。但發達地區和欠發達地區為了自身的利益，尤其是欠發達地區看中的是承接產業轉移的機遇，所以，為了更多地承接項目，引進資金，甚至在欠發達地區之間就開始了承接項目的惡性競爭，使很多沒有經過產業升級的項目被引進到欠發達地區。如一些地方政府在承接產業轉移決策中，缺乏綠色政績理念，重經濟增長，輕環境保護，招商無門檻，引資無底線，降低環保要求，放松環評審查，導致能耗高、污染大的淘汰企業被“招引”過來。*參見張昕、楊芳：《產業轉移承接地農地土壤污染法律根源及因應對策》，載《西南石油大學學報( 社會科學版)》2014年第1期。伴隨著產業的轉移，污染也開始轉移。把污染企業從發達地區轉移到欠發達地區，這種簡單的產業轉移不僅污染了欠發達地區的土壤、水源和空氣，形成了再度污染，而且從整體上破壞了生態環境。而造成這種現象的主要原因就是有關產業轉移的的法律供給不足。一方面，國家未出臺相關的法律法規來規范產業轉移問題；另一方面，欠發達地區與發達地區之間亦未形成良好的以區域地方立法來保證的區域合作，沒有出臺產業轉移的區域地方立法。對此，我們一方面應該在國家層面盡早出臺有關產業轉移的專項立法，規范產業轉移的原則和違法轉移的責任；另一方面，應該在區域之間通過地方立法，明確轉移的具體制度和程序，做到科學承接產業轉移，切實防范污染轉移，最終解決區際發展和代際發展帶來的困惑。

為此，筆者建議，涉及到區域發展的共性問題時，各地應該加強協調，尤其是立法協調，最好從立項開始就充分醞釀，構建區域立法提案、起草、審議、公布的有效機制，搭建區域合作的法治平臺，從根本上消除地區壁壘，創造和諧的區域法制環境，實現區域間共同利益的法制統一。目前東北三省政府之間簽署的立法協作框架協議就是一種很好的區域立法模式。該模式可以從制度上對地方立法協調形成約束，在最大程度地節約立法資源的同時，確保各地共同關注的立法事項在區域范圍內達成共識。此外，必要時還可進行地方聯合立法。所謂地方聯合立法是指區域內的各地方立法機關通過一定方式的聯合，共同作出對形成的立法規范具有影響的行為*參見王春業：《區域合作背景下地方聯合立法研究》，中國經濟出版社2014年版，第7頁。，是一種緊密型的立法協作方式，可以推動并促進區域一體化向縱深發展，為區域發展尤其欠發達地區的發展提供立法保障。

(四)準確界定地方利益，堅決破除地方保護主義

利益有大有小，有正當的不正當的，有合法的不合法的；有地方群眾利益和地方政府的利益；等等。作為地方立法必須且只能維護正當的合法的利益，因此，正當利益的合理界定就是欠發達地區維護其利益的前提。正當利益是一個相對主觀的判斷，目前，對正當利益并沒有正面的界定，主要是從其對立面“不正當利益，即非法利益和其它不應當得到的利益”進行界定，尤其是在刑法學中研究較多。本文贊成以否定的方式來排除不正當利益的界定方式。如上述產業轉移中，地方群眾健康、地方環境安全就值得地方立法去保護，而地方政府的政績利益就不能說是正當利益，就必須破除，否則，就會為了所謂的政績工程而陷入地方保護主義的泥沼。如前文所述，地方保護主義的危害是不言而喻，但是，對地方保護主義的簡單批判，并不能真正發揮地方立法在實現地方利益，促進地方經濟社會發展中的作用。應該看到，地方之間的利益并非簡單的對立關系，要避免地方保護主義，防止地方之間的惡性競爭，同樣需要加強地方之間的溝通與合作，需要合理界定地方立法權限，這是防止地方保護主義，實現地方正當利益的有效途徑。尤其是在當下地方立法權擴容的背景下，防止地方立法私自擴權，防范地方政府借助手中的地方立法權強化地方保護主義是十分必要的。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-12-06

作者簡介：肖萍(1965-)，女，江西吉安人，南昌大學立法研究中心研究員、法學院教授、博士生導師，主要研究方向：行政法學、立法學。

中圖分類號：D901

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)01-0015-08

Subject:On Expression and Implementation of the Less Developed Regions’ Interests in Local Legislation

Author & unit:XIAO Ping

(Legislation Research Center, Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330047,China)

Abstract：In the face of the first economically developed provinces and countries,it is a region’s, a country’s, and even the world’s major economic and social development problem how the less developed regions and the developing countries safeguard their own legitimate interests and break local protectionism effectively in their development process, using various means including legislation. The basic idea of this paper is how to give simultaneous consideration to the interests of the less developed areas in local legislation, so that they can develop steadily and rapidly rather than fall into the mire of local protectionism on the premise of maintaining their own legitimate interests under the new normal background. The interests of the less developed areas exist objectively. Thus we cannot turn a blind eye to the conflict of interests between different areas, and we also can not dodge or suppress this problem. At the same time of criticizing local protectionism, we also need to set up a smooth and normal expression channel. In other words, we provide a platform under the rule of law for the less developed areas to express their own legitimate interests in local, regional and even national legislation. In this way, we can use legislation to ensure the coordinated development of less developed areas and developed areas.

Key words：Local legislation; Local protectionism; Less developed regions’ interests; Expression; Implementation