淺談如何促進橫沙鄉農業經營體制改革
——基于橫沙鄉“三統一分”調研結果

朱建飛 袁程亮 （上海市崇明區橫沙鄉農業技術推廣服務中心 201914）

淺談如何促進橫沙鄉農業經營體制改革
——基于橫沙鄉“三統一分”調研結果

朱建飛 袁程亮 （上海市崇明區橫沙鄉農業技術推廣服務中心 201914）

為促進橫沙鄉農業經營體制改革，從橫沙鄉農業經營體制的現狀出發，剖析了現有農業經營體制存在的問題，深入分析了農業經營體制改革創新的可行性，提出了“三統一分”基本改革思路，最后從土地流轉、基礎設施建設、社會化服務、培育職業農民等四個方面提出了對策措施，以期保障橫沙鄉農業經營體制改革創新落到實處。

農業經營體制；現狀；問題；對策；橫沙鄉

2013年，“中央一號”文件聚焦“創新農業生產經營體制”，明確指出“要創造良好的政策和法律環境，采取獎勵、補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場”。2013年9月，上海市政府辦公廳下發了《關于本市加快推進家庭農場發展的指導意見》（滬府辦發[2013]51號），保證了中央政策的貫徹落實[1]。2014年11月，崇明區政府下發了《關于本區加快培育發展家庭農場的實施意見》（崇府辦發[2014]39號），對本區發展家庭農場進行具體部署。2014年底，橫沙鄉以美麗鄉村建設為契機，啟動“創新農業經營體制”專題調研。筆者從橫沙鄉農業經營體制的現狀出發，剖析了現有農業經營體制存在的問題，深入分析了農業經營體制改革創新的可行性，并提出了改革方案，最后結合橫沙鄉實際，提出了相應的對策與建議，以求改革方案實施落地。

1 橫沙鄉農業經營體制的現狀與存在的問題

1.1 現 狀

橫沙鄉總耕地面積為5 066.67 hm2，可安排種植面積為2 681 hm2，其中已流轉的公益林面積為653.73 hm2、橘園面積為866.67 hm2、扣蟹養殖面積為568.93 hm2、水稻種植面積為400 hm2、小水果種植面積為100 hm2、小農經濟作物種植面積為91.67 hm2（見圖1）。

圖1 橫沙鄉可安排種植面積分布（單位：hm2）

橫沙鄉現有農民專業合作社44家，其中水產養殖17家、果蔬種植14家、柑橘種植5家、糧食種植3家、園藝1家、苗木1家、玫瑰1家、農機服務1家、其他1家（見圖2）。現有橫沙籍種植大戶21戶，其余均為農戶個體承包，分散經營。

圖2 橫沙鄉現有農民專業合作社分布（單位：家）

1.2 存在的問題

橫沙鄉位于崇明東南部長江口，西鄰長興島，北鄰崇明島，由于地理位置特殊、交通不便，長期以來形成了以農業和農村為主的經濟和社會結構，經濟支柱以農業種養為主，但傳統的農業經營模式存在諸多問題，主要聚焦在“三低一高”（見圖3）[2]。

圖3 傳統農業經營模式存在的問題

1.2.1 農業經營模式落后、種植效益低

橫沙鄉農業經營模式多數是分散經營，種植水稻、小麥、油菜等傳統農作物，種植品種雜亂、規模小、產量低、種植效益低。農戶普遍缺乏市場研判能力，一種農業模式或一個農業品種市場反應好，便蜂擁而上、盲目跟風，造成產業雷同，最終失去了市場競爭優勢[3]。例如，近年來無花果市場反應較好，2009年橫沙鄉無花果種植面積僅1.33 hm2，2014年猛增至26.67 hm2。

1.2.2 農業布局不合理，發展水平低

目前橫沙鄉缺乏種植規劃，農業布局不合理，導致農業基礎設施利用率不合理。如扣蟹養殖中由于泵閘布點太遠，

導致養殖戶用水困難；而小農經濟作物種植處，泵閘又浪費嚴重。同時，由于缺乏種植規劃，橫沙鄉的農作物種植品種不是因地制宜進行合理的品種選擇，而是按農戶意愿隨意更換，直接影響了農戶的種植收益。此外，土地經營細碎化，造成土地利用率和產出率低。

1.2.3 農業經營主體職業化程度低

近年來，隨著本地農民農業收入占比下降，本地農民兼業化耕種模式日益明顯，“老人種地、婦女種地”現象十分普遍，季節化拋荒、隨意拋荒現象也越來越多。橫沙鄉種植大戶平均年齡為53.4歲，老齡化現象嚴重，隨之帶來的思維保守、技術落后等管理問題和農業經營主體斷層、后繼無人的問題日益凸顯[4]。而外來承包戶受土地承包期限的限制，普遍沒有可持續生產的經營理念，短期掠奪式生產經營現象普遍，導致土地貧瘠、生態環境惡化等問題嚴重發生。

1.2.4 農村管理難度高

外來人口綜合素質良莠不齊，社會治安管理難度大，隨遷子女入學難、外來人口住房難、兩違控制難等社會矛盾突出。在農業種養中，投入品使用以及廢棄物處置不規范，導致農業面源污染嚴重；田間私拉電線、亂搭亂建，田風田貌差，致使環境治理困難。同時，由于鄉村組織對土地使用缺乏主動權，在河道整治管理、林網建設、農田基礎設施建設以及必要的景觀建設等項目落實過程中困難重重[5]。

2 橫沙鄉農業經營體制改革創新的可行性分析及基本思路

面對橫沙鄉農業經營體制中“三低一高”的突出問題，農業經營體制改革創新迫在眉睫，通過深入分析改革橫沙鄉農業經營體制的可行性，并結合實際，提出了“三統一分”的改革思路。

2.1 可行性分析

2.1.1 完成了土地確權登記，為土地經營權流轉提供了基礎

2011年橫沙鄉作為試點，率先開展了土地確權登記工作，2014年底全部完成，明確了土地所有權、經營權、承包權，為土地經營權流轉提供了基礎。同時，全鄉安排耕地面積2 681 hm2中的653.73 hm2由鄉政府統一流轉用作公益林地，土地流轉基礎扎實良好。

2.1.2 惠農政策多，為新型農業經營主體提供了保障

2013年“中央一號”文件首次提出“扶持聯戶經營、農業大戶、家庭農場”，表明新型農業經營主體得到了政府認可。同時，《農民專業合作社法》、家庭農場登記備案制等，給新型農業經營主體提供了良好的法律保障。此外，橫沙鄉對農戶提供了各種補貼，且確保惠農補貼落實到位，給新型農業經營主體提供了良好的物資保障[6]。

目前，橫沙鄉對農戶的補貼政策主要分為現金補貼、實物補貼和保險補貼（見表1）。同時，為進一步調優橫沙鄉農業種植結構，加快本地特色農產品生產，打響橫沙鄉特色農產品品牌，鄉政府從2012年起對特色農產品種植予以一定的補貼（見表2）。另外，橫沙鄉對購買農機設備進行了補貼，補貼最高額占農機售價的50%，不僅讓更多的農戶有了購買農機設備的能力，也讓橫沙鄉農業機械化程度得到了提高。目前，橫沙鄉擁有大中型拖拉機36輛、聯合收割機3輛、插秧機5輛、烘干機4臺、柑橘選果打蠟一體機3臺，農業機械化水平逐漸提高，大大提高了勞動生產率。

2.1.3 為農服務逐步完善，為適度規模經營提供了保障

橫沙鄉農業服務中心逐步開展統防統治工作，每月對水稻、柑橘等進行病蟲害預測、預報，并根據病蟲害發生情況，及時發放農藥。農業粗加工逐步形成，如水稻烘干、碾米、真空包裝，柑橘選果、打蠟等粗加工，有效延伸了農產品產前、產中、產后服務鏈。

2.2 改革創新的基本思路

2.2.1 統一土地流轉

在扎實推進并完成農村土地承包經營權登記工作后，在土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的前提下，適時建立本村農戶土地經營權集體流轉平臺，堅持“依法、自愿、有償”的原則，統一流轉農村土地經營權[7]。

2.2.2 統一種植規劃

合理的種植布局和種植結構是促進現代農業發展的必然要求。堅持種植品種相對連片、品種轉換科學可行、長期作物少作調整、確保糧食最低保有量、新興產業預留空間等原則，編制橫沙鄉農業發展規劃，總體布局為“兩區七景”（“兩區”指沿海片林區和糧食生產區，“七景”指七個農林旅游景點），各村按照規劃進行科學、合理的種養。

2.2.3 統一項目建設

落實農田基礎設施項目建設，提高土地抗災能力、提高單位面積產出、適應現代化農業生產和經營方式。鄉、村兩級積極與市、區農業部門溝通，爭取更多的項目支持，努力提高農田基礎設施水平。重點落實以柑橘為主要品種的經濟果林“區域特色項目”，鞏固“設施良田項目”，新增“露地設施菜田項目”和“農業旅游”等特色項目。

2.2.4 適度規模的分戶經營

適度規模集中土地是現代農業發展的必然要求，家庭農場是農業經營體制的創新模式。各村在充分考慮勞動力、經

營品種、經營能力等因素的前提下，確定適宜的家庭農場經營規模[8]。一般情況下，糧食生產以10 hm2為宜、水果種植以3.33 hm2為宜、蔬菜種植以2 hm2為宜。

表1 橫沙鄉對農戶的現金補貼、實物補貼和保險補貼標準

表2 橫沙鄉特色農產品種植補貼標準

3 促進橫沙鄉農業經營體制改革創新的對策措施

橫沙鄉“三統一分”基本思路是促進現代農業發展和推進農村改革發展的有益探索，是適應現階段要求的農業經營體制創新手段。為保障“三統一分”工作的順利推進，要抓住“土地流轉、基礎設施建設、社會化服務、培育職業農民”四要素，進一步推進農業經營體制改革。

3.1 完善土地流轉機制

3.1.1 規范操作

在土地流轉方式上，鼓勵承包農戶向村集體平臺進行土地流轉，村集體平臺再按有關規定和條件向生產經營者公布租賃信息。在土地流轉手續上，堅持承包農戶自愿簽署委托書、采用規范合同文本、土地流轉服務中心鑒證和合同網上備案等規范手續和程序。在土地流轉期限上，不超過2029年7月31日，土地租賃生產經營期限最長不超過5年，專業農民租賃生產經營期限僅為1年，期滿經招投標可續合同；合同金額統一按照區政府公益林流轉價（不含生態補償金），每667 m2給予稻谷300 kg價格掛漲不掛跌，2014年每667 m2為930元。在收益分配上，每年年初清償土地流轉費。在監督管理上，實行鄉職能部門監督指導、村委會協調負責的辦法，確保各方利益得到保障。

3.1.2 落實扶持政策

為調動村級組織開展土地流轉的積極性，鄉政府安排專項資金對村級組織進行獎勵，分為基礎獎勵和激勵獎勵。此外，為調動村民開展土地流轉的積極性，建議有條件的村對老年農民自愿將承包地委托流轉給村集體平臺的，給予一定的養老金補貼，從而提高其參與土地流轉的積極性。

3.2 加強農業基礎設施建設

3.2.1 落實基礎設施建設

進一步爭取中央、市、區財政支持，完善良田的溝、路、渠等配套設施，以及水利排灌設施和生產輔助配套設施的建設，完善和健全農田水利灌溉條件，提升糧田防御干旱、水澇等自然風險的能力。

3.2.2 明確產權與維護職責

首先，明確產權歸屬，基礎設施建成后歸村集體所有，經營主體向村集體交納設施使用費，村集體派高素質的專業人員進行管理，以提高設施的利用率，最大限度地服務經營主體；其次，明確維護職責，“小修家庭化，大修互助化”，明確基礎設施在使用過程中的小修小補由經營主體自行負責、大修由村集體負責，資金從基礎設施使用費中統一支出。

3.3 完善社會服務支持體系

功能安全、運行良好的社會化服務，可有效地把各種現代生產要素應用到農業經營之中，以利于不斷提高農業物質技術裝備水平，推進農業生產專業化、商品化[9]。

3.3.1 完善社會化生產服務

引導社會企業提供農業社會化服務，為經營主體提供種子、耕作、施肥、病蟲害防治、農資供應、產品營銷等環節的優質高效配套服務，逐步建立和完善產前、產中和產后服務體系，讓經營主體感受到各類農業社會化服務的高效、便捷。

3.3.2 提供社會化流通服務

（1）積極拓展農產品銷售渠道，加強農產品直銷平臺建設，開展農超對接、農企對接。同時，大力組織農業經營主體參加各類農產品展銷活動。此外，幫助打造品牌農業，培育綠色農產品知名品牌，進一步提升市場競爭力。（2）建立健全農產品流通體系，加強農產品銷售服務網絡平臺的建設，大力支持和鼓勵推行定單生產或直接上門收購等農產品銷售形式，加速農產品在銷售環節的流通[10]。

3.4 提高農業經營主體的綜合素質

農業經營體制的創新必然導致農業經營主體的變化，因此，對有文化、懂技術、會經營的職業農民，特別是青年職業農民的需求顯得尤為迫切。

3.4.1 為提高農業經營主體的素質和能力，必須對農業經營主體進行科學、系統、全面的農業知識培訓，加強其農業技術及管理水平。如橫沙鄉成立職業農民培訓專門工作小組，負責全鄉職業農民培訓課程的調查研究、計劃制定。同時，依托鄉成校、鄉社保中心、鄉農技中心等開展各類農業技術培訓活動，有計劃地培育一批青年職業農民。

3.4.2 推行農業經營主體競爭上崗機制，只有考試合格的農民才有資格去經營家庭農場，享受政府的各項農業優惠政策，這就倒逼農民加強學習，提高自身素質。同時，加強對農業經營主體的監督考核，形成優勝劣汰的良性循環機制，促使其不斷學習與自我提升。

[1] 王東榮,方志權,章黎東.上海家庭農場發展研究[J].科學發展,2011(4):54-58.

[2] 劉維佳,邱立春.基于DEA模型的家庭農場規模經營評價與分析[J].農業化研究,2009,31(12）:49-51.

[3] 顧海英.關于上海松江區發展家庭農場的思考[J],科學發展, 2013(12):56-62.

[4] 韓志華,郭曉慧,黨秀,等.上海松江區家庭農場發展現狀與對策[J].貴州農業科學,2014,42(4）:240-244.

[5] 羅燕,王青.基于小農戶制現狀探索家庭農場制及其規模[J].湖北農業科學,2012,51(6）:1281-1284.

[6] 劉慧芳.上海松江家庭農場建設績效評估[D].楊凌:西北農林科技大學,2014.

[7] 曹茸,宋修偉.發展家庭農場：意義重大 難題待解[N].農民日報,2013-03-08.

[8] 陳勁松.2011 年中國農村經濟形勢分析與2012年展望[J].中國農村經濟,2012(2）:4-11.

[9] 徐麗紅.家庭農場激發農業生產潛能[N].中國財經報,2013 -03-02.

[10] 高強,劉同山,孔祥智.家庭農場的制度解析：特征、發生機制與效應[J].經濟學家,2013(6）:48-56.

2016-02-28