法治中國建設從憲法出發

肖金明

(山東大學 法學院，山東濟南 250100)

?

法治中國建設從憲法出發

肖金明

(山東大學 法學院，山東濟南 250100)

摘要：推動黨內法治、國家法治、社會法治同步發展，以促進“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”新戰略的實施，這是全面推進依法治國，加快建設法治中國的必由之路。憲法是中國法治建設的根本依循，從憲法出發，緊緊圍繞憲法全面推進依法治國，應當突出憲法對法治政黨、法治國家、法治社會建設的根本意義。憲法精神走進執政組織的黨章和社會組織的章程，融入政黨政治、國家政權運作和社會生活各方面，將有利于形成由憲法攜手執政黨章程和社會組織章程主導法治中國建設的局面。突出憲法對全面推進依法治國的統率作用，以憲法精神和規范駕馭法治中國建設過程，重在完善以憲法為核心的國家法律制度體系、以黨章為核心的黨內法規制度體系、以章程為核心的社會規章制度體系，逐步形成黨內法治聯動國家法治、帶動社會法治的社會主義法治建設新常態。

關鍵詞：法治國家；法治政黨；法治社會；法治中國；憲法政治

一、法治中國建設與憲法價值

全面推進依法治國首先要全面推進依憲治國，法治中國建設必須從憲法出發，由憲法精神統領執政黨章程和社會組織章程，主導法治中國建設進程。

2012年12月4日，習近平在慶祝1982年《憲法》施行30周年大會上發表講話，提出“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重要論斷。2013年1月7日，全國政法工作會議召開，習近平作出“全力推進平安中國建設、法治中國建設、過硬隊伍建設”的重要批示，首次提出“法治中國”概念。“法治中國”實際上就是對“共同推進”、“一體建設”的濃縮。2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對“推進法治中國建設”作出重大部署，起頭就是“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。“法治中國”超越政法意義成為與國家治理現代化高度關聯的政治改革和發展目標。2014年10月23日，中共十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《四中全會決定》)，部署全面推進依法治國的重大任務。盡管《四中全會決定》沒有突出法治中國概念，但法治中國的意義不言而喻。*《四中全會決定》有兩次提及法治中國，一次是第一部分的結尾：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國、更加扎實地推進依法治國，努力實現國家各項工作法治化，向著建設法治中國不斷前進。”一次是全文結束時：“全黨同志和全國各族人民要緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，積極投身全面推進依法治國偉大實踐，開拓進取，扎實工作，為建設法治中國而奮斗！”“法治中國”實際上是“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的高度概括，它由法治國家、法治政黨、法治社會三位一體構成。《四中全會決定》指出：全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。將全面推進依法治國視為一場“廣泛而深刻的革命”，意指超越通常所說的法治國家建設，更加強調法治政黨建設和法治社會建設，其中前者是法治國家建設的政治前提，后者是法治國家建設的社會基礎。

法治中國建設必須堅持從憲法出發，突出憲法對全面推進依法治國的統率作用，以憲法精神和規范駕馭法治中國建設過程。《四中全會決定》全面匯集和高度概括了執政黨對憲法的歷史性認識，集中表達了執政黨對憲法的政治態度，進一步突出了憲法崇高權威和至上地位。*《四中全會決定》關于憲法的表述很多，除“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”外，堅決維護憲法權威，為實現中國夢提供有力法治保障；憲法確立了中國共產黨的領導地位；依法執政要求黨依據憲法法律治國理政；把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍；維護國家法制統一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施；堅持依法治國首先是堅持依憲治國，堅持依法執政首先是依憲執政；完善憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件；確立國家憲法日和憲法宣誓制度；把憲法法律列入黨委中心組學習內容；維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現；堅持憲法的最高地位和最高法律效力，依法保障“一國兩制”實踐和祖國統一；等等。從憲法出發，全面推進依法治國，應當著力于以憲法統領黨內法治建設、國家法治建設、社會法治建設三條戰線，一是要將法治理念、憲法價值融入執政黨的意識形態，豐富和發展執政黨的民主法治理論，將執政黨章程與憲法統一起來，突出黨章作為黨內憲法的地位，發揮其主導黨的制度建設和依法治黨的作用；二是要將民主、法治、人權等憲法意蘊融入國家政治價值觀，將憲法精神滲透進科學立法、嚴格執法、公正司法過程的始終，將國家政權的產生、運作等奠定在憲法規范及其確立的國家根本制度基礎上；三是要將法治觀念、憲法精神融入社會主流文化，充實社會主義核心價值觀，將社會各方面的章程與憲法統一起來，突出社會組織章程作為“社會憲法”的地位，發揮其在社會規章制度建設和社會治理創新中的基礎性作用。從憲法出發加快依法治國步伐，就是要以憲法價值和精神為紐帶，逐步形成憲法攜手執政組織的章程和社會組織的章程主導法治中國建設進程的局面，夯實由以憲法為核心的國家法律制度體系、以黨章為核心的黨內法規制度體系、以章程為核心的社會規章制度體系構成的制度基礎，以形成黨內法治聯動國家法治、帶動社會法治的中國特色社會主義法治新常態。*所謂中國特色社會主義法治新常態，就是理論與實踐相結合的中國特色社會主義制度形態，一是它反映了法治的一般原理，二是體現了中國法治建設實踐的現實需求，三是它以憲法精神為指南，以憲法規范為制度基礎。正是從這樣的意義上講，法治中國建設不僅要從法治規律、中國實際出發，還必須從憲法出發。

二、從憲法出發建設法治政黨

從黨必須在憲法法律范圍內活動，到科學民主依法執政，再到依法執政首先是依憲執政，切實推進依法治黨、加快建設法治政黨已經成為全面推進依法治國、加快建設法治中國的題中之義。全面推進依法治黨，加快建設法治政黨，就必須強化執政黨的憲法觀念和法治思維，將法治作為治國理政的基本方式，必須由依法執政的基本要求延伸到突出依法治黨的剛性需要，將執政黨黨內權力納入以黨內法規制度鋪設的軌道，必須確保憲法對執政黨各級組織的高度權威，將法治政黨建設作為全面推進依法治國的重大命題。盡管與法治國家甚至法治社會相比較，法治中國框架體系中的法治政黨還不是一個明確的政治法律概念，但以黨內法規制度建設為主線的黨內法治建設近幾年已經“風生水起”，黨內法治建設已經成為全面推進依法治國的第二條戰線。*2013年是黨內法治建設的元年。5月，出臺《中國共產黨黨內法規制定條例》，為黨內法規制定工作提供了基本規范；8月，完成黨內法規和規范性文件清理的第一階段工作，為黨內法規建設奠定了基礎；11月，發布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017)》，為黨內法規建設提供了重要指南。自此，黨內法治建設呈現出明朗化狀態，人們越來越多地關注全面推進依法治國的這一條戰線。當前，這條戰線整體進展情況良好。比如，強調黨規國法兩分，黨紀挺在國法前；對“雙規”制度進行法治反思，強調紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接；出臺統戰工作條例、黨組工作條例等，將黨的重要工作納入法規軌道；等等。黨內法治戰線的過去、現在和未來應當引起法學界的關注。*近來，《統戰工作條例(試行)》《黨組工作條例》《干部能上能下的規定》等黨內法規陸續出臺，還有《巡視工作條例》《廉政自律準則》《紀律處分條例》等黨內法規的修改，盡管不如行政訴訟法、立法法修改那樣備受關注，但這確實是不能忽略的全面推進依法治國第二條戰線的實際進展。長期以來，由于“國家法中心主義”形式法治觀對中國法治建設造成的消極影響，“在規范層次上，片面強調國家立法的權威地位，忽略黨規黨法、道德和社會習慣等其他規范，導致法治發展與社會失范并行的悖謬現象。”這確實需要學界深刻反思。參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構》， 載《文化縱橫》2015年8月號。

政黨、政權、社會的關系形成一個國家的基本政治生態。執政黨組織、國家政權組織、社會組織的關系構成中國特色社會主義政治生態，執政黨的各級組織不同程度地連結著國家和社會。執政黨的基層組織與社會各方面各領域密切結合，執政黨扎根于社會，廣泛聯系著社會，主要就體現在這個層面上。執政黨組織的層級越高，與國家政權組織的結合越為緊密，共產黨作為唯一執政黨的政治地位就體現在這種結合上。毫無疑問，這是中國政黨作為國家政權與公民社會橋梁與紐帶的獨特體現。從一定意義上講，執政黨怎樣，國家和社會就怎樣。執政黨各級組織存在的狀態，它的民主觀念、規則意識的強弱都深刻影響著社會不同層面和國家政權組織。也可以這樣說，政黨政治的法治程度尤其是執政黨黨內法治狀態在很大程度上決定著國家法治、社會法治的狀況，這也是加強黨內法治建設，切實推進依法治黨，建設法治政黨的意義之關鍵所在。

從憲法出發，推進法治政黨建設，必須促使執政黨認同憲法精神，樹立憲法至上的觀念，維護憲法地位和權威。一般說來，憲法的權威主要是對于國家政權而言的，再就是針對政黨等政治組織和團體，當然對社會也有相當重要的意義。在中國誰最有可能挑戰和損害憲法權威？鄧小平曾設問并自答在中國誰有資格犯大錯誤？他給出的答案是中國共產黨，執政黨犯了錯誤影響也最大。*《鄧小平文選》(第一卷)，人民出版社1994年版，第270-271頁。毫無疑問，憲法具有最高政治權威，主要就是針對執政黨而言的，執政黨的各級組織和領導干部有無憲法觀念，是否認同憲法精神，能否自覺維護憲法權威，這對于法治政黨建設至關重要，直接關系著法治政黨、法治國家、法治社會建設能否同步并進。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017)》明確提出“憲法至上、黨章為本”，《四中全會決定》重申黨的領導、人民利益、憲法法律至上，這都充分表明了執政黨對待憲法的政治態度。憲法具有最高法律權威，當然是針對國家立法講的，憲法要成為國家法律體系的核心，必須強調“根據憲法，制定本法”的意義，確保每一項立法符合憲法精神。憲法的最高法律權威還表現在憲法與黨內法規之間的關系上，黨內法規不能與憲法法律相抵觸，這是黨內法治建設必須遵循的一項基本原則。

切實推進依法治黨，加快法治政黨建設，應當立足于黨規和國法兩個層面展開。一方面，中國共產黨的領導地位是憲法賦予的，黨的執政權是黨的領導地位遞進形成的，其正當性、合法性來源于人民的歷史選擇和國家憲法。憲法等相關法為執政黨的政治活動提供法律規范，執政黨領導國家和社會事務必須遵照憲法和法律；另一方面，為維護黨的領導地位和長期執政的需要，作為唯一執政黨的中國共產黨必須建立自身的組織體系和治理結構，按照政黨組織的特性和執政組織的特殊需要，通過黨內法規對黨內權力責任、權利義務及其相互關系等作出科學合理的制度安排。在黨規和國法兩個層面推進法治政黨建設，必須堅持黨規不能逾越國法這一前提。在此前提下，一是不能簡單地將黨規國法縮減為黨紀國法；二是不要黨規與國法不分，除強調黨規不能替代國法外，還要強調國法不能代替黨規。國家為政黨和政黨政治立法，但不能替代政黨自身的制度建設，政黨自身事務尤其是內部治理主要依托于政黨內部制度，“法律一般也不應干預黨的自主、自治領域”*郭道暉：《論黨在法治國家中的地位和作用》，載《中外法學》1998年第5期。；三是推進黨內法規建設制度化、規范化、程序化，根據黨章和黨內法規制定條例，在黨內法規清理的基礎上，按照《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017)》的要求，有序展開黨內法規建設；四是堅持“憲法至上、黨章為本”，堅持黨章的黨內根本大法地位，奠定黨內權力配置和保障黨員權利的制度基礎。從憲法到黨章，要使黨章更加具有憲法品性、憲法風格，從國法到黨規，要使黨內法規更加符合法治原理、法治規律，為黨內法治與國家法治聯動、全面從嚴治黨、加強黨內治理提供有力的制度支撐。

加強黨內法治建設，必須遵循法治一般原理和規律，但黨內法治與國家法治不同，黨內法治也有其自身的特別邏輯。比如，一般法治原理強調權利義務的一致性，甚至有權利相對于義務具有本位性的學說，至少從更加強調沒有無權利的義務的角度表述權利義務關系。但黨內法治在形成權利義務相對性的同時強調義務第一性，從更加強調沒有無義務的權利的角度看待權利義務關系，這是政治組織成員權利有別于公民權利的重要特性。再比如，公民權利與國家權力的關系是憲法的核心命題，國家法治傾向于“權利本位”，體現了法治-人權的內在邏輯要求。而黨內法治上的權力與權利關系要受到特別權力理論的影響。*以往論及特別權力關系理論，主要涉及大學、軍隊、國家機關、監獄等特殊場域。實際上，政黨組織、社會組織和團體內都不同程度地存在著特別權力關系理論的作用。這在當前黨內法治和社會法治建設中尤其需要引起重視。盡管黨內權力權利關系、權利義務關系存在特殊性，但黨員權利保障依然是黨內法治的重大現實問題之一。突出黨員主體地位，保障黨員政治權利，體現了一般法治原理在非國家意義上的實踐效應。與黨員權利保障相適應，規范黨內權力是黨內法治的必然要求。對黨內權力的制度性控制應當堅持國家法律約束和黨內法規規范并行，尤以黨內法規對黨內權力的規范為重。“依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨內法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。”*俞可平：《依法治國必先依法治黨》，載《學習時報》2010年3月15日。依法治黨尤其需要通過修改和完善黨章，從黨章出發，加快黨內法規制度建設，突出各級黨的代表大會的政治地位、黨章地位和法規地位，完善以黨的代表大會為基礎的黨內組織體系和治理結構，形成完善的決策權、執行權、監督權相對分離體制和相互制約機制，以法治思維和法治方式應對黨內治理的重大問題，將黨內決策權、執行權、監督權納入黨內法規制度鋪設的軌道。*黨內權力結構與國家權力結構不同，但在制約邏輯和機理上有相同點。比如，既要防止執行權擴張侵蝕決策權空間又要避免執行權亂位替代監督權。加強黨內權力制約，應當將執行權尤其是執紀權納入黨內法規軌道，明確黨的各級紀委的職能結構和權責體制，將執行權與監督權分離開來，突出監督權的獨立地位，實現對決策權、執行權的有效監督，確實解決各級紀委監督同級黨委低效甚至不能的問題，以及“誰來監督監督者(實際上是執紀者而非監督者)”的問題。

推進法治政黨建設應當堅持兩個基本面向：一是面向黨內，強調遵循黨內法治邏輯依法治黨，規范黨內權力和保障黨員權利；二是面向黨外，強調依循憲法法律領導國家和社會事務，科學民主依法依憲執政。中共十六大政治報告首次提出“依法執政”，建立了依法執政與黨的領導方式和執政方式的重要聯系。中共十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》確立了科學執政、民主執政、依法執政的政治原則。十七大政治報告強調通過科學執政、民主執政、依法執政保證黨領導人民有效治理國家，科學執政、民主執政、依法執政原則被寫入黨章。*中共十七大將“科學執政、民主執政、依法執政”寫入《中國共產黨章程》，就如同中共十五大確立“依法治國，建設社會主義法治國家”并于1999年寫入憲法修正案一樣，意義重大而深遠。依法治國需要依法執政，依法執政倒逼依法治黨，中國法治建設場面更加完整。中共十八大政治報告提出堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，不斷提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出緊緊圍繞提高民主、科學、依法執政水平加強黨的制度建設，堅持“依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。《四中全會決定》重申科學民主依法執政和依法執政首先是依憲執政，并指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”這實際上就明確了依法治黨-依法執政的關聯性命題。從一定意義上講，執政黨依法執政依賴于執政黨的各級組織依規辦事的傾向、習慣和法治定力，很難想象一個對內不講法治思維和法治方式的政治組織能夠對外依法執政。貫徹全面從嚴治黨的政治要求，需要落實到依法治黨實踐和黨內法治建設中，加強黨內法規建設和黨內法治建設，形塑執政黨的各級組織依規辦事的傾向和習慣，使依法治黨產生依法執政的外部效應或者說溢出效應。

執政黨的重大政治主張的變化必定要體現在黨的章程上，也必然反映到國家憲法上。從建國60多年的歷史來看，執政黨章程與國家憲法唇齒相依，從改革開放30多年的歷史來看，黨的章程的修改推動了國家憲法與時俱進，構成了中國憲法發展的現實路徑。毫無疑問，黨章不應也不能替代憲法，憲法不能也不應取代黨章。從規范文本上看，憲法規范與黨章規范是一致的，不存在對立沖突，實際上是“一個意思，兩種表述”；從制度精神上，憲法與黨章是統一的，兩者的精神是共振的；從規范作用機制上，憲法與黨章是近似的，它們側重于對國家立法和黨內立規形成基礎依據、基本指南和規范作用。在全面推進依法治國，加快建設法治中國的進程中，既要強調憲法對黨章的意義，又要強調黨章對憲法的意義。就后者來講，只有在全黨強化“黨章為本”的地位，加強黨章有效實施，確立和維護黨章權威，才能為憲法地位、權威和尊嚴提供政治保障。從黨章到憲法，從依章依規治黨到依法依憲執政，應當成為一個自然而然的過程。在這個過程中，憲法精神與黨章精神一脈相承，“憲法至上”與“黨章為本”息息相連。

三、從憲法出發建設法治國家

“法治國家”概念正式出現在中共十五大政治報告中，依法治國，建設社會主義法治國家，是十五大確立的治國方略，1999年被寫入憲法修正案，成為憲法的一項基本原則。從中共十八大到十八屆四中全會，執政黨醞釀形成了全面推進依法治國新的戰略選擇，隨后形成了全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會、全面實現國家治理現代化的戰略布局。所謂依法治國，就是黨領導人民依法治理國家，關鍵是依法治權，確保國家政權在憲法法律范圍內活動。所謂全面推進依法治國，就是要以法治國家建設為主題，以構建社會主義法治體系為要務，夯實依法治國的政治前提和法治國家的社會基礎，確保國家政權在法治軌道上運作。國家法治建設是全面推進依法治國的第一條戰線，已經取得“中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善”的重大成就。在此基礎上，國家法治建設戰線上的中心任務是構建由完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系合成的國家法治體系。在由國家法治體系、黨內法治體系、社會法治體系共同組成的社會主義法治體系中，黨內法治體系以執政黨的章程為基石，社會法治體系以社會組織章程為核心，而國家法治體系必須矗立在憲法平臺上。憲法是法律規范體系的核心和統帥，憲法確立的根本政治制度、國家政權體系、一府兩院體制是法治實施體系、法治監督體系的基石，憲法理念和憲法規范是法治保障體系的重要組成部分，它們為國家法治提供有力的精神支撐和制度保障。全面推進依法治國首先是全面推進依憲治國，建設法治國家必須從憲法出發。

從憲法出發，加快建設法治國家，必須以憲法為統率，立足于人民代表大會制度。黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是中國特色社會主義法治發展道路，三者依托于人民代表大會制度，有機統一于國家憲法。就憲法與法治道路的關系而言，一是憲法賦予共產黨以領導地位，并要求執政黨必須在憲法法律范圍內活動，執政黨領導人民制定憲法并帶領人民遵守憲法；二是憲法確立一切權力屬于人民的原則并確立人民代表大會制度，為人民當家作主提供根本制度保障，將最高原則與根本制度高度統一起來；三是憲法確立依法治國、建設法治國家基本治國方略，以及國家尊重和保障人權的政治價值觀，將規范國家權力與保障人權統一起來。黨的領導、人民當家作主、依法治國由此統一于國家憲法。就國家根本政治制度與法治道路而言，一是人民代表大會是執政黨民主科學依法依憲執政的實踐途徑和制度形式，科學民主尤其是依法依憲執政必須通過人民代表大會來實現；二是各級人民代表大會是人民當家作主的基本制度形式和根本保障，人民當家作主的形式很多，但人民通過人民代表大會當家作主最具制度性；三是人民代表大會居于國家政權體系的中心，是實施依法治國戰略的組織機關和責任機關。黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一主要落實在憲法確立的國家根本政治制度上。憲法為全面推進依法治國鋪平了場地，人民代表大會制度為法治中國建設鋪設了路基，由此形成了中國特色社會主義法治發展道路。

一切權力屬于人民，這是憲法的第一原則或者說憲法最高原則，落實這一原則有諸多憲法途徑，但毫無疑問，人民代表大會制度是實現這一原則的最可靠的制度形式。*參見肖金明《人民代表大會制度的政治效應》，載《法學論壇》2014年第3期。如果說法治中國建設重在憲法實施，那就必須認真對待和有效落實人民代表大會制度。由《共同綱領》肇始，1954年憲法確立了人民代表大會制度，1982年《憲法》創新和發展了這一國家根本政治制度。憲法是國家的根本大法，它確立了一切權力屬于人民的根本原則和人民代表大會制度的根本政治制度，形成了“憲法-人民代表大會制度-一切權力屬于人民”的中國憲法政治的根本邏輯。從憲法出發，根本在于加強憲法實施。實踐一切權力屬于人民的憲法原則，建設民主政治，重心是以人民代表大會制度為基礎，建設憲法政治，加快建設法治中國。這就需要維護人民代表大會制度的憲法地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新。從法治中國建設的緊迫需要看，一方面要堅持和完善一府兩院體制，在強化由人大產生、對人大負責、受人大監督的前提和基礎上不斷改善“府院”關系；另一方面要深化人民代表大會體制改革，完善人大專門委員會體系，包括在全國人大設置憲法委員會負責憲法解釋和違憲審查具體工作，保障全國人大常委會憲法解釋和憲法監督職能的實現，進一步完善憲法實施的體制機制。

全面推進依法治國，加快建設法治國家，關鍵在于深入推進依法行政，加快建設法治政府。在實施依法治國、建設法治國家的治國方略進程中，在貫徹實施1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》的基礎上，“法治政府”概念在2004年的《關于全面推進依法行政實施綱要》中首次出現。近10多年來，法治政府建設穩步推進，成為法治國家建設中成效最顯著的板塊。中共十八大將基本建成法治政府納入小康社會建設指標體系，中共十八屆三中全會在法治中國視野中規劃“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，《四中全會決定》作出全面推進依法治國重大部署，提出深入推進依法行政，加快建設法治政府的重大任務。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，提出了法治政府建設的總體要求和具體任務。什么是法治政府？《四中全會決定》對法治政府作出概括，即職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。毫無疑問，這是法治政府的內在要求和基本特征。除此之外，全面認識法治政府，還必須強調市場自由和公平、社會自治和自律、立法引領和規范、司法監督和制約。一方面，全面深化改革，轉變政府職能，建立有所為有所不為的政府，厘清政府與市場和社會的關系，保障經濟自由和維護社會自治，讓市場在經濟生活中發揮決定性作用，讓社會在社會治理中發揮基礎性作用。這是建設法治政府的基礎條件；另一方面，如前所言，要立足于憲法確立的國家根本制度、政權組織體系、一府兩院體制，在人民代表大會制度框架內，推進一府兩院體制創新發展，進一步明確法院、檢察院功能定位，突出法院裁決行政糾紛的職能作用，強化檢察院的行政檢察監督職能作用，逐步實現“府院”關系正常化、制度化、規范化、程序化。通過完善和發展行政訴訟制度，確立和發展行政檢察監督制度，形成法院、檢察院對政府及其部門的有效制約機制，通過法院、檢察院依法獨立公正司法推進政府及其部門依法行政，這是全面推進依法治國、深入推進依法行政，全面建設法治國家、加快建設法治政府的重大制度性選擇。

在法治國家建設過程中，堅持立法引領和規范、司法監督和制約，就需要突出憲法維護立法權和保障司法權的功能。依法治國重在依法治權，在國家法治戰線上，哪種權力更需要監督制約？這種設問是必需的且答案是當然的，當然是行政權力最需要監督制約。這也就是將“依法行政、法治政府”從“依法治國、法治國家”中突出出來的主要原因。在“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的戰略選擇中，深入推進依法行政，加快建設法治政府，被視為全面推進依法治國的重中之重，構成法治國家建設的基礎工程。當然，這并不意味著科學立法、公正司法的意義不及嚴格執法重要。實際上，與行政相比，立法、司法更具有法治的內在性，它們內嵌于法治國家概念中。*在“依法治國、依法執政、依法行政共同推進、法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的戰略選擇中，依法治國-法治國家包含著依法行政-法治政府，當然也包含著科學立法-良法善治、公正司法-司法正義等要件。之所以將依法行政-法治政府突出出來，是因為它之于依法治國-法治國家的基礎性和現實必要性，而立法和司法就內嵌在依法治國、法治國家之中。內嵌于法治國家中的立法和司法對于政府行政來講，無疑將生成以法律保留為中心、以法律監督和司法審查為重點的駕馭行政的法治力量。憲法規定人民代表大會制度，形成了以人民代表大會為中心的國家政權體系和一府兩院體制，維護立法權、保障司法權，以確保科學立法和公正司法，這既是法治國家的內在要求，無疑也將生成強有力的促進法治政府建設的體制性力量。

建設法治中國從憲法出發，必須堅持兩條：一是維護黨的領導和人民代表大會制度的憲法地位，將黨的領導與人民代表大會制度實踐結合起來；二是堅持規范國家權力、保障公民權利的憲法精神，促進國家權力與公民權利的制度平衡。就后者而言，憲法是一張寫著人民權利的紙，它在賦予國家權力正當性、合法性的同時，重在規范國家權力、保障公民權利。加強憲法實施，就是要保障公民和政治權利、經濟社會文化權利的實現。從這樣的意義上講，從憲法出發，也可以說就是從規范國家權力起步，從保障公民權利出發，這是法治國家建設的起點和歸宿。2004年，國家尊重和保障人權寫入憲法修正案，深化了“依法治國，建設社會主義法治國家”入憲的意義，人權保障成為憲法的一項基本原則。加強憲法實施，就是要貫徹憲法這一基本原則，為法治中國建設“撥弦定音”，切實促進公民憲法權利體系的不斷完善和發展，確保國家政權組織切實尊重和保障人權。

四、從憲法出發建設法治社會

“法治社會”與“法治中國”一樣是一個新的概念，它最早出現在“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”戰略論斷中，與法治國家、法治政府構成一個組合，《四中全會決定》將“增強全面法治觀念，推進法治社會建設”作為全面推進依法治國的重大任務之一。有學者認為：“法治政黨、法治政府、法治社會三位一體才是完整的法治。法治建設推進到今天，社會主義法律體系已經初步形成、法治政府建設已經步入正軌、法治社會建設也在有條不紊推進，剩下的就是法治政黨建設的啟動。”*鞠成偉：《論法治政黨》，載共識網2014-10-31。實際上，比較來看，法治政府建設穩步推進，具有良好的基礎，并由中共十八大確立到2020年基本建成法治政府的明確目標，還有行政審判制約、行政檢察監督等推進依法行政的良好機制。相對于法治政府來講，法治社會還不是一個明晰的概念，它還缺乏足夠穩定的內涵和外延。可以這樣認為，相對于法治國家理論而言，法治社會理論非常單薄，而相對于黨內法治實踐而言，社會法治建設顯然處于后發甚至待發狀態，至少可以說還沒有與國家法治、黨內法治同頻運行。憲法對于法治社會建設的意義顯然不如憲法對法治國家、法治政黨建設的關系更容易說清楚。但如果通覽憲法規范，憲法保障公民結社自由，促進社會組織化，憲法規定基層群眾性自治制度，推進基層社會自治，以及憲法賦予公民經濟社會文化環境權利，尤其是國家憲法對“社會憲法”的精神影響，憲法之于法治社會的意義同樣顯而易見。

什么是法治社會？籠統地講，法治社會就是與國家制度化分離并與國家規則性互動和自身規范化治理的社會狀態。制度化分離與制度性參與相結合，規則性互動與規則性合作相統一，規范化治理與規范性自治相協調，應當成為法治社會的基本特征。加快構建法治社會，一方面需要厘清國家與社會的界限，以轉變政府職能為前提，承認社會的基礎性地位，發揮社會組織的基礎性作用，政府不能逾越法律界線干預社會；另一方面要加強社會組織和制度規范重構，實現社會自治、自律，保持社會必需的秩序。具體言之：第一，社會成員、社會組織、社會公眾認同和遵從國家法律，守法成為社會個體和社會組織的共有品質，保持社會行為在憲法法律范圍內，在國家與社會、政府與公民的關系上遵循法治。社會規范比國家法律更貼近社會生活，所以“守法”應從遵守社會規范做起。第二，在“法不禁止即自由，法不授權不可為，法定職責必須為”中需要增加一項要求，即“法不干預必自律”，并且要將社會自律、自治建立在制度基礎上。社會治理如同國家治理、政府治理一樣，以完善的和良善的制度為基礎，創新社會治理走向社會善治。*在政府職能轉變過程中，為使市場發揮決定性作用，必須堅持“法不禁止即自由”的準則，這就必然要求政府“法不授權不可為”，由此帶來政府職能轉變和行政方式變革，這是全面深化改革走得最扎實的一個方面。全面深化改革還包括政府自身改革，與“法不授權不可為”相對應，“法定職責必須為”是建立一個有所為有所不為的政府的必然要求，這實際上也是對“法不禁止即自由”的自然對應。全面深化改革還包括政府與社會關系的重構，應當突出社會組織在社會治理中的地位，使其發揮基礎性作用，這就必須強調“法不干預必自律”。自治與自律一體兩面，必須將社會自治建立在社會規范基礎上，并以社會章程為基本依循。第三，在界定和處理社會組織與其成員的關系上遵循法治原理，將社會組織成員權利的保障擺在社會法治的中心位置，防止社會權力專橫、濫用和腐敗。第四，社會呈現多元形態，主要特征是社會組織化，重構社會必須淡化社會組織行政化傾向，完善社會組織內部治理結構，將社會組織內的權力關進制度的籠子里。

從憲法出發，加快推進法治社會建設，必須樹立憲法至上的理念，培育“社會憲法”觀念。自由、平等、公正、法治等價值是憲法靈魂之所在，它們逐漸融入社會主體文化，成為一個層面上的社會主義核心價值觀。為在社會生活中實現自由、平等和公正，必須加強全社會法治文化和權利文化建設，尤其要重視社會組織成員的社會規則意識和社會權利觀念的培育。在呈現社會不同形態的社會組織中，成員守范與通常意義上的公民守法是相互影響的。按道理講，一個守法的公民應當是一個行為守范的社會組織成員，反之亦然；而如果一個社會組織成員權利意識不足，也會直接影響著其作為一個公民的權利觀念，反之亦然。這是國家法治和社會法治相輔相成的一個基本層面。當然，我們必須面對法治中國建設推進中社會上存在的“燈下黑”現象。*對公民權利念念有詞，但在自己所屬組織內，比如在律協、大學以及各種團體、協會、研究會等社會行業和社會單元里，對作為組織成員的權利卻茫然無知，對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等受憲法保護的社會民主權利幾無意識。人們擔憂國家和政府專制，卻對社會組織的武斷渾然不覺，全社會對國家法律敬而遠之，卻對社會規范視而不見，不按規則辦事，“不按套路出牌”。在社會組織或團體內部，即使個人與組織或團體較真，但權利與權力的交涉成本很高，在不少社會組織或團體內，內部維權甚至幾乎無路可走。人們熱衷于國家權力監督制約的程度遠遠超過對自己所在組織或團體的權力監督制約的關注。很難想象，身處社會某一組織，作為公民的權利意識不斷增強，但作為社會組織成員的角色觀念、權利意識卻極為薄弱，甚至根本沒有這類權利意識，更談不上對組織內權力的監督制約，這無疑會對行進中的法治國家產生銷蝕作用，對法治中國建設產生消極影響。培育社會組織成員的權利觀念，促使社會組織認真對待成員權利，使憲法精神通過“社會憲法”觀念滲透在社會規章制度體系中，滲透在社會組織與其成員的關系上，這是法治社會建設的根本所在。

從憲法出發，加快推進法治社會建設，必須以各類社會組織的章程為主導，重建社會規章制度體系。國家法律對于法治社會的意義在于看管政府與社會的邊界，公權介入必定表現為法律干預，法律對社會的干預以必要為原則，呈現出有限或者說適度干預的特征，這實際上就是法治國家的意蘊之一。法治社會離不開法律的支撐，但法治社會主要的制度依托是以不同形態社會組織的章程為核心的社會規章制度體系。“由于廣泛的理由，法律的干預可能都是無用功。要避免那種試圖超出其領域而施加影響引發的挫折，法律工具論者的明智做法是加深對社會控制系統中非法律構成部分的理解。”*[美]羅伯特·C·埃里克森：《無需法律的秩序》，蘇力譯，中國政法大學出版社2003年版，第348頁。從全面深化改革的總體目標來看，推進國家治理現代化，必須完善和發展中國特色社會主義制度。完善和發展社會主義制度，必須全面推進依法治國。依法治國關鍵是依憲治國，因此必須確立憲法權威，保障憲法實施。同樣的道理，創新社會治理，推進社會治理現代化，必須以憲法精神為引領、以憲法規范為依照，加強社會規章制度建設，構建以社會章程為核心的社會規章制度體系，突出社會各方面章程作為“社會憲法”的根本意義。比如，大學是社會的重要形態之一，是引領社會文明進步的重要社會力量。構建現代大學制度，完善大學治理結構，改善大學內部黨政關系、政學關系等，突出教師學生的主體地位，維護和保障教師學生的權益，這是大學章程的重要使命和基本功能。目前展開的高等學校綜合改革應當充分利用政府職能轉變為大學自治創制的環境條件，從章程出發推進各方面改革，尤其要建立和完善自律制度和機制，強化對大學內部權力的規范和制約。

從憲法出發，加快法治社會建設步伐，必須以社會章程為引領，重構社會具體組織形態。在國家與社會兩分法下，國家主要體現為包括立法、行政和司法機構在內的政府組織形式，而社會則表現為個人、家庭、公眾和社會組織，尤其表現為政黨組織、經濟組織、文化組織、公益組織、宗教組織等組織形態。在黨內法治、國家法治、社會法治三元敘事中，重構社會形態和社會組織結構，就是要重構除以政治為主要使命的政黨組織外的各類社會組織，使社會組織成為法治社會的基本載體。比如，律師是法治國家建設的重要社會力量，它介入刑事執法和行政訴訟，與公權形成制度化抗衡，推動國家法治建設進程，它是法治國家不可或缺的社會部件。律師也是法治社會建設的中堅力量，律師行業是重要的社會形態，應當成為法治社會的重要踐行者和示范者。隨著律師制度的不斷完善和發展，律師行業自治應當是社會自治的一個重要側面和社會自治的重要示范。社會組織形式建設與社會規范制度建設應當是同步的，重構社會組織形態，使其成為法治社會的具體載體，就必須以社會章程為根本依循，完善社會組織內部治理結構，以形成規范權力、保障權利的法治傾向和“憲法”架構。

與國家法治同理，社會法治的主題亦是保障權利、規范權力。如果社會章程不能規定權利的地位、權利行使的途徑、權利救濟的方式等，它就失去了“社會憲法”的品格，難以擔負起引領法治社會建設的使命；如果社會章程不能按照法治原理對社會組織的權力作出制度化安排，未能按照法治原則確立完善的組織內部治理結構，不能形成組織內部權力監督制約的體制機制，它也難以擔負“社會憲法”的責任和使命。即使它對成員權利作出了充分的宣示，但因為沒有建立起規范組織或團體權力的體制機制，這種權利宣示也無法產生實際意義。一段時間以來，高校學生因學校侵害受教育權益狀告母校的案件頻發，因為涉及學生重大權益通常作為行政訴訟案件處理，尚屬于行政法和國家法治范疇。而沒有那么重大的權益如果受損，則難以啟動司法介入，如果學校沒有建立起有效的申訴和救濟機制，這就是社會法和法治社會建設的問題。從憲法出發，推進法治社會建設，必須實踐社會憲法主題。全面推進依法治國，必須緊緊圍繞憲法做足社會法治的文章，從社會組織的章程建設起步，開辟和拓展法治中國建設的第三條戰線，形塑社會的法治品格，開創法治中國的新格局。

在一定意義上講，社會章程致力于社會自治。社會自治尤其需要突出社會組織成員的主體地位，保障組織成員的知情權、參與權、表達權、監督權等程序性權利。相對于國家和政府的社會來講，在具體的社會形態中，在各類社會組織形式中，組織與其成員的關系必須被納入組織章程框架中，通過章程建立起來的組織內部治理結構有助于抑制和消釋權力侵害權利的欲望和可能。有關權力與權利的故事不僅體現在國家層面上，它也深嵌在社會組織形態中，社會組織章程的使命就在于使組織內的權力與權利關系閃耀著憲法精神的光芒。不要輕視社會組織章程的意義，它們除了對社會治理產生“社會憲法”的作用外，由社會各方面的章程匯聚的“社會憲法”倡導以保障權利、規范權力為主調的社會價值觀，成為重塑社會文化的不可替代的制度力量。讓社會章程承載憲法精神，不僅有利于憲法精神在社會文化中發揚光大，使憲法精神經由“社會憲法”融入社會規章制度體系，也有利于發展與政權組織力量對應的社會組織力量，為憲法實施奠定堅實的社會基礎。

五、中國法治戰線與憲法作用

從某種意義上講，在全面推進依法治國的第一條戰線上，國家法治建設步履蹣跚。*不少學者對近10年來法治進程和法治建設成果作出的評價不高，認為法治進程中存在陰霾，出現“走兩步、退一步”現象。盡管這種評價更多地側重于政法領域和司法改革，并不構成對中國法治建設的全面評價，但也從一個角度上說明了法治道路上存在問題和中國法治進程的特征。一個重要原因是第二、三條法治戰線進展緩慢，黨內法治沒有與國家法治形成有效聯動，社會法治建設沒有跟進發展。比如，一段時間以來，黨政干部法外問案，法院、檢察院難以依法獨立公正行使司法職權，而社會盛行“信訪不信法”現象，這實際上是一個問題的三個側面，它們相互糾纏制造了司法不公、法治不暢的困境。透視法治中國建設的內在邏輯，實施全面推進依法治國戰略，必須堅持“依法治國、依法治黨、依法治理共同推進，國家法治、黨內法治、社會法治同步發展，法治國家、法治政黨、法治社會一體建設”的法治格局，加快依法治黨、建設法治政黨和依法治理、建設法治社會的步伐。隨著第二條戰線上黨內法治建設日漸明朗、進展有度，并與第一條戰線上國家法治建設相契合，第三條戰線上法治社會建設逐步展開、進展有序，并與國家法治建設相呼應，以及執政黨“帶頭守法”，黨內法治對社會法治產生積極的示范作用，全面推進依法治國的步伐明顯加快。法治中國建設從憲法出發，就需要創新憲法的作用機制和方式，憲法精神與憲法規范并舉，與黨的章程和社會章程連結，保持黨內法治、國家法治和社會法治并聯，形成黨內法治聯動國家法治、帶動社會法治的社會主義法治新常態。

憲法的作用在哪里？一段時間以來，關于憲法司法化的討論，主要是基于人們對憲法處于所謂“閑法”狀態的關注。實際上，憲法不僅在規范國家立法中呈現出“活法”形象，憲法的作用還在于為黨的章程和社會章程“站臺”，用憲法精神塑造“黨內憲法”和“社會憲法”的品格，從而統率黨內法治、國家法治、社會法治的同步發展。中國法治建設必須堅持從憲法出發，以憲法統率中國法治建設，堅持國家法治、黨內法治、社會法治三線聯動，在政治生活和社會生活中弘揚憲法精神，使憲法精神融入執政組織的章程和社會組織的章程，提升黨的章程和社會章程的憲法品格，并通過黨的章程和社會章程滲透到黨內法規制度和社會規章制度之中，逐步形成以黨章為核心的黨內法規制度體系、以憲法為核心的國家法律制度體系、以章程為核心的社會規章制度體系，共同構成中國特色社會主義法治體系的制度基礎。從憲法出發，推進中國法治建設，就是要加強憲法實施，在黨內政治生活中讓黨的章程產生實效，在社會生活中讓社會章程發揮實在作用，形成由執政組織章程和社會組織章程的實施促進憲法實施的氛圍和機制。也就是說，一方面，突出黨章在黨內政治生活中的地位，發揮其規范黨內權力、保障黨員權利的基礎性作用，加強黨章的有效實施，確立和維護黨章權威，以“黨章為本”促進“憲法至上”，以黨章的權威增進憲法權威；另一方面，突出社會章程在社會公共生活中的地位，發揮其規范社會組織權力、保障組織成員權利的基礎性作用，加強社會章程的有效實施，在全社會播散憲法精神的種子，以“社會憲法”的功效培育憲法政治的土壤。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-10

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目《推進黨內法治建設理論與實踐創新研究》(14ZDC006)、山東省社科規劃一般項目《法治中國理論與實踐創新——習近平總書記關于社會主義民主政治和依法治國的重要論述研究》(14CXJJ05)的階段成果。

作者簡介：肖金明(1965-)，男，山東青島人，山東大學法學院教授、博士生導師，研究方向：公法原理與制度、法治社會理論與實踐。

中圖分類號：D921

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0005-10

Subject:Building Law-based China from Constitution

Author & unit:XIAO Jinming

(Law School,Shandong University， Jinan Shandong 250100,China)

Abstract：The only way to comprehensively promote the rule of law and accelerate the construction of the rule of law in China is to develop Rule of Party, Rule of State and Rule of Society and implement the new strategy of promoting rule of law, governance according to law jointly with administration according to law and building law-based state, law-based government and law-based society.The Constitution is the foundation for rule of law in China. To comprehensively promote the rule of law on the basis of Constitution, the significance of Constitution on law-based state, law-based government and law-based society should be focused on. The spirit of Constitution integrating with politics, power operation and society which is adopted by ruling parties and community organizations is beneficial for Constitution to lead the construction of rule of law in China together with the Party Charter and social organization regulations.The most important factor for comprehensively promoting the rule of law according to Constitution and construction of law-based China is to complete state legal system centered on the Constitution, Inner-Party legal system centered on Charter and community legal system centered on Regulations, which gradually leads to the New Normal of construction of socialist rule of law which is Inner Party rule of law triggers State and society rule of law.

Key words：the rule of law; law-based parties; law-based society; law-based China; constitutional politics

【特別策劃·專題一、法治中國·憲法變遷·憲法保障】