社區檢察，社會治理創新的助推者

成韻

在信息技術給現代社會生活帶來顛覆性變革的當下，如果社區檢察能借由創造性思維和貼切的科技手段主動作為，讓法治思維滲透到社會基層的各個角落，使警示的觸角延展至更多社會領域，在人們心里起到實實在在的威懾、教育作用，那么社區檢察被賦予的“由被動應對轉向主動預防”的創設初衷也將得到有效的詮釋和發揮，并使檢察監督職能的預防功效變得更為強大而持久，成為社會治理機制創新的重要參與者和積極推動者。

“與其他辦案部門不同，社區檢察不觸及正向程序辦案，那么它設立的意義在哪里？在于通過逆向監督實現檢察職能由被動應對轉向主動預防。社區檢察的設立初衷便是將檢察職能在法治軌道上延伸。我們現在談的創新思維、科技引領也都是為了更好地輔佐檢察人員提升專業化能力和監督水平，將檢察職能長效發揮。”

在10月26日召開的上海市社區檢察部門“依托檢察職能參與基層社會治理”專項工作交流會上，上海市人民檢察院社區檢察指導處談劍秋處長對社區檢察的釋義簡明有力。

2010年6月，上海檢察機關開始探索派駐社區檢察工作，把法律監督的觸角延伸到了基層。社區檢察室是基層檢察機關向街道、鄉鎮派駐的，在社區群眾身邊的檢察機構。目前，上海全市已設立45家社區檢察室，建立了由處、科、室三級機構組成的獨立條線，也成為全國唯一一家有完整派駐基層檢察部門機構序列建制的省級單位。并基本實現對全市公安派出所和街鎮司法所監督的全覆蓋，既監督派出所受理、立案等刑事執法活動，也監督監外執行。

當然，構成社區檢察重要職能的還包括——基層職務犯罪社會化預防，以及依托檢察職能，參與社會治理。社會治理的主要責任主體是國家行政機關，檢察機關作為法律監督機關，其主要職責應當是通過發揮檢察權對行政執法權的監督制約作用，更好地實現社會治理體制的良性運作，進而參與并推動社會治理創新。因此，社區檢察部門在參與基層社會治理中的職能定位，便主要集中在檢察監督職能上。

“我們推進這項工作，要聚焦維護國家利益和社會公共利益，利用社區檢察室扎根基層的優勢，著力發現問題，依托檢察職能，積極開展前端治理和后端整治，立足監督定位，促進相關機構職能履行，加強法律服務，引導矛盾化解。”說這話時，談劍秋的眼神透出堅定。“當然，我們承擔了這份職責，開展了這項工作，就要與時代并行，不斷探索創新，積極提升我們參與基層社會治理工作的能力和水平。”

其實，在基層設立社區檢察室，本身就是檢察機關檢力下沉，延伸觸角，依托檢察職能推動基層治理法治化的創新舉措和有效手段。檢察機關通過執法辦案，依法履行法律監督職能，解決刑事、民事、行政訴訟中的紛爭矛盾，懲罰犯罪，引導其他國家機關、社會組織和公民個人規范守法，就是檢察機關直接參與社會治理的過程。

在年初的條線會和專項工作會上，市院社區檢察指導處就對參與基層社會治理工作做了新形勢下的重點部署，提出了“適應改革發展，主動融入基層社會治理；加強內部聯動，形成檢察工作整體優勢；把握監督定位，有效參與社會治理；著眼法治化建設，積極建言獻策”的工作要求，各區社區檢察科也結合檢察建議回訪監督或自選主題開展了專項工作。

10月26日，全市社區檢察部門的負責人再次共聚一堂，交流探討社區檢察部門參與基層社會治理工作的切入點和方式方法，如何更好地發揮聯動融合作用，在社會治理工作中真正有所作為，并展現更大成效。

融入基層，延伸法律監督的觸角

社區檢察工作的“社區屬性”，不僅僅指檢察室設在社區，或者能為地區老百姓提供多少法律上的支持，更重要的應該是主動融入社區建設，在靈活變通的專項工作中，體現檢察機關法律監督的觸角價值，發揮“監督觸角”的作用。

這些年來，全市社區檢察部門逐漸熟悉了街鎮治理模式，檢察室除了面向所在地街鎮，更主動輻射區域內其他對應街鎮。和各鄉鎮“穩定辦”、“綜治辦”、街道“平安辦”等機構建立工作聯系，宣傳社區檢察面向社區開展法律監督、保障法律一體實施的工作職能，及時掌握社區治理狀況。并且，在街鎮綜治中心、網格中心等窗口，公開設置社區檢察職能介紹和聯系方式的公告牌，通過窗口指引妥善處理和檢察職能相關的涉法涉訴問題，及時發現法律監督線索。

“咦，奉城鎮這幾年好幾個村書記都‘出事’了……”通過橫、縱比對各種數據材料，奉賢區院社區檢察科的檢察官們發現，位處該區的奉城鎮從2012年以來，50個村居就有5個村書記發生職務犯罪，都是通過手中權力為他人謀利，收受賄賂。犯罪領域也集中在村級工程建設領域，比如協助政府管理村莊改造、農田基礎設施建設等過程。

結合社區檢察室近年來法制宣傳進村居活動的開展情況，檢察官們了解到奉城鎮的基層黨委、政府有關部門在對村干部的監督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制觀念和廉潔意識，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心態，導致村干部腐敗問題接連發生，甚至同一個村的多名干部相繼發生問題。

經過研判，奉賢區院社區檢察科鎖定了村官職務犯罪的專項治理主題，并立即聯合本院反貪、案管、公訴部門，通過網上辦案軟件查找歷年案件，借閱卷宗材料，向案件承辦人詢問了解具體情況，分析查找專項檢察的工作切入點。最終形成了有效的村級工程建設領域村官職務犯罪專項治理工作方案，同時與奉城鎮紀委聯合開展專項檢察，并陸續走訪當地黨委、政府、案發單位等，從權力配置、權力監督、財務管理等方面分析案發原因，逐一找出管理癥結，提出基層社會治理檢察建議，建章立制，堵漏防患，并對必要的回訪也做了安排。

不僅如此，促進轄區綜合治理，要從社區、村鎮、基層、老百姓身邊最常發生的問題入手。基于從檢察建議回訪監督中提煉出社會治理工作項目的經驗，奉賢社區檢察科強化了這項認知，主動加強了和街道各相關部門的聯系，從派出所刑事執法監督、社區矯正監督，以及行政案件申請監督、信訪受理等多種渠道，探尋其中常見、多發、影響地區老百姓生活和社會治安的苗頭性問題，及時向有關部門提出社會治理檢察建議。并于今年，結合區域刑事案件，延伸開展了跨境賭博衍生社會問題、電瓶車盜竊防范等多個社會治理專項。“我們的主動拓展就想使社區檢察工作變得更富有生命力，并在基層社會治理工作中找到支撐點，充分體現社區檢察的‘社會屬性’。”奉賢區院社區檢察科科長向記者介紹。

無獨有偶。松江區院結合地區實際選擇轄區工業園區的大型企業作為調研對象，會同街鎮相關職能部門共同做好園區及企業周邊的綜合治理工作，在專項工作的選擇上也突出了貼近重點工作和現實需求。

近年來，隨著經濟快速發展和中心城區制造業溢出，松江制造業規模不斷壯大，在大量外來人口導入的同時，社會管理和治安問題也日益凸顯。全區每年發生的刑事案件中，外來人口犯罪案件數量居高不下，其中發生在大型企業廠區及周邊生活區的案件占據相當大的比例。

其中，世界最大的筆記本電腦生產商、長期位列上海市出口創匯榜前列的達豐（上海）電腦有限公司（以下簡稱“達豐公司”），更是長期受到刑事案件高發的困擾。坐落于松江出口工業區內的達豐公司，廠區和生活區占地達100萬平方米，現有員工約4萬人（高峰期時有近8萬人），月入職、離職人員達兩千人。據統計，2014年1月至2016年9月，在達豐公司廠區及生活區范圍內，公安機關接到報警逾4500件。雖然治安情況有逐年好轉的趨勢，但像達豐公司這樣的大型企業仍然是松江區治安和刑事案件的高發地，在松江工業區中也具有代表性。

針對這一區域特點，松江區院社區檢察科將開展綜合治理的重點聚焦于轄區大型企業，選取案件多發的典型企業，從分析案發原因、查找防控短板和制定針對性治理措施入手，探索社會力量和廠方合力推動廠區綜合治理。尤其對達豐公司這樣的松江出口工業區龍頭企業，推動落實好“廠區+社區”綜合治理工作，對帶動區內其他大型企業完善綜合治理有很大的借鑒作用，對促進區域社會治理也有積極意義。

松江社區檢察科以推進達豐公司綜合治理工作為重點，根據前期與相關職能部門達成的共識，發揮檢察、法院、公安、司法、街鎮和工業區綜治部門等各自的職能優勢，在預防犯罪法制宣傳、勞務市場招聘監管、企業周邊環境綜治等多方面入手，推進“廠區+社區”綜合治理模式，多管齊下營造企業發展和地區平安的良好社會環境，受到轄區內企業一致點贊。

無縫對接，源自內部聯動

從公安派出所刑事執法活動監督和監外執行監督中發現社會管理問題，是社區檢察部門的一項重點工作和有效思路。通過加強和區院各部門特別是刑事檢察部門的工作溝通，亦可了解到一段時期內區域發案特點和社會治理盲點、難點，并從區域內有影響、有典型意義的案（事）件中捕捉線索，由點及面挖掘優化基層社會治理的價值點。

2016年1月31日，閔行區臨滄路某碼頭發生了一起事故，犯罪嫌疑人張某無證駕駛大型自卸貨車運載建筑黃沙，在倒車時與行人廖某相撞致其當場死亡。區院檢察官在辦案中發現，張某工作至今從未取得過駕照，所駕駛的貨車系拆車場買來的報廢車輛，經過鑒定，該車制動、轉向、燈光信號均不合格，張某供稱碼頭老板在明知其無證的情況下仍雇傭其工作了近三年。

由于閔行區毗鄰黃浦江，水域面積較大，區內沿江碼頭較多。對于本案反映出的問題，閔行區院的檢察干警第一時間聯想到，類似情況也可能存在于其他碼頭，如果碼頭內無證駕駛情況不少，車輛又得不到及時監管，將對本碼頭安全生產埋下系列隱患……沒有猶疑，閔行區院社區檢察科立即派員與轄區內有沿江碼頭的街鎮溝通，聯合對碼頭進行抽樣走訪調查。經排摸發現，閔行轄區內共有39個碼頭，其中16個為私人承包碼頭，上述刑事案件中反映出的問題不同程度地存在于這些私人承包的碼頭內。

檢察干警兵分兩路，一邊前往事發地深入調研，另一邊將“私人承包碼頭存在安全隱患”的情況第一時間匯報給區院分管檢察長和市院業務處。“碼頭堆場內無證駕駛車輛監管問題”專項綜合治理方案也在市院業務處的指導下出爐。很快，轄區內碼頭數量最多的吳涇檢察室被點名負責開展各碼頭的實地調查、找出問題癥結，有針對性地開展綜治工作。

為確定監管責任歸屬，干警們先后走訪了市政建設養護公司（涉案碼頭的出租方）、安檢所、交通委及航務所。通過梳理法條，最終確認了區航務所對碼頭內的生產經營活動應當負有安全監管職責。

之后，閔行社區檢察科立即召開工作現場會，聯合碼頭、區航務所等單位，通報專項檢察情況，以案論法，制發《檢察建議書》以促使相關責任單位切實履行安全監管責任，維護正常的生產秩序。依托與本院辦案部門的信息聯動、案件篩查機制發現類案問題，閔行區院社區檢察科還開展了法制宣傳進村居、規范社區服刑人員納管宣告、公安派出所受案立案等專項檢察活動。

不得不說，以問題為導向，利用好立足社區的優勢，單獨或會同辦案部門開展社會治理工作，既凸顯了“社區檢察”的檢察特性，又能體現“社區檢察”對檢察辦案工作的延伸，努力實現“打一案，防一片”，成效顯著。

檢察+科技：

法治思維糅合創新思維

不同于以往“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理運作模式，社會治理將法治放到了更為重要的位置上。

近幾年來，全市社區檢察部門通過聚焦各自區域內嚴重危害群眾切身利益和影響生活質量的高發案件，抓住與民生休戚相關的治安管理、食品安全、環境保護等突出問題，特別是群眾控告及重大輿情所對應的社會治理問題，選準主題，充分發揮社區檢察部門扎根基層、服務社區的特性開展專項工作。在支持、督促基層執法部門嚴格執法、依法治理的同時，綜合運用檢察建議、調研報告、情況反映等形式，督促、推動主管部門解決問題、完善機制，努力推進社會治理法治化水平。

談劍秋也強調，參與基層社會治理工作，檢察機關更要推動基層運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題，提升基層依法治理的能力和水平，善于在法治軌道上推進各項工作。唯有如此，才能得到群眾真心信服，也有利于減少矛盾產生，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

在這方面，徐匯區院的經驗做法值得推廣。2016年是本市區、鄉鎮的換屆選舉年，換屆選舉能否順利開展具有重要的政治和社會意義。為此，徐匯區院社區檢察科將目光對準“護航換屆選舉”專項工作，并走訪多位區人大代表，介紹社區檢察重要職能的同時聽取代表關于本街道居委會換屆選舉工作的實際情況和具體工作需求，以及對社區檢察工作的建議，為今后社區檢察工作服務區域重點工作和居民需求，開展基層社會治理尋找契合點。

檢察官們在溝通中發現，現有居委書記主任多數未從事過換屆選舉工作，對順利開展換屆選舉工作普遍表現出畏難與憂慮。針對這一情況，徐匯區院立即部署各社區檢察室開展“點對點宣講”活動，傳遞本次換屆選舉流程、時間安排、工作要求等信息，并為轄區街道、居委干部、居民代表宣講《選舉法》和相關法律規定，普及依法履行選舉權和被選舉權的相關內容，并在電子顯示屏上滾動播放宣傳短片，開展宣講系列活動。甚至借力新媒體工具，在專門設立的“徐匯社區檢察”微信公眾號上，連續發布湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、“九嚴禁”宣傳視頻等“換屆紀律”警示宣傳內容，獲得較高點擊量。在講法親民的宣傳下，徐匯區院更被親切地稱呼為“老百姓家門口的檢察院”。

在設計換屆選舉系列工作專項方案時，區院社區檢察科結合自身法律監督職能，開展了剝奪政治權利專項檢察，進一步排摸了本區剝奪政治權利對象的底數與執行具體狀況，比對確定了公檢雙方掌握的在冊人員名單，確保被剝權人員信息準確完整，同時督促派出所規范剝權對象的執行工作，避免出現脫管、漏管現象，為換屆選舉期間選民資格的準確有效奠定了良好基礎。

“護航換屆選舉工作是我科參與基層社會治理的一次積極嘗試，也是擴大社區檢察工作影響面和輻射面的探索。”徐匯區院社區檢察科科長認為，此次專項工作不僅使徐匯社區檢察部門與人大、街道、居委的聯絡互動機制進一步暢通，更拓寬了社區檢察參與基層社會治理的途徑；在營造換屆清風環境的同時，也是對法治思維深入基層傳播的一次有益探索。

且行且探索，這是上海社區檢察部門參與基層社會治理工作的階段特征。除了牢牢把握自身職能定位，注重運用法治思維和法治方式，激發人民群眾的主體意識和守法積極性外，具體如何執行卻是需要結合各區域的特色和需求，因地制宜，運用創新思維開展工作。

在10月10日和11日于江西南昌召開的全國社會治安綜合治理創新工作會議上，孟建柱書記傳達了習近平總書記的重要指示并作了重要講話，他提出多個“更加注重”，不僅要求政法綜治戰線加強聯動融合、多方參與、共同治理，也提出要在科技引領下，提升社會治理的現代化、專業化和職能化水平。

的確，在當前科技元素不斷重組、碰撞，迸發出巨大能量的時代背景下，我國的社會治理部門、行政執法部門越來越善于運用大數據和信息化手段，更加科學地開展社會治理工作。

上海金山區院便是一例。在與基層派出所、街鎮綜治辦的工作聯系中，金山區院社區檢察科獲悉，金山有的街鎮區域、路段雖有治安探頭和警務室的設置，也安排了夜間巡邏，但是刑事案件依然屢發不止。

那些地段的治安探頭、警務室設置，以及夜間巡邏時間、路線安排是否科學、合理？檢察官們產生了這樣的疑問。

為尋求科學依據，金山區院社區檢察科聯手公安機關，以楓涇地區為樣本，從案發地點、案發時間、案由、作案手段等角度，對該地區從2010年至2015年這六年所有的刑事案件進行了數據分析，得出了一組基礎數據，包括楓涇地區刑事案件高發區域、高發時段以及某一地區或某一時段主要會發生哪種性質的案件和一般的作案手法等。在同濟大學副教授單勇的指導幫助下，金山區院社區檢察科繪制出了一張楓涇地區的犯罪地圖。

將大數據繪制的地圖和派出所設置的治安探頭設置圖紙進行比較，可以一目了然地看出每個探頭的設置究竟合不合理，這一舉措也為街鎮社會治安綜合治理工作的科學化安排提供了有力依據，得到了楓涇鎮黨委、綜治辦及派出所的高度肯定，也獲得了市院社區檢察指導處的認可與推介。

“一些成功的事例告訴我們，創新的工作方式背后是創新的思維和創新的管理。”在談劍秋看來，上海的社區檢察工作如今也面臨著一道思考題：如何運用創造性思維和科技手段，拓展檢察工作參與基層社會治理的空間和方法？在解答環節，金山區院顯然開了個好頭。

在信息技術給現代社會生活帶來顛覆性變革的當下，如果社區檢察能借由創造性思維和貼切的科技手段主動作為，讓法治思維滲透到社會基層的各個角落，使警示的觸角延展至更多社會領域，在人們心里起到實實在在的威懾、教育作用，那么社區檢察被賦予的“由被動應對轉向主動預防”的創設初衷也將得到有效的詮釋和發揮，并使檢察監督職能的預防功效變得更為強大而持久，成為社會治理機制創新的重要參與者和積極推動者。

社會治理，一盤靈活的大棋

中央在十八屆五中全會提出要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建、共享的社會治理格局。這是在十八屆三中全會提出創新社會治理機制，以“社會治理”替代“社會管理”之后，社會建設理論又一次的完善和提升。更加明確了社會治理不是簡單的管理與被管理的關系，而是共同參與的理念。

社會治理就像一盤大棋，在法治規則內，可以靈活多變，但要讓棋面變得漂亮，則需要靈動的思路，更需要協力而為，才能發揮預想的作用。

在10月26日舉行的專項工作交流會上，市人大代表浦全林、俞悅、彭嵐，同濟大學法學院副教授單勇和上海政法學院刑事司法學院老師魏化鵬應邀出席。對于上海社區檢察工作的開展進程，他們在給予認可的同時，也紛紛提出了自己的建議。

三位人大代表皆來自基層，工作在緊密聯系群眾的第一線，具有很強的代表性和話語權。在長期的基層工作中，他們發現老百姓的法治意識仍然處于較為初級的階段，亟待加強；而今社區檢察是個極好的窗口，建議在覆蓋面和宣傳的深度及廣度上可進一步開拓，也希望社區檢察室能出現在更多的社區，傾聽社會各界的聲音，共同參與并拓展基層社會治理工作的有效途徑。

兩位法學專家則從專業領域提出了自己的見解。單勇教授的發言中有兩點值得關注。一方面，他從犯罪地理學的實證角度回答了“人力不夠時，我們應該盯住高危人群還是高危地點”的問題。他指出，與其盯住數量眾多卻難以辨別的流動人口，不如盯住被確定為高危地點的少數路段和網格。據研究發現，城市中的犯罪熱點往往聚集于少數的路段和網格，即5%左右的路段會發生50%以上的犯罪案件。而“盯”的對象從不確定的大量嫌犯轉移到確定的少數高危地點，則更有可能實現對犯罪的精準防控，這也符合社會治理需更精細化的發展要求。

此外，就社區檢察的做法他也直抒胸臆，對于“是在社區檢察，還是依靠社區檢察”的問題，他直言還是應該依靠社區進行檢察，即依靠社區里的相關單位，并引導這些單位協助社區檢察開展法律監督工作。社區檢察的人員建制畢竟有限，引導、依靠轄區內的單位進行法律監督，會更有成效，也符合共同參與社會治理的精神要義，社區檢察是一個合適的引路人。

類似的“引導”觀點也存在于應用法學研究者魏化鵬的心中。他認為，社區檢察要與社區警務、社區單位和社區居民，以及其他有關聯的社會組織緊密聯結，不能單兵作戰。開展工作的重點也應該是犯罪預防與社區公共安全的聯防。

不過需明確的是，引導不同于主導，社區檢察有社區屬性，但不能過于擴大，其法律監督職能也須嚴守，而不能稍有偏離，不然都有可能導致檢察權的擴權，進而引發一系列的問題，比如基于社區表現證據導致對某些被告人量刑加重等。這也是社區檢察參與社會治理過程中需要把握好的一個重要方面。