北京市養老模式研究及對策建議

徐明張璋王思嫻

北京市養老模式研究及對策建議

徐明張璋王思嫻

截至2015年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總人口的23.4%。到2050年，戶籍老年人將超過630萬，每3人中就有1名老年人。但北京養老服務的供給方面卻呈現總量不足、結構單一的情況；同時，由于成本較高，發展“保本微利”的養老事業尚存在諸多問題。因此，急需設計合理的養老模式，為其提供金融支持，將養老行業培育成為商業可持續的領域。本文基于對全國多家養老機構實地調研，重點分析目前北京市養老行業現狀、典型養老模式及存在問題，并提出相關建議與對策。

表1 非營利性和營利性養老機構的具體區別

一、典型養老模式分析

根據投資主體的不同，養老機構可分為政府投資即公辦養老機構和社會資本投資的養老機構。其中，公辦養老機構主要分為公辦公營、公辦民營和公建民營三種運營模式，三種模式均為政府擁有所有權，主要區別在于運營主體、承擔主要職能、定價機制不同。社會資本投資建設的養老機構分為營利性和非營利性，兩者在土地劃撥方式、稅費優惠、補貼等方面均有所不同（見表1）。

根據承載主體、老人生活地理位置的不同，養老模式可分為居家養老、社區養老、機構養老。其中，居家養老是目前最主要的養老模式。社區養老可分為日間照料中心、社區養老中心。2016年北京市朝陽區作為北京市居家社區養老服務的試點，建設80家養老驛站，服務老人5萬余人次。養老驛站、日間托老所等模式將成為北京市居家社區養老服務的發展方向。

目前，機構養老可以分為養老院、護理院、持續照料退休社區等三種主要的養老模式（見表2）。

表2 機構養老模式的特點

二、養老服務機構發展面臨的問題

（一）居家社區養老存在的問題

一是社區養老機構缺乏場地，市中心房屋出租成本較高。二是養老機構性質導致融資渠道受限。三是缺乏與政府的合作機制。目前，政策倡導“銀、政、企”合作，將養老服務納入財政預算，以政府購買服務的方式充分整合社區資源，提供一攬子的融資融智支持，但該模式涉及包括民政、財政、規劃、發改、衛生等多部門的協調，尚需政府轉變觀念、建立機制。

（二）機構養老存在的問題

就養老服務機構市場而言，主要問題表現在：機構數量不足；區域分布不均；缺乏專業的護理人員，服務水平有待提升；養老機構市場定位尚需明確。目前，已建成的養老機構收納對象以中高收入的老年人為主，但針對普通工薪人群的養老機構還存在較大缺口。

就養老服務機構自身而言，建設運營中也面臨著一些問題。

一是養老企業的性質對未來發展產生制約。由于非營利機構受投資和利潤分配的限制，現在新建的養老機構大多登記為營利性，享受稅收、補貼等優惠政策受到限制，自身財務壓力較大。

二是新建養老機構土地成本較高。僅遠洋、保利、萬科、泰康等大企業是以國有建設用地為主，北京市國土對養老性質用地的成本核算參照商業用地，較難擴展。

三是各部門尚需充分協調溝通。新建養老機構涉及行政部門較多，包括民政、發改、國土、規劃、住建、消防等審批許可，護理院建設還需衛生部門批準，申請周期較長。

四是優惠政策落實不到位。非營利機構可享受建設補貼、運營補貼等，但是款項落實周期較長，前期墊付造成較大的資金壓力。營利機構在能源費用方面，享受水電氣暖民用價格，但水電公司不落實政策。

五是醫保定點資質較難獲得。由于老年人醫療服務需求旺盛，但北京只有不到15%養老機構配備了必要醫療設施、器械，能為入住老人提供醫療服務。通過調研發現入住率較高的養老機構均配有較為優質的醫療資源，包括醫保定點醫院、與公立醫院合作協議、公立醫院醫生交流問診等。但是，民營企業投資養老機構，較難獲得醫保定點資質。

六是人力資源不足。高素質、專業化養老護理工作人員是養老服務的重要保證，但目前北京絕大多數養老機構的護理員為中年打工女性，流動性大、專業素質低，無法為老年人提供醫療、護理、預防保健、健康教育、心理咨詢等全方位醫療服務。

三、推動北京市養老事業發展的政策建議

（一）加大投資力度，優化供給側結構

養老行業的發展需要政府和社會力量共同參與。如何吸引社會投資，從政府層面來講，一方面加大資源整合力度，優化供給側結構；另一方面給予企業實在的支持政策，激發其參與熱情。

一是以居家養老為基礎，堅持完善家庭照料支持政策。北京目前更側重社會養老服務，對居家養老的關注相對較少。建議進一步完善推動居家養老發展的政策，可借鑒英國等發達國家的成功經驗，為居家失能老人提供與專業機構養老相同的津貼，并通過政府購買養老運營機構的居家服務。

二是以社區養老為依托，加大資源整合力度。北京土地價格高昂，社區養老的場地問題需要政府主導解決。建議政府通過制定計劃，設立量化目標，確保每個小區在一至兩公里范圍內至少有一個養老服務中心。

三是加強政府部門合作，推動各項優惠政策實際落地。養老服務體系涉及民政、發改、國土、環境、行業協會等，部分優惠政策還涉及到水電氣等部門，因此建議加大部門間的溝通與合作，將扶持政策落到實處。

（二）整合各方力量，降低養老用地、用房成本

養老服務機構的總體投資中，土地、房屋的固定成本較高。一些企業選擇在相對偏遠的土地上開辦養老項目，但這樣后期運營難度更大。一些則考慮利用北京市周邊農村集體土地建設養老機構，但目前這方面存在政策空白。建議政府有關部門，進一步研究養老用地的政策，探索北京市農村集體土地用于經營養老機構的可能性。

（三）重視人才培養，建設高水平、專業化的團隊

人才隊伍建設是養老體系建設中的重要組成部分，對于養老團隊的建設和人才的培養十分重要。

一是鼓勵養老運營公司發展。運營團隊是養老服務體系的核心，目前北京已經出現了以誠和敬、寸草春暉為代表的養老運營公司。建議出臺政策對此類輕資產的運營團隊輸出公司給予更多的政策支持。

二是加強從業人員培訓，并推進養老護理人員培訓基地建設。通過配備專業師資力量，強化在崗人員的培訓，并設置激勵機制鼓勵從業人員接受再教育。同時，建立學校和養老機構的合作機制，使學校成為養老機構的人才供給后方。

三是提高養老護理人員待遇，吸引高素質的人才進入養老行業工作。

（四）重視醫療服務，大力發展“醫養結合”養老機構

醫療是養老的最終落腳點，目前許多配有醫療服務的養老機構門檻高、收費貴；同時由于耗資高，審批手續復雜，服務主體參與熱情不高，醫養結合發展較慢。

一是加大政府投入，鼓勵醫療機構參與養老服務供給。充分利用一級、二級醫院和社區衛生服務中心的資源，與養老機構共同舉辦醫養結合的養老機構。

二是簡化醫養結合審批制度，提高養老機構醫保定點覆蓋率。醫養結合的養老機構涉及管理部門較多，因此應加強頂層設計，促進各部門之間的溝通協作。

（五）“銀、政、企”密切合作，推動金融支持養老建設

養老行業投資規模大，投資回收期長的特點對融資提出了更高要求。這需要政府、企業和金融機構之間加強合作，促進金融創新，建設多元化的投融資模式。

建議：

一是推動PPP（政府和社會資本合作）或政府購買服務模式支持居家社區養老以及公立養老院建設。區政府安排項目財政補貼資金，并列入同級財政預算等措施推動項目實施。

二是可搭建支持養老企業的統貸平臺，與政府密切合作，共同建立幫助中小養老企業融資的貸款平臺、擔保平臺等，進一步完善信用結構，提供“一攬子”融資支持。

三是發揮金融機構各自的優勢為養老行業提供支持。國開行可發揮大額、長期、低息貸款的優勢，彌補養老項目保本微利、投資回收周期長等瓶頸。

養老事業關乎國計民生，是我國老齡化進程中必須妥善解決的重要問題，北京在養老建設上面臨更大挑戰。養老作為一項重大的民生工程，需要政府主動引導，給予政策和資金上的支持，并鼓勵社會資本積極進入，大力發展醫養結合模式，建設多元化養老服務體系。

（作者單位：國家開發銀行北京分行）