建構中國特色利益沖突防范機制

○魏淑琰 張國生

廉政建設

建構中國特色利益沖突防范機制

○魏淑琰 張國生

第十八屆中央紀委第三次全會提出，要通過建立健全防止利益沖突制度，加強廉政風險防控，從而進一步強化對領導干部的監督。中共上海市委2015年5月4日公布并實施的《關于進一步規范本市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為的規定（試行）》以開展制度創新，限制權力、制約權力、凈化權力。在最新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中有二十多條關于禁止公職人員及其親屬利用職權謀取利益的規定。防止和減少權力濫用為中心，將權力的制約和凈化作為防范利益沖突的根本措施，對于當下黨風廉政建設和反腐敗工作無疑具有重要意義。我國當前正處于快速發展期，改革開放仍在加速推進，社會轉型尚未完成，各種問題復雜多變，反腐倡廉建設依然任重道遠。為了更好地推進我國的廉政建設，有效地遏制和防止腐敗，本文借鑒了國（境）外一些國家或地區在利益防范沖突機制方面的經驗，并結合我國全面建成小康社會的目標背景，探索建構中國特色利益沖突防范機制。

一、嚴密的法律體系是建構利益沖突防范機制的前提

中央紀委監察部廉政理論研究中心的一份調研報告表明，僅從1979年至2011年，就有58次中央紀委全會、110余項法律法規及政策涉及防止干部親屬官商利益關聯內容。但在十八大后的反腐風暴中，家族貪腐案例屢見不鮮。利益沖突問題之所以治理效果不明顯，與出臺的法律法規大多屬于黨內法規，法律位階低，規定過于原則和籠統，責任不明確等不無關系。

嚴密的法律體系是建構利益沖突防范機制的基礎。為防范公職人員利益沖突行為，一些發達國家專門制定出臺了《利益沖突法》，并建立了一套以《利益沖突法》為核心的法律體系。例如，美國的防范利益沖突法律體系主要有三部法律法規，包括《政府道德法》《利益沖突法》以及《美國行政部門雇員道德行為準則》，其中《利益沖突法》是將反腐敗領域中的防范利益沖突法條添加進刑法當中，對于利益沖突行為所要面臨的相應的處罰做了詳細規定；加拿大在1973年即通過《政府官員利益沖突章程》，2006年又將其上升到法律層面，即《政府官員利益沖突法》，其中對利益沖突規則、管理和執行制度、公開登記制度、行政貨幣處罰制度等內容做了明確規定，并與《公共服務價值與道德規范》《公職人員利益沖突及離職規則》《信息公開法》《外國公職人員腐敗法案》等法律法規相輔相成，構成了加拿大的防范利益沖突法律體系。這些國家在防范利益沖突法律制度建構方面的經驗可以為我國建立中國特色的利益沖突防范機制、甚至出臺專門的《利益沖突法》提供了有益的經驗。

第一，對利益沖突主體、禁止行為和相關的預防性規定（財產報告和資產處理等）等內容以及相應的懲處措施和程序進行全面詳細的規定，使法律具有可操作性。當前我國雖然存在著大量內容涉及防范利益沖突的黨紀國法，但是并不成體系，零散地分布于各種準則、條例、通知、決定和規定之中，使得我國的防范利益沖突制度表現出預防效果不佳、懲罰措施不明、內容過于分散、調整對象各異、執行力度薄弱和可持續性不足的弊端。在美國的防范利益沖突法律中，其內容較為系統全面地規定了禁止對象、禁止行為和相關的預防性規定（財產報告和資產處理等），并對相應的標準、程序和處罰措施做出了明確規定，具有很強的可操作性。

第二，構建適合中國國情的利益公開、利益回避、利益處理和離職后行為限制等相關配套制度。

針對利益沖突問題的立法，其本質關注的是公職人員的倫理問題，而倫理問題的存在是由其歷史、文化和社會環境等因素綜合決定的。因此，構建防范利益沖突機制不是僅僅通過立法就可以解決的問題，立法只是防范利益沖突機制建設的一個方面和重要步驟。我們還需要在立法的同時，加強相關法律知識的宣傳，使社會公眾真正理解認同防范利益沖突的重要性，為防范利益沖突體系的有效運行構建良好的外部環境。回避制度是指為了消除公職人員可能因親屬關系等因素產生的對公共行政的負面影響，而對公職人員任職資格、執行公務等方面做出的一系列的限制性規范的總和。它是一種提前預防的制度規范，以避免公職人員所執行的公務涉及其親屬相關的利益，陷入“情與法”相沖突的境地。使公職人員回避而不參與其事，不僅可以杜絕可能因此而產生的利益沖突，也可以提高公眾對政府行政公正性的信心。回避制度是現代社會重要的人事管理制度之一，是防范利益沖突的基礎性制度。許多國家的法律中都有所涉及，對回避內容與懲罰措施進行詳細的規定。香港的《公務員守則》中規定政府人員能否根據一般許可接受受限制利益，《接受利益公告》把提供利益者的身份分為親屬 、私交友好、其他人士及商人/商業機構/會社。要求國家公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業合作伙伴、親朋好友的利益。

第三，加大違犯法律法規的利益成本。嚴厲的懲處措施是防范利益沖突的最后防線。理論上講，腐敗收益與腐敗成本的對比關系決定著腐敗動機的產生。同樣，如果利益沖突成本低，行為風險小，就會在相當程度上助長公職人員涉入利益沖突。在利益沖突導致腐敗多發的形勢下，加大利益沖突成本、腐敗成本，形成利益沖突的懲戒機制對于防范利益沖突具有重要意義。一是，提高發現、查處利益沖突概率。我國在反腐敗方面長期存在著腐敗發現率低、腐敗潛伏期長等問題，及早發現并查處公職人員利益沖突行為，有利于遏制其發展趨勢，避免最終發展為腐敗案件。為此，應加強審計監督，鼓勵社會和輿論監督，完善監督機制，提高發現、查處利益沖突概率。二是，提高政治成本。將利益沖突行為與公職人員的組織考核、職務升遷等結合起來，公職人員一旦有利益沖突行為，據其嚴重程度可給予其限制職務升遷等處罰。三是，提高經濟成本。對公職人員利益沖突經濟處罰作明確規定，提高其經濟成本，擴大適用罰金等財產刑，使之為利益沖突行為付出高額的經濟代價。四是，提高精神成本。精神成本可分為兩種，一是擔心被發現的心理負擔，二是被發現后的“身敗名裂”。為此，可將公職人員利益沖突行為公之于眾，對其造成輿論壓力，讓其接受輿論譴責，讓公職人員為其利益沖突行為付出高昂的精神代價。

二、健全的執行體系是建構利益沖突防范機制的關鍵

制度的生命關鍵在于執行。在我國，雖然有許多有關防范利益沖突的法律及規章，但是其中很多制度規章在實踐中的執行效果并不理想。借鑒國（境）外在加強制度執行力方面的經驗，健全我國的制度執行體系可以通過健全相關組織機構、完善考核機制等方式努力。

一方面，加強制度執行體系建設，要健全相關組織機構。一些國家和地區為防范利益沖突設立專門的反腐機構，比如香港特別行政區的廉政公署、新加坡的貪污調查局、韓國的反腐敗委員會；有的國家和地區則設立預防利益沖突和腐敗的機構，如法國的預防貪污腐敗中心，是一所專職的預防腐敗機構。

另一方面，加強制度執行體系建設，重點是要創新考核評價方式和獎懲機制建設。考核評價方式是一種行為導向，加之以獎懲機制建設，可以有效增強防范利益沖突制度規定的執行力。我國可以逐步將防范利益沖突工作納入到黨風廉政建設責任制的考核中，明確各級黨委和政府職責，探索出能夠適應實際情況的有效的防范利益沖突工作考核方式。以墨西哥出臺的《信息公開法》為例，此法規定所有墨西哥公民有權監督國家公務人員的收入情況，希望以此來遏制腐敗行為。為確保這項制度得到執行，墨西哥國家審計局在互聯網上開通了專門的網站，在網站上公開國家公職人員的收入情況。我國可以適當借鑒墨西哥經驗，將網絡科學合理地引入國家公職人員的考核評價之中。考核的重點應集中在對信息公開情況、利益回避制度執行情況以及利益沖突處理情況上。在考核的基礎之上，建立獎懲機制，明確獎懲標準。“完善的防范利益沖突制度，最終效果是要看落實，這就需要強化監督機制、評價機制、獎懲機制、認識機制等實施機制。” 長期從事廉政建設研究的李成言教授曾表示：“在整個實施過程中，要對利益沖突行為形成有力的監督，對官員廉政狀況及處理利益沖突的情況，要給予全方位的較為科學的評價。” 我國現有的防范公職人員利益沖突制度執行不力的現狀迫使我國政府要更加重視制度的執行。因此，當前我國迫切需要建立一套行之有效的實施機制，建立與防范公職人員利益沖突相配套的監督機制、評價機制、獎懲機制，以保障相關制度的貫徹落實。此外，還可以考慮借鑒廉政公積金等激勵性制度，建立有效的激勵機制，以減少公職人員的腐敗動機，強化落實效果。

三、完善的監督機制是建構利益沖突防范機制的保障

權力失去制約和監督，必然會導致腐敗行為的出現。孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” 加強對權力的監督，建構完善的權力監督體系，是防范利益沖突的重中之重。要“不斷推進權力運行程序化和公開透明，使權力運行中的各種制約要素和監督主體環環相扣、緊密銜接、良性互動。”為此，可以從推進政務公開、加強黨內監督、鼓勵引導輿論監督等方面進行努力。

第一，不斷推動政策制定和政務的公開透明，讓權力在陽光下運行。陽光是最好的防腐劑。我國政府要加快服務型政府建設，進一步提高政府透明度，對于不涉及國家機密的政務應該向社會公開，鼓勵群眾監督政府；減少行政審批范圍、程序和內容，減少權力尋租空間；進一步對行政自由裁量權進行規范清理，縮小私欲干擾公權的操作空間。尊重人民群眾的主體地位，加快人民群眾溝通渠道建設，發揮群眾的監督作用，不斷推動監督機制的制度化和規范化，使利益沖突行為無處藏身。

第二，加強黨內監督。首先，加強黨內監督，根本上還是要以制度約束權力，為此，應進一步加強黨內制度建設，使相關制度具體化、可操作化。其次，黨內監督須建立在對監督對象的清楚了解基礎之上，因此，黨內監督只有在公開透明的條件下才能有效進行，這就需要加強黨內生活和黨務活動的公開性和透明性。最后，要以黨員為本，確立黨員本位原則，以健全體現黨員主體地位的黨內民主監督制度為基礎，以構建制約有效的黨內權力監控機制為重點，強化廣大黨員的監督主體地位。

第三，鼓勵引導輿論監督。新聞媒體被譽為與行政、立法、司法并列的“第四權力”，是利益沖突行為的有效監督主體，更承擔著向人民群眾進行監督利益沖突宣教的重任，可以為防范利益沖突機制塑造良好的社會氛圍，關系著制度能否得到良好運行。其中，應充分重視網絡對于防范利益沖突的重要作用，加強對網絡的合理引導。自2008年“網絡反腐年”以來，每年都有不少官員因為網絡曝光而受到黨紀國法的追究，例如重慶的“雷政富案”、山東省的“單增德案”、黑龍江的“孫德江案”等。“數據顯示，2009年6月至今,最高檢‘12309’收到舉報線索十幾萬件，控告申訴案件二十余萬件,與來信、來訪數量基本持平。網絡舉報較開通舉報網站前增加約8倍。”在信息化時代，我國的防范利益沖突機制建設也要與時俱進，要充分利用網絡大眾化、即時性強、成本低、互動性好、保密性較強的特性，做好相應的技術支持和相應的網絡引導服務工作，規范網絡防范利益沖突監督機制，使其成為我國防范利益沖突機制建設中的重要組成部分。

四、完善教育機制，提高公職人員自覺意識

在防范利益沖突中，廉政教育對于公職人員的行為指導是必不可少的。要建立防范利益沖突機制，需加強公職人員的倫理道德教育和職業教育。其著眼點在于加強和完善行使公共權力的責任觀念、責任規范、責任機制，把加強對黨員領導干部的權力觀、地位觀、利益觀教育與防范利益沖突教育結合起來，升華黨內規章中廉潔自律、作風建設及警示訓誡等特色內容。通過開展倫理道德教育讓公職人員真正從內心“不想腐”；通過職業技能培訓，能夠規范公職人員的行為，指導其有效避免利益沖突。客觀地說，我國當前的廉政教育體系還存在較多不足，效果還有待進一步提升。

首先，通過教育手段使公職人員充分認識到防范利益沖突問題的重要性。要樹立利益沖突可控性觀念，引導公職人員樹立必須以公共利益為重的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關系，防范私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性。建立健全有利于防范利益沖突的核心價值，例如正義公平、平等性、責任、公開透明、效率性、廉潔誠實、依法辦事、公正無私等，形成不寬容利益沖突的組織文化，為保障防范利益沖突機制的有效運行奠定基礎。利益沖突的發生與權力的是否正當行使關系密切。權力是把雙刃劍，運用權力者，須時刻約束自己權力欲望，除了通過外在的制度將權力裝進籠子里，更要將權力裝進自身內心的道德、法律意識的框架之中。只有對于利益沖突的危害有清醒的認識，才能有效避免利益沖突。廉政教育和職業教育中，應該將利益沖突問題從不正之風之中區別出來，針對利益沖突的內涵、產生的原因、行為表現和如何有效避免等進行系統的講解，讓國家公職人員對于利益沖突問題知其然也知其所以然，在思想層面上樹立防范利益沖突的警覺性。

其次，要把握防范利益沖突教育的層次性。利益沖突問題可能發生在每一個承擔著公共責任的國家公職人員身上，尤其是掌握較大權力的領導干部和“實權”部門。因此針對不同的對象，防范利益沖突教育應該有針對性地進行。針對廣大的普通國家公職人員，應重視對其進行職業道德的教育和職業技能的培訓。而對掌握有較大權力的領導干部，則應在普遍教育的基礎上，有針對性地對其所處的部門可能產生的利益沖突進行深入講解分析，增強其避免利益沖突的意識和技能。以美國為例，美國政府為提高對公職人員防范利益沖突教育的有效性和針對性，專門編制了具有很強操作性的行政倫理指導手冊和典型案例選編等材料。我們也可以學習借鑒，編制出適合我國國情，并具有較強體系性和操作性的《防范利益沖突指導手冊》，詳細說明公職人員可能面臨的利益沖突問題、主管機構、解決方案、咨詢程序、處罰規定、適用條款及疑難解答等，對我國公職人員行為進行指導修正。加強對領導干部教育的同時要讓其樹立正確的權力觀并堅持做到“權責統一”，權力越大，其承擔的公共責任就越大，失誤造成的損失就大，懲罰也越嚴厲。

再次，要創新教育的內容方式。重視教育對象思想的多元化、需求的層次性和思維的獨立性，提高教育的針對性，真正做到教育內容“入耳、入腦、入心”。不斷創新教育培訓的方式方法，少教訓、少說教、少灌輸，充分結合社會實際和現代的科技，使教育的形式更加靈活、生動、深刻，有效的教育形式才能打動人的內心。改變防范利益沖突的教育方式，可以通過實地參觀學習的方式帶領公職人員參觀反腐倡廉教育基地，把理論說教和思想學習轉變為親身感受，提高公職人員的思想覺悟，使他們認識到腐敗的危害，進一步提高廉政教育的針對性和實效性。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 矯海霞）