干部掛職鍛煉制度研究

○梅 杰

干部教育與管理

干部掛職鍛煉制度研究

○梅 杰

干部掛職作為中國政治生態下的一種現象古已有之，具有鮮明的中國特色，進入新時期以后，逐步發展成為一種制度性安排。干部掛職鍛煉是我國公務員交流制度的主要形式，也是我國政府部門人力資源開發系統的重要組成部分，有助于干部提高綜合素質、培育執政能力、拓寬自身視野、豐富管理經驗，還能有效預防貪污腐敗、加強政府間交流與合作。

一、干部掛職制度概述

早在延安時期，邊區政府就選拔干部、知識分子和學生等組成工作隊到農村去，對改造農村生活、促進革命形勢起到顯著作用，這也被學術界視為干部掛職鍛煉的最早雛形。1994年，中共中央組織部頒發了《關于干部掛職鍛煉工作有關問題的通知》（下文簡稱《通知》），《通知》涉及干部掛職鍛煉的指導思想、對象和條件、去向和職務安排、程序、管理和教育等多個方面。2006年，《中華人民共和國公務員法》（下文簡稱《公務員法》）正式施行，《公務員法》第66條規定：“根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系?！边@是首次從法律角度上明確了掛職鍛煉是我國公務員交流制度的重要形式，具有里程碑意義。

干部掛職鍛煉的形式豐富多樣，按照掛職干部流向，可以分為三類：

1.“上掛”，即下級機關向上級機關乃至中央派出干部擔任職務。對于這部分掛職鍛煉的干部來說，可以開拓宏觀視野，完善大局意識，提高協調能力。此種情況下，下級機關缺乏發言權，只能聽從上級組織部門安排，因此，并不十分常見；

2.“下掛”，即上級機關向下級機關和基層組織派出干部擔任職務。這可以使“下掛”的干部熟悉基層工作，了解民生疾苦，利于今后工作的開展。這是干部掛職鍛煉的最常見也是最經典的形式；

3.“平掛”，即向同級機關派出干部擔任職務，“平掛”的干部既可能在同一地區內的其他單位工作，也可能會異地任職，比如：東部和西部干部互掛、相對發達地區和相對落后地區干部互掛等。這一形式的掛職往往是兩地區間合作的產物，西部干部來到東部沿海地區掛職學習先進的科學技術和管理經驗，經濟發達地區的干部來到經濟落后的地區掛職，幫助招商引資，促進發展。近年來，“平掛”呈現出上升趨勢。

實行干部掛職鍛煉制度有三個目的。首先，培養優秀干部。改革開放以來，經濟社會快速發展，政府不斷面臨新情況、新問題。復雜條件下的社會治理要求干部不斷提高自身素質。掛職鍛煉使干部有機會在新的環境下工作，這就迫使掛職干部不斷學習以快速適應新的崗位要求，在實踐中增長才干。其次，統籌區域協調發展。我國幅員遼闊，區域發展不平衡問題還很突出。加強東西部干部交流，促進發達地區與欠發達地區之間合作，來自發達地區的掛職干部可以依靠自身管理經驗，因地制宜，為欠發達地區經濟發展制定操作性更強的個性化經濟發展方案，欠發達地區也充分發揮掛職干部的橋梁和紐帶作用，為欠發達地區引進資金、技術、人才等生產要素，對于統籌區域協調發展具有重大意義。最后，加強基層政權建設?；鶎诱嗍俏覈嘟Y構的根基，加強農村政權建設，就是鞏固黨的執政根基，其重要性不言而喻。一方面，受城鎮化影響，我國基層公務員流失嚴重，干部前往基層掛職有助于充實基層公務員隊伍。另一方面，掛職干部與基層民眾打成一片，也有助于“上情下達，下情上傳”，幫助上級部門了解人民群眾的真實所需，幫助人民群眾解決切實困難，促進社會主義新農村建設。

二、干部掛職鍛煉工作中存在的問題

1.掛職干部自身定位偏差

掛職干部自身定位的偏差可能導致行為失范甚至異化。體現在：部分掛職干部因自身工作性質的臨時性以及工作時限的非長期性將自己定位于“局外人”，不主動承擔工作，只是被動應付上級交付的任務；有的掛職干部將掛職看作“鍍金”，認為只要熬個一年半載，返回原單位就會得到提拔重用，掛職期間，以“不求無功，但求無過”為行事準則；還有的掛職干部認為自己是“客人”，而非“主人”，在重大事項表決時有諸多顧慮，在開展工作時又瞻前顧后，不敢獨當一面；也有的干部因掛職時間較短而產生“臨時”思想，工作缺乏責任感，遇到矛盾繞著走，工作的積極性、主動性和創造性更無從談起。具體而言，“上掛”干部本應在上級機關鉆研學習，實現自我能力提升。但是部分“上掛”干部熱衷于拉關系、跑項目、圈資金，將掛職鍛煉視為日后升遷的重要契機，唯上級領導馬首是瞻。“掛職鍛煉被歪曲成了地方與部委搞好關系、上下活動的一種方式，成了‘跑部錢進’的變種?！边@樣的掛職鍛煉不僅不能起到鍛煉提升干部的作用，反而滋生了貪污的細菌，助長了腐敗的歪風，破壞了掛職干部群體的名聲，損害了政府的良好形象。還有的“上掛”干部掛職期滿，留戀較好的工作環境和生活條件，遲遲不返回原單位，積極謀求在上級機關留任，對派出單位造成了嚴重的損失，也會使派出單位今后在開展干部交流時心有余悸，不利于掛職鍛煉制度的發展。無獨有偶，部分“下掛”干部自視甚高，不屑于與下級機關工作人員共事，不尊重基層群眾，開展工作眼高手低，挑肥揀瘦，如此一來，接收單位不敢輕易接收干部前來掛職，或者不敢委以實職。更有甚者，部分“下掛”干部認為下級機關無權管轄自己，放松對自身的要求，將掛職鍛煉視為休息放假的機會，整日游山玩水，走親訪友，不僅浪費了掛職鍛煉的寶貴機會，也辜負了組織上的期望和信任。

2.派出單位選派標準不嚴

派出單位在遴選掛職干部時存在兩個方面的問題。一是派出單位選派掛職干部的隨意性很強。掛職干部選拔的通常做法是，根據同級或上級組織部門關于掛職干部的要求，結合本部門實際，在個人自愿的基礎上選派干部前往掛職鍛煉。然而，實際情況并非如此，相當部分派出單位對于掛職干部的選派具有很強的隨意性和盲目性，沒有站在本單位人力資源開發系統以及未來人才需求的高度上思考問題，沒有綜合考慮掛職干部的年齡、資歷、興趣、專長等多方面因素，沒有統籌各方面意見和建議，往往由“一把手”拍板決定，這樣的“拍腦袋”決策的科學性和民主性值得商榷。還有的派出單位在缺乏事先細致調查分析的情況下，不顧組織部門的統籌安排，盲目派出掛職干部，導致接收單位不堪重負，費用支出、人員安排、辦公場所等使用緊張，影響了接收單位的正常工作。二是派出單位被動應付上級安排。掛職鍛煉的機會有限，通常選拔年輕有為、有發展潛力的干部，這些人在單位中往往是中流砥柱、業務骨干，且根據規定，掛職干部在掛職鍛煉期間，關系不變，工資、福利、獎金等仍由派出單位承擔。部分派出單位的領導在接到上級組織部門選拔掛職干部的通知后，往往被動應付，不愿派出優秀的、需要在基層磨練的干部，認為是對本單位人力資源的一種損失，是“為他人做嫁衣”，即便選派業務骨干掛職鍛煉，卻還對干部“遙控指揮”，使掛職干部疲于奔命，兩頭操心。這樣一來，部分派出單位傾向于選派那些對于單位可有可無，業務素質一般或者工作表現不佳的“包袱”干部，更有甚者，部分領導將選派掛職干部看作排除異己，以權謀私的機會。

3.接收單位存在難言之隱

對于接收單位來說，吸納其他單位年輕骨干，為我所用，應該是對本單位人力資源的充實，促進本單位業務水平提升的良好契機，然而，接收單位在接收掛職干部時卻有很多難言之隱，這主要包括三個方面：一是職務安排上的顧慮。掛職時限短則數月，長則兩到三年，接收單位處于掛職干部初來乍到不熟悉當地風土人情、不了解掛職干部的實際工作能力以及擔心“空降”任要職難以服眾，不敢委以重任，多任命“助理”一類的虛職、空職，不讓掛職干部承擔具體工作，只是協助當地干部處理瑣碎事物，無法起到鍛煉和培養干部的作用。二是視掛職干部為“聚寶盆”。部分接收單位認為掛職干部是上級機關下派的，關系廣，門路多，可以為本單位帶來豐厚的資金和項目，只安排掛職干部向上級部門要政策、要資金、要項目，視掛職干部為“聚寶盆”，使掛職干部不能真正接受鍛煉。有的鄉鎮領導甚至對機關下派的掛職干部說：“你不用到鎮里上班，蹲在市里幫我搞錢就行。”三是干部管理上的困難。對于掛職干部來說，掛職期間須接受接收單位業務上的管理，但是，對于“下掛”干部來說，基層組織往往礙于情面“不愿管”“不敢管”，對掛職干部管理采取放任自流的態度，分配工作任務甚至聽從掛職干部意見，生活待遇一切從優、無微不至，對掛職干部的不當行為“睜一只眼閉一只眼”。

4.掛職鍛煉制度供給不足

就國家形態而言，制度是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套規則體系及其實現機制。制度供給是變遷的必要條件。制度的供給指的是創造和維持一種制度的能力。掛職作為國家公務員人事制度的重要組成部分，卻面臨著制度供給不足的窘境。目前，僅有《國家林業局干部掛職鍛煉和援派工作管理辦法》《四川省干部掛職鍛煉工作辦法》《云南省體育局關于年輕干部掛職鍛煉的意見》等國家部委或地方出臺的針對本部門或轄區內的掛職管理條例，作為全國統一執行的《公務員法》只是提及掛職鍛煉是公務員交流的形式之一，掛職期間不改變與原機關的人事關系，關于掛職鍛煉制度的實施細則還很缺乏，對于掛職干部的選拔標準、掛職期間管理、掛職期間考核、掛職結束后去向等諸多問題更多依據中國獨特的官場文化和政治慣例。制度供給不足導致主體責任不清，干部掛職鍛煉涉及派出單位、接收單位和掛職干部自身等多個主體，由于缺乏明確的規定，派出單位在派出掛職干部后對掛職干部不聞不問，接收單位認為掛職干部只是臨時性派遣，不主動加以管理，這樣一來，掛職干部就處于真空地帶，對自我要求不嚴的掛職干部就容易導致行為失范甚至違法亂紀。

三、提高干部掛職鍛煉工作成效的對策

1.促進掛職干部思想轉變

思想是行動的先導，掛職干部要想在掛職期間增長才干就必須要轉變思想。

一是克服“做客”心態。掛職干部工作性質的臨時性以及工作時限的非長期性使得相當部分掛職干部產生了“做客”心態，表現在行為上就是“身在曹營心在漢”，遇事推諉，不能獨當一面。掛職干部要想在掛職期間建功立業就必須克服這種心態，必須深刻認識到掛職鍛煉是自己職業生涯不可多得的重要機會，是彌補自身不足的難得契機，應當積極迅速融入新的單位，第一時間進入新的崗位。

二是改變畏難情緒。掛職干部離開優渥的生活工作環境前往條件相對困難的基層掛職鍛煉，應當擺正態度，珍視契機，找準差距，不計位次尊卑，不言待遇差距，不圖面子虛榮，只圖增長才干，力求事業發展，與基層干部同甘共苦，為基層百姓謀福利，迎難而上，默默奉獻，錘煉意志，力爭在新的崗位謀求更好成績，變一個人的掛職鍛煉為派出單位和接收單位的良性互動，回報黨組織的信任。

三是杜絕錯誤思想。有的掛職干部錯誤地將掛職鍛煉和提拔升遷劃上等號，須知，掛職鍛煉作為培養公務員的手段，與掛職期滿職務晉升并無直接聯系。掛職干部要虛心向基層干部群眾學習，摒棄陳舊的思維方式，掌握新本領，培育洞察力，訓練判斷力，增強決策力，汲取處理基層事務的經驗，切切實實為基層群眾辦好事、辦實事，一步一個腳印，不斷在基層具體事務中磨練自我，將理論與實際工作結合起來，讓短期的掛職鍛煉成為終身的寶貴財富。

2.完善掛職干部選拔機制

完善掛職干部選拔機制需從三個方面做起。第一，制定選拔標準。掛職干部選拔的標準應站在本單位人力資源開發系統以及未來人才需求的高度上通盤考慮，秉持“德才兼備，以德為先”的標準，堅持對黨的事業和掛職干部高度負責的態度，注意干部能力的同時，更加注重干部的品德，綜合考慮年齡、意志品質、專業特長、理論功底、健康狀況、心理素質等多方面因素，選拔綜合素質高的干部外出掛職鍛煉，特別是將有發展前途的年輕業務骨干選派去掛職，杜絕拼湊人頭、糊弄任務、完成指標現象的發生。對于貪圖個人私利、能力不強、不符合要求的干部，堅決排除在掛職干部選拔范圍之外。

第二，規范選拔程序?，F階段，很多干部到政府掛重要領導職務都是由上級組織部門或人事部門直接任命，當“空降”既成事實之后再交由地方人大象征性表決，履行程序，這與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關規定相違背。選派工作應該按照個人報名、組織推薦、資格審查、組織考核、討論決定、崗前培訓、履崗任職等程序嚴格進行。

第三，創新選拔機制。對于掛職干部的選派必須堅持群眾路線，聽取廣大職工和群眾的意見，選派群眾基礎好、民眾支持高、百姓口碑佳的干部掛職鍛煉，對于動機不純、投機鉆營的人一概不派。創新選拔機制應當堅持民主原則，杜絕領導“一言堂”，在堅持選人原則、嚴把用人關卡、符合程序規范的前提下，擴大公眾民主參與度，靈活運用公開報名選拔、競爭擇優機制、匿名投票、差額推薦等多種民主方式，真正將群眾基礎好、工作能力強、急需要掛職鍛煉的干部選拔出來，提升掛職干部選拔工作的透明度和滿意度。

3.打造掛職鍛煉良好平臺

接收單位應當為掛職干部著力打造一個良好平臺和工作環境，使掛職干部全身心投入到工作中去，引進好、培育好、開發好掛職干部，真正發揮掛職鍛煉制度的長處和作用。一是做好崗位保障工作。部分接收單位將掛職干部視為自己吸取經費、招攬項目的“聚寶盆”，只讓掛職干部復雜聯通上下、招商引資等工作，或對上級部門下派的掛職干部奉為“座上賓”，分配空職，閑職，不安排具體工作。這樣的安排和認識使掛職干部不能真正接受實踐的鍛煉，起不到磨練捶打掛職干部的作用，浪費了人力、物力、財力。接收單位應該在仔細考察掛職干部能力、特長、專業、方向后，放心大膽使用掛職干部，打破職位安排的顧慮和權力分配的禁區，讓掛職干部“早挑擔子、多挑擔子、挑重擔子”，仔細落實好每一位掛職干部的職位職務以及承擔的職責范圍，有權才有責，有責才有為，為掛職干部搭造展示能力的寬廣舞臺，讓掛職干部接收群眾的考核。具體做法上，可以讓掛職干部列席本地黨委常委會、政府辦公會、重大項目研討會等，讓掛職干部進入核心決策層，集思廣益，幫助掛職干部成長。

二是加強管理培育。部分接收單位對于掛職干部不聞不問，放任自流，極易導致對自我要求不嚴的掛職干部行為失范甚至違法亂紀。因此，接收單位應當時常了解基層干部群眾對于掛職干部工作、生活等各方面表現的意見建議，督促掛職黨員參加組織生活，定期組織掛職干部匯報學習、工作、生活等方面情況，了解過去一階段掛職干部所作出的成績和可能出現的錯誤，對于成績予以肯定和表揚，對于錯誤，提出批評，要求改正，更嚴重的錯誤，要及時向上級主管部門或公安機關報告，對黨組織負責，對掛職干部本人負責。

三要關心掛職干部。接收單位應當主動關心掛職干部的工作情況和生活起居，注重對其的人文關懷。部分掛職干部遠離家鄉和親人，面對陌生的工作環境和同事，難免會遇到這樣或那樣的困難，接收單位應當力所能及地為掛職干部解決生活上的后顧之憂，對于掛職干部提出的工作和生活上的困難，做好后勤保障工作，使其全身心地投入到新的崗位中接收磨練。

4.建立健全掛職法律體系

古人云，沒有規矩，不成方圓。要想掛職鍛煉工作制度化、規范化、長效化，沒有一套通行全國的權威法律體系是不行的。目前從掛職鍛煉工作實施的效果來看，僅依靠《公務員法》粗線條的規定以及各部委或各地區針對本部門和本轄區辦法的規章制度規范干部掛職鍛煉工作，心有余而力不足。只有建立健全掛職鍛煉法律體系，才能在處理掛職鍛煉工作的各個環節有章可循，才能合情合理合法地解決掛職鍛煉工作各主體之間矛盾，才能在處置主體行為不當時有法可依，進而推動掛職鍛煉制度在正確的軌道上穩步前行。

因此，全國人大和中央應當盡快根據實際需要起草完成全國統一的掛職鍛煉實施辦法（或條例），將掛職鍛煉工作上升到法律高度，彌補現有制度的不足之處。這部《實施辦法》應該包括：1.掛職鍛煉干部的選拔標準；2.掛職鍛煉干部選派的標準流程；3.掛職鍛煉干部的掛職年限；4.掛職鍛煉干部的崗位職責安排；5.掛職鍛煉干部崗前培訓的內容；6.掛職鍛煉干部掛職期間住宿、生活起居標準；7.掛職鍛煉干部掛職期間的管理；8.派出單位、接收單位、掛職干部、組織部門等主體的責任、權利、義務；9.掛職鍛煉干部考核、獎懲機制；10.掛職鍛煉干部掛職期滿之后的任用安排；11.掛職鍛煉干部掛職期間的監督等內容。只有建立健全掛職鍛煉法律體系，并且嚴格按照實施，才能保障掛職鍛煉工作不變樣、不走形。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）

（責任編輯 張 敏）